سبک های اداری ساختار نظام اداری ایران
ج- معاونین رييس‌جمهور
مطابق اصل ۱۲۴ قانون اساسی، رییس‌جمهور می‌تواند به منظور انجام وظایف قانونی خود، معاون‌هایی تعیین نماید. با توجه به نظام اداری کنونی، رییس‌جمهور دارای یک معاون اول و چند معاون دیگر می‌باشد.
۱- معاون اول رییس‌جمهور
اگرچه در قانون اساسی اختیار انتصاب معاون اول برای رییس‌جمهور پیش‌بینی شده است، ولی این به معنای الزام قانونی رییس‌جمهور برای تعیین معاون اول نیست. بنابراین باید توجه داشت، انتخاب معاون اول تابع اراده و نظر رییس‌جمهور می‌باشد. به همین دلیل معاون اول دارای شخصیت متمایز سیاسی نبوده و فقط عهده‌دار اداره برخی از وظایف اجرایی رییس‌جمهور است.
وظایف معاون اول رییس‌جمهور عبارتند از:
– ایجاد هماهنگی بین معاونت‌های رییس‌جمهور؛
– ریاست و اداره هیأت وزیران در غیاب رییس‌جمهور و با موافقت وی؛
– در مدتی که وظایف و اختیارات ریاست‌جمهوری به دلایل مختلف از قبیل بیماری، عزل، فوت و یا استعفای رییس‌جمهور و … معطل می‌ماند، معاون اول رییس‌جمهور با موافقت رهبری اختیارات و مسؤولیت‌های وی را عهده‌دار می‌شود.
۲- سایر معاونین
رییس‌جمهور علاوه بر معاون اول، معاونت‌های دیگری نیز دارد. برخی از این معاون‌ها متصدی تشکیلات اجرایی مشخصی نمی‌باشند مانند معاون حقوقی و امور مجلس؛ اما بیشتر معاون‌های رییس‌جمهور علاوه بر این که معاون رییس‌جمهور هستند، ریاست یکی از واحدهای اجرایی که اداره آن بر عهده رییس‌جمهور است، عهده‌دار می‌باشند. از جمله این معاونت‌ها می‌توان به موارد زیر اشاره کرد.
– معاون رییس‌جمهور و رییس سامان انرژی اتمی ایران؛
– معاون رییس‌جمهور و رییس سازمان تربیت بدنی؛
– معاون رییس‌جمهور و رییس سازمان حفظ محیط‌زیست؛
– معاون رییس‌جمهور و رییس سازمان ایرانگردی و گردشگری؛
د- وزیران
وزارتخانه واحد سازمانی مشخصی متشکل از ادارات و دوایر است که تحقق یک یا چند هدف از اهداف دولت را برعهده دارد و به موجب قانون ایجاد شده یا می‌شود و توسط وزیر اداره می‌گردد.[7] با توجه به این تعریف قانونی، هر یک از وزارتخانه‌ها توسط یک وزیر اداره می‌شود و وی در حسن اجرای وظایف خود در مقابل مجلس شورای اسلامی مسؤولیت اجرایی و سیاسی دارد که این مسؤولیت از طریق ابزارهای رأی اعتماد و استیضاح ظهور پیدا می‌کند.
ضمن اینکه اگرچه ایجاد وزارتخانه به موجب قانون تحقق می‌یابد، ولی از لحاظ عملی ابتکار هر نوع تغییر در تعداد وزارتخانه‌ها از قبیل حذف، ادغام، انفصال و یا ایجاد در اختیار دولت است. البته دولت‌ها همواره بر این سعی بوده‌اند که کمترین تغییر را در وضعیت و تعداد وزارتخانه‌ها ایجاد نمایند. علت این امر مشکلاتی است که در اثر تغییرات گریبانگیر دولت و مردم می‌شود؛ از جمله اینها می‌توان به ایجاد مخارج اضافی و غیرضروری، مشکلات انتقال ادارات از یک وزارتخانه به وزارتخانه دیگر و همچنین سرگردانی ارباب‌رجوعان اشاره کرد.
