سبک های اداری ساختار نظام اداری ایران
۲-۱- سازمان‌های (شوراهای) محلی
سازمان‌های محلی به واحدهای اداری متشکل از ساکنین یک منطقه جغرافیایی معین اطلاق می‌شود که دارای شخصیت حقوقی مستقل از واحد مرکزی بوده و اداره امور و خدمات محلی را به عهده دارند. در نظام حقوق اداری ایران، این سازمان‌ها تحت عنوان «شوراهای اسلامی» و بر اساس «قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران» مصوب ۰۱/۰۳/۱۳۷۵ و اصلاحیه‌های بعدی آن فعالیت می‌کنند.
لذا در سطرهای آتی سعی خواهیم نمود با توجه به قانون مذکور و اصلاحیه‌های آن، به بررسی نظام انتخاباتی، اقسام شوراها و وظایف آنها و همچنین نحوه نظارت بر شوراهای اسلامی و اعضای آنها بپردازیم.
الف- نظام انتخاباتی
اعضاي شوراي روستا و شهر به صورت مستقيم، عمومي، با رأي مخفي و اكثريت نسبي آرای مردم انتخاب می‌شوند.[17] پس باید دقت داشت، فقط اعضای شورای روستا و شهر به طور مستقیم توسط مردم انتخاب می‌شوند و اعضای دیگر شوراهای اسلامی به طور غیرمستقیم انتخاب می‌شوند.
۱- شرایط انتخاب‌کنندگان
انتخاب‌كنندگان بايد داراي شرايط زير باشند.
– تابعيت كشور جمهوري اسلامي ايران؛ شرط تابعیت اعم از تابعیت اصلی و اکتسابی است.
– داشتن حداقل سن ۱۸ سال تمام در روز اخذ رأي.
– سكونت حداقل يك سال در محل اخذ رأي، به استثناي شهرهاي بالاي يكصد هزار نفر جمعيت. البته در مورد كساني كه محل كار آنان خارج از محدوده حوزه انتخابيه است، چنانچه افراد تحت تكفل آنان مانند همسر و فرزندان حداقل يك سال قبل از انتخابات در حوزه انتخابيه سكونت داشته باشند مي‌توانند در همان حوزه رأي دهند.[18]
البته با توجه به اینکه احراز شرط سکونت در انتخابات شوراهای اسلامی شهر با مشکلات عدیده‌ای مواجه است، در عمل این شرط چندان مورد توجه و کنترل برگزارکنندگان انتخابات قرار نمی‌گیرد.
۲- شرایط انتخابشوندگان
مقنن در تعیین شرایط انتخابشوندگان با محتاط‌‌تر بوده و شرایط مشکل‌‌تری را پیش بینی کرده است. شرایط انتخابشوندگان مطابق ماده 26 قانون تشکیلات، وظایف و … موارد زیر می‌باشد.
– تابعيت كشور جمهوري اسلامي ايران؛ در خصوص این شرط برخی معتقدند با توجه به ماده ۹۸۲ قانون مدنی[19] اشخاصی که تابعیت آنها اکتسابی است، نمی‌توانند به عضویت شوراهای استان، شهرستان و شهر درآیند و فقط میتوانند عضو شوراهای اسلامی روستا و بخش شوند.[20] لیکن به نظر میرسد اطلاق شرط تابعیت و خاص و مؤخر بودن قانون تشکیلات، وظایف و …، به این معناست که قانونگذار فقط دارا بودن تابعیت ایرانی را برای انتخاب شدن در کلیه شوراهای اسلامی کشور لازم شمرده است. بنابراین از دیدگاه ما هر فردی که دارای تابعیت ایرانی اعم از اصلی و یا اکتسابی باشد، میتواند به عضویت هر یک از شوراهای اسلامی کشور انتخاب شود و در صورتی که نظر مقنن بر این است که ماده ۹۸۲ قانون مدنی همچنان لازم‌الرعایه باشد، ضروری است این امر را به طور مصرح بیان نماید.
– داشتن حداقل سن ۲۵ سال تمام در زمان ثبت‌نام.
– اعتقاد و التزام عملي به اسلام و ولايت مطلقه فقيه؛[21] به نظر میرسد با وجود شرط «ابراز وفاداری به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» دیگر نیازی به بیان این شرط نبود، زیرا ابراز وفاداری به قانون اساسی خود به معنای اعتقاد به اسلام و ولایت فقیه می‌باشد. به خصوص اینکه احراز اعتقاد که یک امر روانی و درونی است، مشکل بوده و موجبات اعمال سلایق شخصی را فراهم می‌آورد.
– ابراز وفاداري به قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران.
– دارا بودن سواد خواندن و نوشتن براي شوراي روستاهاي تا دويست خانوار و داشتن مدرك ديپلم براي شوراي روستاهاي بالاي دويست خانوار، داشتن حداقل مدرك فوق‌ديپلم يا معادل آن براي شوراي شهرهاي تا بيست هزار نفر جمعيت، داشتن حداقل مدرك ليسانس يا معادل آن براي شوراي شهرهاي بالاي بيست هزار نفر جمعيت.[22]
– دارا بودن كارت پايان خدمت نظام وظيفه يا كارت معافيت دائم از خدمت براي مردان.[23]
۳- محرومیت‌ها و ممنوعیت‌ها
مطابق قانون برخی افراد به دلیل مقام و شغل خود از عضویت در شوراهای اسلامی کشور محروم هستند. در واقع محرومیت این افراد به طور نسبی بوده و اگر دو ماه قبل از ثبت نام از سمت خود استعفا نموده و به هيچ وجه در آن پست شاغل نباشند، میتوانند برای انتخابات شوراهای اسلامی داوطلب شوند. مصادیق این مقامات به طور حصری در بند ۱ و ۲ ماده ۲۸ قانون تشکیلات، وظایف و … ذکر شده است. از جمله این مقامات و مشاغل عبارتند از رييس جمهور و مشاورين و معاونين وي، وزراء، نمايندگان مجلس شوراي اسلامي، اعضاي شوراي نگهبان، رييس‌قوه قضاييه و معاونين و مشاورين وي، رييس ديوان عالي كشور، دادستان كل كشور و معاونين و مشاورين آنان، رييس ديوان عدالت اداري، رييس سازمان بازرسي كل كشور، رييس دانشگاه آزاد اسلامي، استانداران و معاونين و مشاورين آنان، فرمانداران و معاونين آنان، بخشداران، دادستان‌ها، داديارها، بازپرس‌ها، قضات.[24]
علاوه بر این، برخی دیگر از افراد به دلیل سوابق سیاسی و کیفری خود، به طور مطلق از داوطلب شدن برای انتخابات شوراهای اسلامی کشور ممنوع هستند. موارد ممنوعیت در ماده ۲۹ قانون تشکیلات، وظایف و … به شرح زیر بیان شده است.
