رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص عدم استماع بودن شکایت موضوع تبصره ۵ ماده ۱۶ قانون دیوان عدالت اداری

رأی وحدت رویه در خصوص عدم استماع بودن شکایت موضوع تبصره ۵ ماده ۱۶ قانون دیوان عدالت اداری

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۹/۴
شماره دادنامه:  ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۲۶۱۵۷۸
شماره پرونده: ۰۴۰۰۶۳۹
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: اعلام تعارض در آرای شعب دیوان عدالت اداری
اعلام کننده تعارض: آقای سعید حقیقت خواه

گردش کار: آقای سعید حقیقت خواه قاضی دیوان عدالت اداری به موجب نامه مورخ ۱۴۰۴/۲/۱۰ به معاونت قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و هیأت های تخصّصی اعلام کرده است که:

در رابطه با نحوه اعمال مقرّرات تبصره ۵ ماده ۱۶ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی سال ۱۴۰۲، شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری آرای متعارض صادر کرده اند. با این توضیح که در خصوص احکام برقراری بازنشستگی صادر شده قبل از لازم الاجرا شدن اصلاحیه قانون دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۳/۲۲، از حیث عدم احتساب مزایای رفاهی در میانگین دستمزد دو سال آخر منتهی به بازنشستگی جهت تعیین مستمری و عدم محاسبه سنوات خدمت در مشاغل سخت و زیان آور در تعیین مستمری بازنشستگی در شعب مختلف تجدیدنظر دیوان عدالت اداری با تفسیر تبصره ۵ از ماده ۱۶ قانون دیوان عدالت اداری آرای متعارض صادر شده است. بدیهی است تصمیمات و اقداماتی که قبل از لازم الاجرا شدن قانون دیوان عدالت اداری اتّخاذ شده در شمول تبصره فوق قرار خواهند گرفت. لازم به ذکر است هریک از شکات پرونده های موضوع تعارض، قبل از لازم الاجرا شدن قانون جدید دیوان عدالت اداری بازنشسته و متعاقب آن نیز حکم بازنشستگی و برقراری مستمری آنها صادر و به ایشان ابلاغ و از همان تاریخ نیز مستمری بازنشستگی هر یک برقرار گردیده است. بنابراین شکات از میزان مستمری و نحوه محاسبه آن از همان تاریخ مطّلع بوده اند. لذا ادارات تأمین اجتماعی، قبل از لازم الاجرا شدن قانون جدید دیوان عدالت اداری مبادرت به اتّخاذ تصمیم و برقراری مستمری بازنشستگی نموده اند؛ لکن شکات بعد از بازنشستگی و خروج از ردیف بیمه پردازان تأمین اجتماعی و عموماً پس از سپری شدن چندین سال و انقضاء موعد قانونی مندرج در تبصره ۵، تقاضای اصلاح حکم بازنشستگی و اصلاح مبلغ مستمری خود را به علل مختلف از قبیل: (احتساب سنوات خدمت در مشاغل سخت و زیان آور بر مبنای رأی مأخوذه از کمیته تعیین مشاغل سخت و زیان آور ـ احتساب سنوات حضور در جبهه به مأخذ اشتغال در مشاغل سخت و زیان آور ـ عدم احتساب مبلغ اضافه کاری در حقوق دو سال منتهی به بازنشستگی ـ عدم احتساب سوابق اشتغال در مشاغل عادی) مطرح نموده و بر مبنای علل مذکور تقاضای اصلاح احکام بازنشستگی و افزایش مبلغ مستمری زمان بازنشستگی و بالطبع پرداخت مابه التفاوت در طول سالیان متمادی گذشته را مطرح نمودند، لهذا در اجرای تبصره ۵ ماده ۱۶ و نظر به این که تمامی تصمیمات و اقدامات اداره طرف شکایت (سازمان تأمین اجتماعی) قبل از لازم الاجرا شدن قانون جدید دیوان عدالت اداری بوده و مهلت طرح شکایت از سوی شاکی راجع به این تصمیم و اقدام طرف شکایت به استناد تبصره ۵ فوق الذکر صرفاً تا شش ماه از تاریخ لازم الاجرا شدن قانون و تا تاریخ ۱۷ آذر ماه ۱۴۰۲ بوده و تمامی شکات خارج از مهلت مقرّر قانونی و پس از تاریخ مزبور دادخواست خود را تقدیم نموده اند و از آنجا که مهلت تعیین شده از قواعد آمره و شکلی محسوب می شود که تخلّف از آن، جز در موارد استثنایی معاذیر شرعی و قانونی قابل پذیرش نمی باشد، مبادرت به صدور قرار رد شکایت نموده؛ لکن برخی از شعب تجدیدنظر اقدام به تأیید قرار صادره با نموده و برخی از شعب نیز با استدلال های مختلف و برخلاف نصّ صریح قانون اقدام به نقض قرارهای صادره و اعاده پرونده به شعبه بدوی جهت ورود در ماهیت نموده اند.