به هر حال با بیان این مقدمه در ادامه ساختار کلی وزارتخانه‌ها، اختیارات وزیران و سیستم‌های انتقال اختیارات و مطالب مربوط به آنها را بررسی می‌نماییم.
۱- ساختار کلی وزارتخانه‌ها
همانگونه که اشاره شد، در رأس هر وزارتخانه یک وزیر قرار دارد که بالاترین مقام اداری آن وزارتخانه می‌باشد. ولی به دلیل تنوع و گستردگی وظایف و با توجه به حجم کار، هر وزیر یک یا چند معاون دارد که زیر نظر وی به انجام وظایف ویژه و از پیش‌تعیین شده می‌پردازد.[8]
زیر نظر هر معاون چند اداره کل قرار دارد که در رأس آن یک مدیرکل قرار دارد و هر اداره کل مرکب از چند اداره و هر اداره مرکب از چند دایره و هر دایره مرکب از چند شعبه است. بنابراین بالاترین تقسیمات سازمانی در وزارتخانه اداره کل و پایین‌ترین شعبه می‌باشد. البته در عمل ممکن است عناوین دیگری برای واحدهایی که در نمودار سازمانی وزارتخانه قرار دارند، استفاده شود.
ضمناً لازم به ذکر است خدمات و مشاغل هر وزارتخانه، بر حسب نوع آن به فعالیت‌های صفی و ستادی تقسیم‌بندی می‌شوند. منظور از مشاغل و فعالیت‌های صفی، آن دسته از خدمات و عملیات اجرایی است که در واقع وزارتخانه برای تأمین و انجام دادن آنها ایجاد شده است. به بیان دیگر، اینگونه مشاغل و فعالیت‌ها به طور مستقیم با اهداف وزارتخانه در ارتباط هستند؛ برای مثال فردی که به عنوان پزشک در یک بیمارستان دولتی استخدام شده است، عهده‌دار خدمات صفی در وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی می‌باشد.
در مقابل مشاغل و فعالیت‌های ستادی فقط به منظور مهیا نمودن شرایط لازم برای نیل به اهداف اصلی وزارتخانه ایجاد شده‌اند. بنابراین سازمانها و مشاغل ستادی جهت پشتیبانی از فعالیت‌های صفی به وجود آمده و مستقیماً در ارتباط با اهداف وزارتخانه نمی‌باشند؛ چنانکه فرد شاغل در اداره کارگزینی وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی، عهده‌دار یک شغل ستادی است.
پس با توجه به ماهیت این مشاغل می‌توان گفت، فعالیت‌های ستادی در تمامی وزارتخانه‌ها به صورت مشابه و مشترک وجود دارد، ولی فعالیت‌های صفی در هر وزارتخانه متفاوت با وزارتخانه دیگر است؛ زیرا وظیفه و اهداف وزارتخانه‌ها با یکدیگر تفاوت دارد.
۲- اختیارات وزیران
گفتیم هر وزیری مسؤول حسن اداره وزارتخانه خود است و از آنجا که مطالبه مسؤولیت بدون اعطای اختیارات امری غیرمنطقی و عبث است، لذا وزیران دارای اختیارات اداری و اجرایی بسیاری می‌باشند. در سطور ذیل مهم‌ترین این اختیارات را بررسی می‌نماییم.
الف) اختیارات سازمانی: اختیاراتی است که وزیر به منظور سازمان دادن، تقسیم کار و توزیع صلاحیت بین واحدهای مختلف وزارتخانه از آن برخوردار است. سازمان دادن در اینجا به معنای به کار گمادن افراد و تعیین وظایف و صلاحیت‌های هر یک از آنان در قالب نمودار سازمانی وزارتخانه می‌باشد.
لازم به ذکر است، اگرچه اختیارات سازمانی وزیر از لحاظ اداری بسیار وسیع است، ولی برخی محدودیت‌های قانونی در این خصوص به چشم می‌خورد. این موارد عبارتند از اینکه:
– وزیر نمی‌تواند وزارتخانه را منحل و یا تعطیل کند.