– كساني كه در جهت تحكيم مباني رژيم سابق نقش مؤثر و فعال داشته‌اند به تشخيص مراجع ذيصلاح.
– كساني كه به جرم غصب اموال عمومي محكوم شده‌اند.
– وابستگان تشكيلاتي به احزاب، سازمان‌ها و گروهك‌هايي كه غير قانوني بودن آنها از طرف مراجع صالحه اعلام شده باشد.
– كساني كه به جرم اقدام بر ضد جمهوري اسلامي ايران محكوم شده‌اند.
– محكومين به ارتداد به حكم محاكم صالح قضايي.
– محكومين به حدود شرعي.
– محكومين به خيانت و كلاهبرداري و غصب اموال ديگران به حكم محاكم صالح قضايي.
– مشهوران به فساد و متجاهران به فسق.
– قاچاقچيان مواد مخدر و معتادان به اين مواد.
– محجوران و كساني كه به حكم دادگاه مشمول اصل (۴۹) قانون اساسي باشند.
– وابستگان به رژيم گذشته از قبيل (اعضاي انجمن‌هاي ده، شهر، شهرستان و استان و خانه‌هاي انصاف، رؤساي كانون‌هاي حزب رستاخيز و‌حزب ايران نوين و نمايندگان مجلس‌هاي سنا و شوراي ملي سابق، كدخدايان و خوانين وابسته به رژيم گذشته).
در رابطه با بندهای ۲، ۶، ۷ و عبارت نخست بند ۹ [25] ذکر دو نکته ضروری است. نخست اینکه افراد مذکور در این بندها باید به موجب «حکم قطعی محاکم صالح قضایی» محکوم و به طور تبعی از حقوق اجتماعی مذکور در تبصره ۱ ماده ۶۲ مکرر قانون مجازات اسلامی محروم شده باشند.[26]
نکته دیگر آنکه اگرچه ظاهر الفاظ ماده ۲۹ قانون تشکیلات، وظایف و … مبین آن است که محکومین موضوع بندهای فوق به طور دایم از حق عضویت در شوراهای اسلامی محروم می‌شوند، ولی به نظر ما ممنوعیت این افراد فقط تا زمانی است که محکومیت کیفری آنها مؤثر می‌باشد. زیرا مطابق ماده ۶۲ مکرر قانون مجازات اسلامی، افراد پس انقضای مدت تعیین شده در این ماده از حقوق اجتماعی بهره‌مند می‌شوند.[27] برای مثال فردی که به دلیل ارتکاب جرایم مشمول حد به شلاق محکوم شده است، یک سال پس از اجرای حکم میتواند برای انتخابات شوراهای اسلامی داوطلب شود.
در پایان این بحث لازم به ذکر است، اعضاي هيأت‌هاي اجرايي و نظارت انتخابات شوراها از داوطلب شدن در حوزه‌هاي انتخابيه تحت مسؤوليت خود محروم‌اند.[28]
۴- کیفیت برگزاری انتخابات
از نظر قانونگذار اجرای انتخابات و نظارت بر آن، دو موضوع علیحده بوده و به همین دلیل نهادهای متفاوتی را برای تحقق بخشیدن به این امور پیش‌بینی کرده است. مقنن اجرای انتخابات را بر عهده وزارت کشور و نظارت بر انتخابات را بر عهده مجلس شورای اسلامی نهاده است. از این رو ما هم این دو بحث را به طور جداگانه مطرح می‌نماییم.
الف) اجرای انتخابات: گفتیم اجرای انتخابات شوراهای اسلامی کشور به عهده وزارت کشور است. اگرچه وزارت کشور نیز این تکلیف قانونی را از طریق «هیأت‌های اجرایی» انجام می‌دهد. توضیح اینکه مطابق ماده ۳۲ و ۳۳ قانون تشکیلات، وظایف و …، به منظور برگزاري انتخابات شوراهاي اسلامي شهر، «هيأت اجرایي شهرستان» به رياست فرماندار و عضويت ریيس اداره ثبت احوال، ریيس آموزش و پرورش و هشت نفر از معتمدان در محدوده شهرستان و براي برگزاري انتخابات شوراهاي اسلامي روستا، «هيأت اجرایي بخش« به رياست بخشدار و عضويت نمايندگان اداره ثبت احوال و آموزش و پرورش و مسؤول جهاد كشاورزي بخش يا معاون وي و هفت نفر از معتمدان محدوده بخش تشكيل مي‌شود.[29]
جستاری دقیق در مواد قانون بیانگر آن است که هیأت‌های اجرایی به طور کلی دارای دو وظیفه میباشند؛ تأیید صلاحیت داوطلبان و برگزاری انتخابات.
۱) تأیید صلاحیت داوطلبان: هيأت اجرايي شهرستان موظف است به منظور احراز صلاحیت هر يك از داوطلبان عضويت در شوراي اسلامي شهر، حسب مورد از مراجع ذیربط از قبيل اداره اطلاعات، نيروي انتظامي، دادگستري، ثبت احوال استعلام نمايد. ولی در مورد داوطلبان شركت در انتخابات شوراهاي اسلامي روستا، فقط در صورتی که داوطلب مظنون به داشتن يكي از موارد مذكور در ماده ۲۹ باشد، هيأت اجرايي بخش حسب مورد از مراجع ذیربط استعلام می‌نمايد.[30]
پس از اینکه هیأت اجرایی مربوطه، نتيجه رسيدگي به سوابق داوطلبان را دریافت کرد، موظف است ظرف هفت روز از تاریخ دریافت پاسخ به صلاحيت داوطلبان رسيدگي و نتيجه را اعلام نمايند.[31] اگر نظر هيأت‌هاي اجرائي بخش و شهرستان مبني بر تأييد صلاحيت داوطلبان باشد، پس از تأييد هيأت‌هاي نظارت بخش و شهرستان معتبر و قطعی است. ضمناً چنانچه هیأت نظارت مربوطه ظرف 7 روز از تاريخ دريافت نظر هیأت اجرایی، نظر خود را درباره داوطلب يا داوطلبان اعلام نكند، نظر هيأت اجرائي معتبر تلقی شده و ملاك عمل خواهد بود.[32]
ولی اگر نظر هیأت‌هاي اجرايي مبني بر رد صلاحيت داوطلبان باشد، افرادی که صلاحیت آنها رد شده حق دارند ظرف مدت ۴ روز از تاريخ اعلام اسامي نامزدهاي انتخاباتي، شكايت خود را از طریق هیأت اجرایی مربوطه و یا مستقیماً به هيأت نظارت صالح تسلیم کنند.[33] هيأت نظارت مربوطه بایستی ظرف مدت ۱۰ روز از تاريخ دريافت شكايات، رسيدگي کرده و نتيجه را به هيأت اجرايي اعلام نمايد. نظر هيأت نظارت در اين خصوص قطعي و لازم‌الاجرا خواهد بود.
۲) برگزاری انتخابات: هیأت‌های اجرایی نهاد اصلی برگزارکننده انتخابات شوراهای اسلامی کشور میباشند؛ به گونه‌ای که وظایف و تکالیف قانونی هیأت اجرایی در رابطه با برگزاری انتخابات بسیار عام و وسیع است. اما به طور خلاصه میتوان امور زیر را از وظایف هیأت‌های اجرایی در برگزاری انتخابات برشمرد.
– تعيين تعداد و محل استقرار شعب ثبت‌نام و اخذ رأي ثابت و سیار.
– انتشار آگهي انتخابات حاوي تاريخ برگزاري انتخابات، اوقات اخذ رأي، شرايط انتخاب‌كنندگان، محل شعب ثبت‌نام و …، یک هفته قبل از روز اخذ رأی.[34]
– انتخاب اعضای شعب ثبت‌نام و اخذ رأی و معرفی آنها به فرماندار و یا بخشدار جهت صدور حکم.[35]
– مسؤولیت صحت برگزاری انتخابات.[36]
– مهیا نمودن محل ثبت‌نام و اخذ رأی، یک روز قبل از اخذ رأی.[37]
– دریافت شکایت افراد در رابطه با رد صلاحیت داوطلبان و یا نتایج انتخابات.[38]
در نهایت لازم به ذکر است، تصمیمات هیأت اجرایی با اکثریت مطلق آرای اعضای حاضر اتخاذ می‌گردد.[39]
ب) نظارت بر انتخابات: نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی با مجلس شورای اسلامی است. به این منظور مجلس شورای اسلامی «هيأت مركزي نظارت» بر امر انتخابات شوراهاي اسلامي كشوري را که متشكل از سه نفر از اعضای كميسيون شوراها و امور داخلي و دو نفر از اعضای كميسيون اصل ۹۰ می‌باشد، تشكيل مي‌دهد.[40]
سپس به منظور نظارت بر انتخابات شوراهاي اسلامي در هر استان، «هيأت عالي نظارت استان» که مركب از سه نفر از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي آن استان است، با نظر هيأت مركزي نظارت تشكيل مي‌گردد[41] و هيأت عالي نظارت استان نیز در هر شهرستان «هيأت نظارت شهرستان» را با حضور ۵ نفر از معتمدين آن شهرستان تشكيل مي‌دهد.[42] همچنین هيأت نظارت شهرستان براي هر بخش، «هيأت نظارت بخش» را که مركب از سه نفر معتمد محلي است، براي نظارت بر انتخابات روستا تشكيل مي‌دهد.[43]
بنابراین در حل حاضر، هیأت‌های نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی عبارتند از «هیأت مرکزی نظارت»، «هیأت عالی نظارت استان»، «هیأت نظارت شهرستان» و «هیأت نظارت بخش».
هیأت نظارت بخش بر کیفیت انتخابات روستاهای حوزه خود نظارت کامل داشته و تأیید صحت انتخابات شوراهای روستا با این هیأت است؛ در صورت تأیید انتخابات توسط هیأت نظارت بخش، بخشدار نتیجه اخذ رأی انتخابات شوراهای اسلامی روستا را اعلام می‌کند.
هیأت نظارت شهرستان نیز بر کیفیت انتخابات شهرهای حوزه خود نظارت کامل داشته و در خصوص صحت انتخابات شوراهای شهر اعلام نظر می‌کند. در صورت تأیید انتخابات، فرماندار نتیجه اخذ رأی را اعلام می‌کند. ضمناً هیأت نظارت شهرستان به شکایاتی که افراد در خصوص نتیجه انتخابات شوراهای روستا دارند، ظرف مدت ۱۵ روز رسیدگی و نظر نهایی خود را اعلام می‌کند.
همچنین هیأت نظارت عالی استان بر کیفیت انتخابات در تمام حوزه انتخابیه خود نظارت کامل دارد و چنانچه كسي در خصوص نتیجه انتخابات شوراهای شهر شكايت داشته باشد، به هيأت عالی نظارت استان ارسال و هيأت مذكور ظرف مدت ۱۵ روز نظر نهايي خود را اعلام می‌کند. علاوه بر این، توقف و یا ابطال انتخابات شعب اخذ رأی در انتخابات شوراهای روستا، پس از تأیید هیأت عالی نظارت استان ممکن است.
اما وظایف و اختیارات هیأت مرکزی انتخابات عبارت است از: نظارت بر انتخابات سراسر کشور؛ توقف و یا ابطال انتخابات شعب اخذ رأی در انتخابات شوراهای شهر؛ اعزام بازرسان مستقل در صورت لزوم براي رسيدگي به شكايات مربوط به هيأت‌هاي اجرايي و مباشرين وزارت كشور؛ رسيدگي به شكايات و پرونده‌ها و اعلام نظر قطعی؛ تعيين ناظر در تمام هيأت‌هاي مربوط به انتخابات.