– وزیر نمی‌تواند اموری را که داخل در صلاحیت وزارتخانه متبوع او نیست در آن وارد کند و یا اموری را که جزو صلاحیت‌های وزارتخانه متبوع اوست، از ان خارج کند.
– اگر سازمانی از وزارتخانه متبوع توسط قانون مصوب مجلس و یا مصوبه هیأت وزیران تصویب شده باشد، باید برای تغییر در ساختار وزارتخانه موافقت معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور جلب گردد. در صورت حدوث اختلاف بین وزیر و معاونت مذکور، نظر هیأت وزیران حاکم خواهد بود.
– وزیر نمی‌تواند از حدود اعتبارات مصوب در بودجه سالانه تجاوز کرده و ادارات جدید تأسیس کند.
ب) اختیارات استخدامی: لازمه استفاده مطلوب از اختیارات سازمانی، برخورداری از اختیار استخدامی است. بنابراین وزیر اختیار دارد برای حسن اداره و تقسیم کار، کارمندان جدید استخدام کرده و آنان را در پست‌های سازمانی که مناسب می‌داند به کار گمارد. البته اختیار استخدامی وزیر مطلق نبوده و فقط در حدود مقررات مربوطه از جمله قوانین بودجه و قوانین اداری و استخدامی قابل استفاده می‌باشد.
ج) اختیارات تصمیم‌گیری: تصمیم درباره امور وزارتخانه از اختیارات بدیهی وزیر است و وی می‌تواند بخشی از اختیارات تصمیم‌گیری خود را به دیگران تفویض کند. البته در برخی موارد به دلیل اهمیت موضوع، تصمیم‌گیری در اختیار هیأت وزیران و یا قوه مقننه (مقنن) می‌باشد. برای مثال استقراض توسط یک وزارتخانه و یا استخدام کارشناس خارجی در امور عمومی غیرنظامی، پس از تصویب مجلس شورای اسلامی ممکن خواهد بود.
به هر حال، اصل بر این است که هر وزیری از اختیارات تصمیم‌گیری درباره وازرتخانه متبوع خود برخوردار می‌باشد و فقط در مواردی که به موجب صریح قانون از حوزه اختیارات او خارج است، اختیار تصمیم‌گیری ندارد.
د) اختیار نظارت: این اختیار که از آن به عنوان کنترل سلسله مراتبی نیز یاد می‌شود، مجموع اختیارات و اقداماتی است که به منظور جلوگیری از انحراف وزارتخانه از اهداف و وظایف قانونی انجام می‌شود. به نظر می‌رسد نظارت یکی از مهم‌ترین اختیارات وزیر است، زیرا وزیر مسؤول حسن اداره وزارتخانه است و وی همواره باید ناظر سازمانها و مأمورین مادون وزارتخانه باشد تا از حدود مقررات و دستورالعمل‌های اداری تخطی نکنند.
برای اینکه نظارت مؤثر باشد برخی اصول اساسی باید رعایت شود. از جمله اینکه اولاً نظارت باید به موقع و پیش از اینکه آثار تخطی از بین رود، اعمال شود؛ ثانیاً ناظر دارای دقت نظر و صلاحیت فنی لازم باشد؛ ثالثاً نظارت بی‌طرفانه و بدون غرض انجام گیرد؛ و رابعاً ضمانت اجرایی داشته باشد.
دقت در شیوه‌های نظارت مبین آن است که نظارت بر چند قسم است.
۱) نظارت ارشادی (پیشگیرانه): در این نوع از نظارت وزیر مکلف است سازمانها و مأموران وزارتخانه را در انجام وظایف خود ارشاد و اهنمایی کند تا مرتکب اشتباه و یا اعمال مغایر قانون نشوند. ابزارهایی که وزیر در نظارت ارشادی از آنها برخوردار است، دستورالعمل و گزارش اداری می‌باشد.