با این اوصاف، «هیأت مرکزی نظارت» نهاد اصلی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی بوده و سایر هیأت‌های نظارت، بازوهای اجرایی این نهاد در حوزه‌های انتخابیه کشور میباشند.
در پایان این بحث لازم به ذکر است، علاوه بر هیأت‌های نظارت، وزارت كشور نیز میتواند مأموريني را جهت بازرسي و كنترل جريان انتخابات به طور ثابت يا سيار به حوزه‌هاي انتخابيه اعزام نمايد.[44]
ب- اقسام شوراها و وظایف آنها
با توجه به قانون تشکیلات، وظایف و …، در حال حاضر شوراهای اسلامی کشور عبارتند از: شورای اسلامی روستا، شورای اسلامی بخش، شورای اسلامی شهر، شورای اسلامی شهرستان، شورای اسلامی استان و شورای عالی استانها.
بنابراین در این مبحث تشکیلات و وظایف و اختیارات هر یک از شوراهای مذکور را بررسی می‌نماییم.
۱- شورای اسلامی روستا
تعداد اعضاي شوراي اسلامي در روستاهايی که تا ۱۵۰۰ نفر جمعيت دارند، سه نفر عضو اصلی و دو نفر علی‌البدل و در روستاهايی که بيش از ۱۵۰۰ نفر جمعيت دارند، پنج نفر عضو اصلی و سه نفر علی‌البدل خواهد بود.
طبق ماده ۶۸ قانون تشکیلات، وظایف و …، شورای اسلامی روستا وظایف و اختیارات متعددی در رابطه با امور محلی روستا دارد. از جمله این وظایف و اختیارات میتوان به موارد زیر اشاره کرد.
– نظارت بر حسن اجراي تصميم‌هاي شوراي اسلامي روستا.
– همكاري با مسؤولان ذیربط براي احداث، اداره، نگهداري و بهره‌برداري از تأسيسات عمومي، اقتصادي، اجتماعي و رفاهي مورد نياز روستا در حدود امكانات.
– تشكيل گردهمايي عمومي جهت ارائه گزارش كار و دريافت پيشنهادها و پاسخ به سؤالات و جلب مشاركت و خودياري مردم براي پيشبرد امور روستا حداقل دو بار در‌سال و با پانزده روز اعلام قبلي.
– مشاركت در تهيه طرحهاي هادي روستا و بهسازي بافتهاي فرسوده و ضوابط و مقررات ساخت و ساز.
– نظارت بر حفظ و نگهداري تأسيسات عمومي و عمراني و اموال و دارايي‌هاي روستا.
– انتخاب فردي ذيصلاح به سمت دهيار براي مدت چهار سال و معرفي به بخشدار جهت صدور حكم؛ ظاهر الفاظ قانون مبین این است که صدور حکم توسط بخشدار یک امر تشریفاتی بوده و پس از معرفی دهیار، حکم وی باید صادر گردد.
– عزل دهيار با رأي اكثريت اعضای شورا و اعلام به بخشدار جهت صدور حكم عزل.
لازم به ذکر است برخی وظايف دهيار به عنوان یکی از مقامات معرف سیستم اداری غیرمتمرکز، به شرح زير مي‌باشد:
– اجراي مصوبات شوراي روستا.
– اعلام فرامين و قوانين و مقررات عمومی.
– همكاري با سازمان‌هاي ثبت احوال و اسناد در جهت ثبت وقايع چهارگانه سجلي و اسناد و املاك.
– همكاري با مسؤولين ذیربط در جهت حفظ، نگهداري و بهره‌برداري منابع‌طبيعي و ميراث فرهنگي واقع در روستا.
– تشكيل پرونده براي ايجاد بناها، تأسيسات و تفكيك اراضي در محدوده قانوني روستا و ارجاع به بخشداري جهت صدور مجوز.[45]
۲- شورای اسلامی بخش
در هر بخش، شوراي بخش كه اعضای آن پنج نفر عضو اصلی و سه نفر عضو علی‌البدل مي‌باشد از بين نمايندگان منتخب شوراهاي روستاهاي واقع در محدوده بخش تشكيل مي‌شود. البته از يك روستا بيش از يك نفر نبايد در شوراي بخش حضور داشته باشد و در صورتي كه تعداد روستاهاي بخش كمتر از پنج روستا باشد، اعضای شوراي بخش از ميان مجموع اعضای شوراهاي روستاها انتخاب خواهند شد. در هر حال از هر روستا حداقل باید يك نفر انتخاب گردد.[46]
بنابراین باید توجه داشت، اعضای شورای اسلامی بخش به طور غیرمستقیم انتخاب می‌شوند. در زیر برخی از مهم‌ترین وظایف و اختیارات شورای بخش نام برده می‌شود.
– ايجاد هماهنگي لازم بين شوراهاي روستاهاي واقع در محدوده بخش.
– نظارت بر شوراهاي روستاها به منظور رعايت وظايف قانوني.
– حل و فصل مشكلات و اختلافات ميان دو يا چند روستا يا شوراهاي روستايي واقع در محدوده بخش ، در مواردي كه قابل پيگيري قضايي نيست.
– ايفاي وظايف شوراي روستا در مزارع مستقل، مكان‌ها و آبادي‌ها و روستاهايي‌كه به هر دليل فاقد شوراي روستا مي‌باشند.
۳- شورای اسلامی شهر
تعداد اعضاي اصلي و علي‌البدل شوراي شهر به شرح زير مي‌باشد.
– شهرهاي تا بيست هزار نفر جمعيت: پنج عضو اصلي و دو عضو علي‌البدل.
– شهرهاي از بيست هزار نفر تا پنجاه هزار نفر جمعيت: هفت عضو اصلي و سه عضو علي‌البدل.
– شهرهاي از پنجاه هزار نفر تا يكصد هزار نفر جمعيت: نه عضو اصلي و چهار عضو علي‌البدل.
- شهرهاي از يكصد هزار نفر تا دويست هزار نفر جمعيت: يازده عضو اصلي و پنج عضو علي‌البدل.
- شهرهاي از دويست هزار نفر تا پانصد هزار نفر جمعيت: سيزده عضو اصلي و شش عضو علي‌البدل.
- شهرهاي از پانصد هزار نفر تا يك ميليون نفر جمعيت: پانزده عضو اصلي و هفت عضو علي‌البدل.
- شهرهاي بيشتر از يك ميليون نفر تا دو ميليون نفر جمعيت: بيست و يك عضو اصلي و هشت عضو علي‌البدل.
– شهرهاي بيش از دو ميليون نفر جمعيت: بيست و پنج عضو اصلي و ده عضو علي‌البدل.
– شهر تهران: سي و يك عضو اصلي و دوازده عضو علي‌البدل.[47]
علیرغم تفاوت تعداد اعضای شوراهای شهر که امری منطقی به نظر میرسد، وظایف و اختیارات تمامی شوراهای شهر یکسان است. برخی از وظایف و اختیارات شوراهای شهر موارد زیر می‌باشد.[48]
– انتخاب شهردار براي مدت چهار سال؛ شهرداران شهرهای دارای جمعيت بيش از دويست هزار نفر و مراكز استانها با پيشنهاد شوراي شهر و حكم وزير كشور و در ساير شهرها به پيشنهاد شوراي شهر و حكم استاندار انتخاب مي‌شوند. البته بن‌بست‌هایی که بعدها برای انتخاب شهردار به دلیل تفاوت نظر شوراها و مقامات مرکزی (وزیر کشور و استاندار) ایجاد شد، سبب گردید مقنن متن قانون را اصلاح کرده و مقرر نماید: «شوراي شهر … شهردار موردنظر خود را انتخاب مي‌كند. وزير كشور و استانداران موظفند حكم شهردار معرفي شده را ظرف مدت ده روز صادر نمايند. در صورتي كه وزير كشور يا استاندار، شهردار معرفي شده را واجد شرايط تعيين‌شده نداند، مراتب را با ذكر دليل و مستندات به شوراي شهر منعكس مي‌نمايد، در صورت اصرار شوراي شهر بر نظر قبلي خود و عدم صدور حكم شهردار، موضوع توسط شوراي شهر به هيأت حل اختلاف ذیربط ارجاع خواهد شد. هيأت مذكور ظرف پانزده روز مكلف به تصميم‌گيري بوده و تصميم آن هيأت براي طرفين (وزارت كشور و شوراي اسلامي شهر) لازم‌الاجراء مي‌باشد. چنانچه در مدت مقرر، هيأت حل اختلاف نظر خود را اعلام ننمايد، نظر شوراي شهر متبع خواهد بود و شهردار مي‌تواند اختيارات قانوني خود را اعمال و اجراء نمايد.»[49]
– برکناری (عزل) شهردار با رعایت مقررات قانونی؛ عزل شهردار با رعایت ماده ۷۳ قانون تشکیلاتف وظایف و … صورت می‌گیرد. مطابق این ماده هرگاه يك يا چند نفر از اعضاي شوراي شهر به عملكرد شهردار يا عمليات شهرداري اعتراض يا ايرادي داشته باشند ابتدا از طریق رييس شورا به شهردار تذكر خواهند داد. در صورت عدم رعايت تذکرات، موضوع به صورت سؤال کتبی از طریق رييس شورا به شهردار اطلاع داده می‌شود و شهردار باید ظرف ده روز از تاریخ ابلاغ سؤال، در جلسه عادي يا فوق‌العاده شورا حاضر شده و به سؤال پاسخ دهد. چنانچه شهردار در جلسه حضور نیابد و يا پاسخ وي قانع‌كننده تشخيص داده نشود، موضوع در جلسه ديگري به صورت استيضاح كه حداقل به امضاي يك سوم اعضاي شورا رسيده است، ارائه مي‌شود. در این جلسه شورا پس از طرح سؤال و پاسخ شهردار، رأي موافق يا مخالف خواهد داد. در صورتي كه شورا با اكثريت دو سوم كل اعضا رأي مخالف دهد، شهردار از كار بركنار و فرد جديدي از سوي شورا انتخاب خواهد شد. ضمناً در فاصله بين بركناري شهردار تا انتخاب فرد جديد كه نبايد بيش از سه ماه باشد، يكي از كاركنان شهرداري با انتخاب شوراي شهر عهده‌دار و مسؤول اداره امور شهرداري خواهد بود.
– نظارت بر حسن اداره و حفظ سرمايه و دارايي‌هاي نقدي، جنسي و اموال منقول و غير منقول شهرداري و همچنين نظارت بر حساب درآمد و هزينه آنها به گونه‌اي كه مخل جريان عادي امور شهرداري نباشد.
– تصويب آيين‌نامه‌هاي پيشنهادي شهرداري پس از رسيدگي به آنها با رعايت دستورالعمل‌هاي وزارت كشور.
– تأييد صورت جامع درآمد و هزينه شهرداري كه هر شش ماه يكبار توسط شهرداري تهيه مي‌شود و انتشار آن براي اطلاع عموم و ارسال نسخه‌اي از آن به وزارت كشور.
– تصويب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفريغ بودجه سالانه شهرداري و مؤسسات و شركت‌هاي وابسته به شهرداري با رعايت آيين‌نامه مالي شهرداري‌ها و همچنين تصويب بودجه شوراي شهر.
– تصويب معاملات و نظارت بر آنها اعم از خريد، فروش، مقاطعه، اجاره و استيجاره كه بنام شهر و شهرداري صورت مي‌پذيرد با در نظر‌گرفتن صرفه و صلاح و با رعايت مقررات آيين‌نامه مالي و معاملات شهرداري.
– تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن با در نظر گرفتن سياست عمومي دولت كه از سوي وزارت كشور اعلام مي‌شود.
– نظارت بر حسن جريان دعاوي مربوط به شهرداري.
– تصويب نرخ كرايه وسائط نقليه درون شهري.
– در پایان لازم به اذعان است، شهردار که با احراز شرایط قانونی توسط شورای اسلامی شهر انتخاب می‌شود، یکی از مقامات سیستم اداری غیرمتمرکز بوده و تابع نظارت سلسله مراتبی واحد مرکزی نمی‌باشد. ضمن اینکه مسایل مربوط به شهردار و نهاد شهرداری -از جمله وظایف و اختیارات آن-، در قانون شهرداری مصوب ۱۱/۰۴/۱۳۳۴ و اصلاحیه‌های بعدی آن ذکر گردیده است.[50]
۴- شورای اسلامی شهرستان
شوراي شهرستان از نمايندگان شوراهاي شهرها و بخشهاي واقع در محدوده آن شهرستان تشکیل می‌گردد. نمایندگان شوراها توسط خود آنها انتخاب می‌شوند. انتخاب از طریق رأی‌گیری است که در مرحله اول با رأی اكثريت مطلق و در صورت عدم احراز، در مرحله دوم با رأي اكثريت نسبي صورت می‌گیرد. بنابراین اعضای شورای شهرستان به طور غیرمستقیم انتخاب می‌شوند.