دستورالعمل تعلیمات و دستورهایی است که وزیر به سازمانها و مأمورین مادون ابلاغ می‌کند. این دستورات اگر ناظر به مورد خاص و خطاب به اداره یا مأمور معینی باشد، دستور و یا حکم وزارتی نامیده می‌شود؛ ولی چنانچه به صورت عینی و خطاب به کلیه ادارات و مأمورین باشد، بخشنامه نامیده می‌شود. ویژگی‌های حقوقی بخشنامه وزارتی موارد زیر می‌باشد:
– بخشنامه‌ها دستورات درون سامانی بوده و فقط برای مأموران معتبر و لازم‌الاجراست. بنابراین بخشنامه‌ها برای افراد حق و تکلیف ایجاد نمی‌کند و به همین دلیل در محاکم قابل استناد نمی‌باشد.
– چون بخشنامه‌ها برای افراد حق و تکلیف ایجاد نمی‌کند، انتشار آنها در روزنامه رسمی الزامی نیست.
– عدم رعایت بخشنامه از سوی مأموران موجب مسؤولیت جزایی و مدنی نبوده، صرفاً تخلف اداری محسوب می‌شود.
و گزارش اداری سندی است که به منظور در جریان قرار دادن مقام مافوق (وزیر) و آگاه ساختن وی از وضعیت امور و مشکلات موجود تهیه و تنظیم می‌گردد.
چنانکه ملاحظه می‌گردد تفاوت دستورالعمل با گزارش اداری این است که دستورالعمل از طرف سرپرست اداری (وزیر) به زیردستان صادر می‌شود، ولی گزارش اداری از سوی زیردستان اداری به مدیریت (وزیر) ارجاع می‌گردد. در مقابل وجه تشابه آنها این است که چون دستورالعمل و گزارش اداری امر درون سازمانی است، نمی‌توان برای نقض و یا ابطال آنها به دیوان عدالت اداری شکایت کرد.
۲) نظارت تعقیبی: این نظارت جنبه کشف و تعقیب دارد، یعنی وزیر در صورتی که اعمال مأموران را مغایر مقررات و مصالح اداری وزارتخانه بداند، می‌تواند یا به آنها دستور دهد به نحو مقتضی نسبت به ابطال و یا اصلاح تصمیمات خود اقدام کنند و یا خود رأساً تصمیمات را اصلاح و یا باطل کند. بنابراین نظارت تعقیبی بعد از انجام عمل اداری توسط مأموران مادون صورت می‌گیرد.
ضمناً وزیر به عنوان مسؤول وزارتخانه بر تمامی اعمال حقوقی وزارتخانه به استثنای قراردادها نظارت دارد. به بیان دیگر، وزیر نمی‌تواند قراردادهایی را که بین وزارتخانه‌ها و سازمان‌های تابعه آن با سایر اشخاص منعقد شده، فسخ نماید.
ﻫ) اختیارات مالی: مطابق قانون محاسبات عمومی، اختیار امور مالی وزارتخانه با وزیر مربوطه است و وزیران مکلفند هزینه‌های وزارتخانه متبوع خود را طبق بودجه کشور تشخیص دهند. پس تشخیص هزینه‌ها، حواله پرداخت آن در وزارتخانه و قبول هر نوع تعهد مالی از اختیارات وزیر است.
البته مطابق همان قانون، ذیحسابان وزارت امور اقتصادی و دارایی بر نحوه تخصیص و پرداخت هزینه‌ها در وزارتخانه‌ها نظارت می‌کنند. علاوه بر این دیوان محاسبات عمومی، سازمان بازرسی کل کشور و دیوان عدالت اداری نیز بر عملکرد مالی وزارتخانه‌ها نظارت می‌کنند.
د) اختیارات قضایی: وزیر نماینده قضایی و حقوقی وزارتخانه است و برای حفظ منافع دولت و وزارتخانه می‌تواند در دادگستری اقامه دعوی کند و یا به دعاوی مطروحه پاسخ گوید.