تعداد اعضای شوراهای شهرستان نیز به این ترتیب تعیین می‌شود که از هر شوراي بخش يك نفر و از هر شوراي شهر بر اساس جمعیت آن يك یا دو نفر و از شورای شهر تهران سه نفر در شورا عضويت خواهند داشت. با این وصف تعداد اعضای هر شورای شهرستان، تابع تعداد شوراهای بخش و شهر و همچنین جمعیت شهرهای واقع در حوزه آن شهرستان می‌باشد.
البته تعداد اعضاي شوراي شهرستان در هر حال کمتر از پنج نفر نخواهد بود. پس چنانچه تعداد شهرها و بخشهاي يك شهرستان كمتر از پنج باشد، كسري تعداد اعضاي شوراي شهرستان تا پنج نفر، به نسبت جمعيت هر بخش يا شهر، از شوراي بخش يا شهر مربوط تأمين مي‌شود. ضمناً در هر حال هر بخش يا شهر بيش از دو نفر نماينده در شوراي شهرستان نخواهد داشت. تنها استثنای این محدودیت، موردی است که شهرستان فقط يك بخش و يك شهر داشته باشد.
وظايف و اختيارات شوراي شهرستان عبارت است از:
– ارائه پيشنهادات لازم در زمينه توسعه اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي و عمراني شهرستان به دستگاههاي اجرائي ذیربط و كميته برنامه‌ريزي شهرستان و شوراي استان.
– نظارت بر حسن اجراي تصميمات شوراي شهرستان.
– تصويب، اصلاح ، تتميم و تفريغ بودجه دبيرخانه شوراي شهرستان.
– هماهنگي و رسيدگي به مسائل و حل و فصل مشكلات في‌مابين شوراهاي شهر و بخش، در مواردي كه قابل پيگيري قضايي نيست.
– نظارت بر عملكرد و فعاليتهاي شوراهاي بخش و شهر.[51]
۵- شورای اسلامی استان
شوراي اسلامی استان با حضور نمايندگان منتخب شوراهاي شهرستان‌هاي تابعه تشکیل می‌شود. نمایندگان مذکور توسط خود شوراهای شهرستان و از طریق رأی‌گیری انتخاب می‌شوند. رأی‌گیری در مرحله اول با رأی اكثريت مطلق و در صورت عدم احراز، در مرحله دوم با رأي اكثريت نسبي صورت می‌گیرد. پس اعضای شورای استان -مانند شورای شهرستان- به طور غیرمستقیم انتخاب می‌شوند.
تعداد اعضاي شوراي استان حداقل پنج نفر است. چنانچه يك استان‌كمتر از پنج شهرستان داشته باشد كسري تعداد اعضاي شوراي استان، به نسبت جمعيت از شوراهاي شهرستان‌هاي ذیربط تأمين مي‌شود. در هر صورت هر شهرستان بيش از دو نماينده در شوراي استان نخواهد داشت و در صورتي كه استان فقط يك شهرستان داشته باشد، اعضاي شوراي آن شهرستان هم‌زمان اعضاي شوراي استان نیز خواهند بود.
مهم‌ترین وظایف شورای استان را میتوان به شرح زیر نام برد.
– نظارت بر حسن اجراي تصميمات شوراي عالي استانها در محدوده استان.
– ايجاد ارتباط و هماهنگي لازم ميان شوراهاي شهرستان در محدوده استان جهت حسن انجام وظايف و حل و فصل اختلافات شوراهاي سطح استان، در مواردي كه قابل پيگيري قضايي نيست.
– تصويب، اصلاح ، تتميم و تفريغ بودجه دبيرخانه شوراي استان.
– نظارت بر عملكرد شوراهاي شهرستان‌ها در محدوده استان و نظارت بر حسن اجراي مصوبات شوراي استان.[52]
۶- شورای عالی استانها
شوراي عالي استانها از نمايندگان منتخب شوراهاي استانها كه در‌مرحله اول با رأي اكثريت مطلق و در صورت عدم احراز، در مرحله دوم با اكثريت نسبي انتخاب و معرفي مي‌شوند، تشكيل مي‌گردد. البته از استانهاي تا دو ميليون نفر جمعيت، دو نماينده و از استانهاي داراي بيش از دو ميليون نفر جمعيت، سه نماينده و از استان تهران چهار نماينده در شوراي عالي استانها عضويت دارند.[53]
از جمله وظایف این شورا عبارت است از بررسي پيشنهادها و ارائه آنها در قالب طرح به مجلس شوراي اسلامي يا دولت؛ تصويب، اصلاح ، تتميم و تفريغ بودجه دبيرخانه شوراي عالي استانها؛ تهيه آيين‌نامه نحوه هزينه بودجه شوراها و ابلاغ آن پس از تصويب هيأت‌وزيران به شوراها؛ برنامه‌ريزي به منظور آموزش و آشنايي اعضاء شوراها با وظايف خويش از طريق برگزاري دوره‌هاي كوتاه مدت كاربردي در قالب امكانات موجود كشور.
ج- نظارت بر شوراهای اسلامی و اعضای آنها
چنانچه از مطالب فوق فهمیدیم، هر شورای بالادستی بر عملکرد و فعالیت‌های شورای زیرنظر خود نظارت می‌کند؛ مانند شورای بخش که بر فعالیت‌های شوراهای روستا نظارت دارد.
اما باید توجه داشت علاوه بر نظارت شوراهای بالاتر، نهاد خاص دیگری هم در قانون تشکیلات، وظایف و … پیش‌بینی شده است که بر تصمیمات، عملکرد و اعضای شوراهای اسلامی نظارت می‌کند. وفق ماده 79 اصلاحی قانون مزبور، این نهاد «هیأت حل اختلاف» نامیده شده و از لحاظ سلسله مراتبی به سه درجه تقسیم گردیده که به ترتیب زیر می‌باشد.