۳- انتقال اختیارات
چنانکه مشاهده کردیم، متصدی اصلی اختیارات وسیعی که برای اداره یک وزارتخانه پیش‌بینی شده، وزیر می‌باشد و وی در مقابل رییس‌جمهور و مجلس مسؤول است. با این حال گاه دیده می‌شود اشخاص دیگری غیر از وزیر مربوطه در امور وزارتخانه تصمیم‌گیری می‌کنند؛ باید توجه داشت تصمیم‌گیری این افراد صلاحیت ذاتی آنها نبوده و ناشی از کفالت و یا تفویض اختیارات اداری است.
البته اصل بر این است که مأموران دولت نمی‌توانند اختیارات و وظایف خود را به دیگران بسپارند و به همین دلیل، انتقال اختیارات اداری امری استثنایی محسوب می‌شود. پس در مواردی که مستخدم دولت به دلایل قانونی قادر به انجام وظایف و تکالیف اداری خود نباشد، مقنن به منظور تداوم و استمرار امور عمومی انتقال اختیارات را مجاز می‌داند. انتقال اختیارات اداری ممکن است از طریق کفالت اداری و یا تفویض اختیارات اداری محقق شود.
الف) کفالت اداری: ابزاری است که به موجب آن در زمان غیبت مقام اداری، شخص دیگری به طور موقت انجام امور مربوط به آن مقام را به عهده می‌گیرد. مأموری که به طور موقت عهده‌دار تکالیف و اختیارات اداری مقام بالاتر می‌شود، کفیل اداری نامیده می‌شود. بنابراین کفیل اداری اساساً از تمام اختیارات مقامی که کفالت آن را به عهده دارد، برخوردار است مگر مواردی که مستثنی شده باشد.
نکته جالب توجه در این بحث، فردی است که می‌تواند کفیل اداری مقام بالاتر باشد. در این رابطه باید گفت، در مواردی که قانون تکلیف کفیل اداری را تعیین کرده است، باید مطابق قانون عمل کرد مانند مقام رهبری که کفیل آن شورایی مرکب از رییس‌جمهور، رییس قوه قضاییه و یکی از فقهای شورای نگهبان می‌باشد و یا مقام ریاست‌جمهوری که کفیل آن معاون اول رییس‌جمهور می‌باشد. ولی در مواردی که قانون ترتیب خاصی پیش‌بینی نکرده باشد، حق تعیین کفیل با مقام بالاتر است.
ب) تفویض اختیار اداری: وضعیتی است که یکی از مقامات مافوق اداری، اجرای برخی از اختیارات غیراساسی خود را به مأموران زیردست واگذار می‌کند، به گونه‌ای که گیرنده اختیارات مکمل واگذارکننده اختیارات محسوب می‌شود. پس تفویض اختیار به طور خلاصه به معنای انتقال قسمتی از اختیارات رییس به مرئوس است.
لازم به ذکر است به توجه به گسترش واحدهای اداری، تنوع وظایف و تکالیف اداری، افزایش تعداد مأموران دولتی و …، مدیریت کلیه امور اداری توسط یک فرد بسیار مشکل است و به همین دلیل، مکانیزم تفویض اختیار برای کمک به مقامات مافوق به وجود آمده است. ضمن اینکه از منظر سیستم‌های اداری، هرچه تفویض اختیارات بیشتر باشد، عدم تمرکز سازمانی نیز افزایش خواهد یافت.
البته تفویض اختیارات با رعایت برخی اصول اداری ممکن است. این اصول عبارتند از اینکه:
– مقامات اداری فقط می‌توانند بخشی از اختیارات خود را به مأموران زیردست خود تفویض کنند. به بیان دیگر، مقامات دولتی حق ندارند تمام اختیارات خود را به دیگری تفویض کنند، زیرا در این صورت وجود خود آن مقام عبث خواهد بود.
– مقامات دولتی حق ندارند اختیارات اساسی و قائم به شخص خود را به دیگری تفویض کنند؛ مانند اینکه وزیران نمی‌توانند اختیار حضور در مجلس جهت پاسخگویی به سؤالات نمایندگان را به دیگری تفویض کنند. در واقع ملاک تشخیص اختیارات اساسی (قائم به شخص) و غیراساسی (قابل تفویض)، ماهیت آنها است. با این توضیح که اختیارات اساسی دارای رنگ و بوی سیاسی هستند، در حالی که اختیارات قابل تفویض فقط جنبه اجرایی دارند.