- «هيأت مركزي حل اختلاف و رسيدگي به شكايات»: با عضويت يكي از معاونين رئيس‌جمهور به انتخاب و معرفي ریيس‌جمهور، معاون ذیربط وزارت كشور، ریيس ديوان عدالت اداري یا یکی از معاونین رییس دیوان به انتخاب وی، يكي از معاونين دادستان كل كشور به انتخاب دادستان كل كشور، دو نفر از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي به پيشنهاد كميسيون امنيت ملي و سياست خارجي و تصويب مجلس شوراي اسلامي، سه نفر از اعضاي شوراي عالي استانها به انتخاب آن شورا؛ این هیأت به شكايات از شورای شهر تهران، شوراهاي استان، شوراي عالي استانها رسیدگی می‌کند. ضمناً اعضای هیأت در اولین جلسه رییس و نایب‌رییس را از بين خود انتخاب می‌کنند.
– «هيأت حل اختلاف و رسيدگي به شكايات استان»: با عضويت استاندار، ریيس كل دادگستري استان، دو نفر از نمايندگان استان مربوطه در مجلس شوراي اسلامي و یک نفر از اعضاي شوراي استان به انتخاب آن شورا؛ این هیأت به شكايات از شوراي شهر و شوراي شهرستان رسیدگی مي‌کند و رییس آن استاندار است.
– «هيأت حل اختلاف و رسيدگي به شكايات شهرستان»: این هیأت با عضويت و ریاست فرماندار و همچنین عضویت ریيس دادگستري شهرستان، دو نفر از اعضاي شوراي شهرستان به انتخاب آن شورا و يك نفر از اعضای شورای استان به انتخاب هيأت حل اختلاف استان تشکیل و به شكايات از شوراي روستا و بخش رسیدگی می‌کند.
دبيرخانه هيأت‌هاي حل اختلاف مركزي، استان و شهرستان به ترتيب در وزارت كشور، استانداري و فرمانداري مستقر است. حال که با ترکیب هیأت‌های حل اختلاف آشنا شدیم، شایسته است حدود صلاحیت این هیأت‌ها را بررسی کرده و مشخص نماییم منظور از شکایات در ماده 79 اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و … چیست؟
با بررسی مواد پایانی قانون در پاسخ به این سؤال میتوان گفت، هیأت‌های حل اختلاف صلاحیت رسیدگی به دعاوی « ابطال تصمیمات شورا»، «انحلال شورا» و «سلب عضویت اعضای شورا» را دارد. بنابراین در سطور ذیل هر یک از صلاحیت‌های مذکور را به طور جداگانه مطالعه می‌نماییم.
۱- ابطال تصمیمات شورا
مصوبات كليه شوراها در صورتي كه ظرف دو هفته از تاريخ ابلاغ مورد اعتراض قرار نگيرد، لازم‌الاجراء مي‌باشد؛ اما در صورتي كه مسؤولين ذیربط مصوبات را مغاير با قوانين و مقررات كشور و يا خارج از حدود وظايف و اختيارات شوراها تشخيص دهند، مي‌توانند با ذكر مورد و به طور مستدل حداكثر ظرف دو هفته از تاريخ ابلاغ مصوبه، اعتراض خود را به اطلاع شورا رسانده و درخواست تجديدنظر نمايند. در این فرض شورا مکلف است ظرف ده روز از تاريخ وصول اعتراض به موضوع رسيدگي و نظر خود را اعلام نمايد.
در صورتی که شورا اعتراض را وارد بداند، مصوبه را اصلاح و جهت اجرا ابلاغ می‌کند، ولی در صورتي كه شورا پس از بررسي مجدد از مصوبه مورد اختلاف عدول ننمايد، موضوع براي تصميم‌گيري نهايي به هيأت حل اختلاف مربوطه ارجاع مي‌شود و هيأت مزبور مكلف است ظرف بیست روز به موضوع رسيدگي و اعلام نظر نمايد.[54]
سؤالی که اینجا مطرح می‌شود این است که کدام مقامات میتوانند به مصوبات شوراها اعتراض نمایند؟
پاسخ این پرسش در تبصره یک ماده 80 اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و … ذکر شده که به شرح زیر می‌باشد:
– اعتراض به مصوبات شوراهاي روستا و بخش: بخشدار و يا شوراي شهرستان؛
– اعتراض به مصوبات شوراهاي شهر و شهرستان: فرماندار و يا شوراي استان؛
– اعتراض به مصوبات شوراي استان؛ استاندار، مسؤولين دستگاههاي اجرائي ذیربط و يا شوراي عالي استانها؛
– و اعتراض به مصوبات شوراي عالي استانها: وزير كشور و یا عالي‌ترين مقامات دستگاههاي ذیربط.
البته لازم به یادآوری است، مقنن حق اعتراض اشخاص به مصوبات شوراها را نیز مطمح‌نظر داشته است. مطابق تبصره‌های ذیل ماده 80 قانون اخیرالذکر، اشخاص عادی میتوانند با ادعای اینکه مصوبات شورا مغاير با قوانين و مقررات كشور و يا خارج از حدود وظايف و اختيارات آنهاست، به دو طریق شکایت کنند:
۱- ارائه شکایت به دیوان عدالت اداری؛ مطابق تصریح قانون، رسيدگي به اعتراض موضوع ماده ۸۰ مانع از رسيدگي به شكايات ساير اشخاص در محاكم صلاحيتدار (دیوان عدالت اداری) نخواهد بود.
۲- ارائه شکایت به هیأت مرکزی حل اختلاف؛ علیرغم قطعی و لازم‌الاجراء شدن مصوبات هر یک از شوراها، اشخاص میتوانند شکایات خود را نزد هیأت مرکزی حل اختلاف طرح نمایند.
۲- انحلال شورا
هرگاه شورا اقداماتي بر خلاف وظايف مقرر يا مخالف مصالح عمومي كشور انجام دهد و يا در اموالی که وصول و نگهداری آن را به عهده دارد حيف و ميل و یا تصرف غيرمجاز نماید، منحل می‌شود.
البته نحوه انحلال شوراهای روستا با سایر شوراها تفاوت دارد. با این توضیح که شوراهای روستا به پيشنهاد كتبي فرماندار و تأیید هيأت حل اختلاف استان منحل می‌شوند، ولی انحلال ساير شوراها در صورت انحراف از وظایف قانوني، به پيشنهاد هيأت حل اختلاف استان و تصويب هيأت حل اختلاف مركزي صورت می‌گیرد.
شوراهاي منحل‌شده و یا اعضای آنها در صورت اعتراض به انحلال، مي‌توانند ظرف يك ماه از تاريخ ابلاغ رأي به دادگاه صالح شكايت نمايند و دادگاه مكلف است خارج از نوبت به موضوع رسيدگي و رأي قطعي صادر نمايد.[55] در هر حال، در حوزه‌هايي كه بر اساس این ماده قانون، شوراي آن منحل شده است، بایستی انتخابات براي تشكيل شورا ظرف دو ماه برگزار شود.[56] ضمناً تا برگزاري انتخابات مجدد و تشكيل شوراي جديد، استاندار جانشين آن شورا خواهد بود. البته این قاعده کلی با دو استثناء مواجه است؛ نخست اینکه جانشين شوراي شهر تهران، وزير كشور بوده و دیگر اینکه جانشين شوراي روستا، شوراي بخش مي‌باشد.[57]
۳- سلب عضویت اعضای شورا
عضویت اعضای شوراها ممکن است به دلیل از دست دادن شرایط عضویت، قصور و یا تقصیر در انجام وظایف قانونی، انجام دادن اقدامات منجر به توقف یا اخلال در وظایف شوراها و یا غیبت غیرموجه سلب شود. البته نحوه سلب عضویت به دلیل غیبت غیرموجه با سایر موارد متفاوت است و به همین دلیل این موارد را به طور جداگانه بررسی می‌نماییم.
الف) چنانچه هر يك از اعضای شوراهاي اسلامی شرايط عضويت را از دست داده و يا در انجام وظايف قانوني خود مرتكب قصور يا تقصير شود يا اقدامي كه موجب توقف يا اخلال در انجام وظايف شوراها گردد يا عملي خلاف شؤون اعضاء شورا انجام دهد، به یکی از موارد زير محكوم خواهد شد:
– اخطار كتبي با درج در پرونده و بدون اعلان عمومی.
– اخطار كتبي با درج در پرونده و اعلان عمومی.
– كسر از مبالغ دريافتي بابت عضويت در شورا (حقوق، حق‌الجلسه و عناوين مشابه) حداكثر تا يك سوم از يك ماه تا يك سال.
– محروميت از عضويت در هيأت‌ریيسه و نمايندگي در شوراهاي فرادست و عناوين مشابه حداقل به مدت يك سال.
– سلب عضويت موقت از يك ماه تا يك سال.
– سلب عضويت براي باقيمانده دوره شورا.
– ممنوعيت ثبت نام در انتخابات شوراها براي مدت حداقل يك دوره.
– سلب عضويت دائم از عضويت در شورا و ممنوعيت ثبت نام در انتخابات شوراها.[58]
ترتیب رسیدگی به اتهامات وارده به هر یک از اعضای شوراهای اسلامی به صورت زیر خواهد بود:
۱) در مورد اعضای شوراهاي روستا و بخش: به پيشنهاد شوراي شهرستان و يا فرماندار و تصویب هيأت حل اختلاف استان؛
۲) در مورد اعضای شوراي شهر و شهرستان: به پيشنهاد شوراي استان و يا استاندار و تصويب هيأت حل اختلاف استان؛
۳) در مورد اعضای شوراي استان: به پيشنهاد شوراي عالي استانها و یا استاندار و تصویب هیأت حل اختلاف مرکزی؛
۴) در مورد اعضای شوراي عالي استانها: به پيشنهاد وزير كشور و تصويب هيأت حل اختلاف مركزي.[59]
هيأت حل اختلاف مربوط به اتهام يا اتهامات منتسب به عضو شورا رسیدگی کرده و در صورت احراز تخلف يا تخلفات، در هر مورد فقط يكي از مجازات‌هاي فوق را تعیین خواهد نمود. چنانچه فردی به يكي از مجازات‌هاي مذکور در بندهاي ۴ تا ۸ محكوم شود، مي‌تواند ظرف بيست روز از تاريخ ابلاغ رأي به هيأت حل اختلاف مركزي شكايت نمايد. ضمن اینکه آرای هیأت‌های حل اختلاف در مواردی که منجر به سلب عضویت افراد مي‌گردد، قابل شکایت در ديوان عدالت اداري می‌باشد. رسیدگی به این شکایت خارج از نوبت بوده و رأی صادره نیز قطعي و لازم‌الاجراء خواهد بود.
مفهوم مخالف پاراگراف فوق این است که مجازات‌های مذکور در بند ۱، ۲ و ۳ که منجر به سلب عضویت اعضاء نمی‌شوند، قطعی و لازم‌الاجرا بوده و نمی‌توان نسبت به آنها اعتراض نمود. آشکار است که علت این حکم خفیف بودن مجازات‌های مذکور (عدم سلب عضویت اعضاء) می‌باشد؛ اگرچه به نظر ما مطلوب بود افراد حق اعتراض به این آراء را در دیوان عدالت اداری داشتند.
ب) غيبت غيرموجه اعضای شوراهای اسلامی در طول يك سال، به شرح زير منجر به سلب عضويت مي‌شود:
۱) شوراهاي روستا و شهر: دوازده جلسه غيرمتوالي و يا شش جلسه متوالي.
۲) شوراي بخش هشت جلسه غيرمتوالي و يا چهار جلسه متوالي.
۳) شوراي شهرستان شش جلسه غيرمتوالي و يا سه جلسه متوالي.
۴) شوراي استان چهار جلسه غيرمتوالي و يا دو جلسه متوالي.
۵) شوراي عالي استانها سه جلسه غيرمتوالي و يا دو جلسه متوالي.[60]
مرجع تشخیص غیبت غیرموجه و تصویب سلب عضویت، همان شورایی است که فرد عضو آن است. ضمن اینکه به نظر میرسد رأی شورا در خصوص سلب عضویت هر یک از اعضاء، قطعی و غیرقابل اعتراض است.