– تفویض اختیار باید کتبی و صریح بوده و ضمناً مبدأ زمانی که اختیارات به مأمور زیردست تفویض می‌گردد، به طور مصرح مشخص شود.
زمانی که مقام بالاتر با رعایت اصول مذکور، اختیارات خود را به دیگری واگذار نماید، تفویض اختیارات برخی آثار اداری و حقوقی را به همراه خواهد داشت. از جمله این آثار می‌توان به موارد زیر اشاره کرد.
۱) رابطه حقوقی بین گیرنده و واگذارکننده اختیارات یک امر درون سازمانی بوده و اختیاردهنده هر موقع مقتضی بداند، می‌تواند اختیارات واگذار شده را فسخ نماید.
۲) تفویض اختیارات به معنای انتقال مسؤولیت اداری نبوده و چون تفویض اختیار یک امر سازمانی است، واگذارکننده اختیارات همواره مسؤول اختیارات تفویض شده می‌باشد.
۳) فوت مقام تفویض‌کننده، موجب ابطال عمل تفویض و لغو اختیارات واگذارشده نمی‌باشد.
۴) با توجه به اینکه تفویض اختیار عمل حقوقی دوجانبه نمی‌باشد، بنابراین رضایت و اراده گیرنده اختیارات لازم نبوده و بلافاصله پس از تفویض اختیارات جزء تکالیف و وظایف اداری وی محسوب می‌شود.
۵) تفویض اختیار باید توأم با حق نظارت باشد؛ یعنی مقام واگذارکننده اختیارات، حق نظارت بر مأمور گیرنده اختیارات را داشته باشد.
به هرحال آشکار است تفویض اختیارات یک امر معمول اداری بوده و تابع برخی اصول اداری بوده و آثاری را به همراه دارد. ضمن اینکه تفویض اختیارات مانند هر نهاد حقوقی مزیت‌ها و ایرادهایی (موانع) دارد که ذکر آنها خالی از لطف نیست.
مهم‌ترین مزیت‌های تفویض اختیارات این است که با به کار گرفتن مأموران زیردست موجب تکامل و آگاهی مستخدمین دولتی، بالارفتن کارایی آنها و افزایش علاقه‌اشان به کار می‌شود؛ باعث سرعت انجام امور در ارتباط با مراجعین اداری می‌گردد؛ از تراکم کارها در واحدهای اداری جلوگیری می‌کند؛ و با جلوگیری از اتلاف وقت مدیران و مقامات اداری، کمک می‌کند تا آنها وظایف اساسی خود را بهتر انجام دهند.
اما علیرغم مزیت‌هایی که برشمردیم، تفویض اختیار با موانع و ایرادهایی نیز مواجه است. این موانع گاه به مقام واگذارکننده اختیارات مربوط می‌شود؛ چنانکه عوامل ذهنی و روانی (مانند تکبر، ترس از تزلزل مقام، نداشتن اعتماد به توانایی زیردستان و …)، ملاحظات سیاسی و ملاحظات فنی (مانند مهم و یا محرمانه بودن امور) از جمله آنها هستند.
و گاهی نیز به مأمور گیرنده اختیارات مربوط می‌شود مانند فرار از مسؤولیت، فقدان اعتماد به نفس برای عمل به اختیارات تفویض‌شده، کمبود امکانات سازمانی و منابع مالی و انسانی جهت تحقق بخشیدن به اختیارات تفویض‌شده و همچنین عدم وجود ضوابط و ابزارهای کافی برای ارزشیابی و تشویق افراد موفق.
اینک با خاتمه بحث حاضر، در ادامه به بررسی مقامات و واحدهای سازمانی متمرکز که در نقاط دیگر کشور قرار دارند، می‌پردازیم.