مفاد آرای موضوع تعارض به قرار زیر است:

الف: شعب ۵۷ و ۶۹ بدوی دیوان عدالت اداری به ترتیب در پرونده های شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۵۶۸۶۵۳ و ۱۴۰۳۳۱۳۹۲۰۰۰۰۳۷۱۴۵۳ در رسیدگی به دادخواست آقایان ۱ـ عرازمحمد تکه کر و ۲ ـ ولی محمد علی نیا واصل آبادی به خواسته الزام به اجرای رأی کمیته مشاغل سخت و زیان آور برای مشمولین قانون کار توسط تأمین اجتماعی (بررسی شغل و تبدیل مشاغل عادی به مشاغل سخت و زیان آور با توجه به حضور ۲۶ ماه در جبهه حق علیه باطل) و اعتراض به نحوه محاسبه مستمری بازنشستگی و الزام به اصلاح آن (تقاضای صدور حکم مبنی بر اعتراض به نحوه محاسبه مستمری بازنشستگی و الزام به اصلاح آن) ـ الزام به اصلاح حکم بازنشستگی (تقاضای صدور حکم مبنی بر الزام به اصلاح حکم بازنشستگی از تاریخ ۱۳۹۸/۸/۱ـ الزام به پرداخت مابه التفاوت (تقاضای صدور حکم مبنی بر الزام به پرداخت مابه التفاوت از تاریخ ۱۳۹۸/۸/۱) به موجب دادنامه های شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۶۷۳۵۸۵ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۷ و ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۹۱۹۳۷۴ مورخ ۱۴۰۳/۸/۱۲ به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده اند:

” نظر به این که قانونگذار در راستای ضابطه مند نمودن طرح دعاوی در دیوان عدالت اداری مطابق تبصره های ۳ و ۴ ماده ۱۶ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب ۱۴۰۲، دستگاه های موضوع ماده ۱۰ آن قانون را مکلّف به ابلاغ تصمیمات و اقدامات خویش به اشخاص ذی نفع نموده و شکایت از (عدم تصمیم) و (عدم اقدام) در دیوان را منوط به مراجعه سابق شاکی به آن دستگاه دانسته و برای پاسخ گویی دستگاه نیز مهلت سه ماهه را مقرّر نموده و پس از ابلاغ پاسخ به متقاضی، این تصمیم ظرف مهلت شش ماه برای اشخاص مقیم داخل کشور قابل شکایت در دیوان می باشد که در صورت عدم پاسخ گویی، ساز و کار دیگری را پیش بینی نموده اما در خصوص تصمیمات و اقداماتی که قبل از لازم الاجرا شدن قانون دیوان عدالت اداری (۲۲ خرداد ۱۴۰۲) اتّخاذ شده است، تبصره ۵ ماده ۱۶ قانون فوق (الحاقی ۱۴۰۲) مقرّر نموده: تصمیمات و اقدامات دستگاه ها و مأموران موضوع بندهای (۱) و (۳) ماده (۱۰) این قانون که قبل از لازم الاجرا شدن این قانون به ذی نفع ابلاغ یا اعلام شده و یا وی به هر نحوی از آن اطّلاع یافته و تا تاریخ مذکور (تاریخ لازم الاجرا شدن قانون) نسبت به آن تصمیم یا اقدام در دیوان طرح شکایت ننموده است، ظرف شش ماه از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون، قابل شکایت در دیوان می باشد و در راستای همین تبصره نیز دیوان عدالت اداری طی اطّلاعیه عمومی که در تاریخ ۶ آذر ۱۴۰۲ منتشر نمود، آخرین روز مهلت شش ماهه طرح شکایت مقرّر در این تبصره را ۱۷ آذر ۱۴۰۲ اعلام نمود. بنابراین مبرهن است که بر مبنای اراده جدید قانونگذار حکیم، اشخاص الى الابد اختیار طرح شکایت از اقدام یا عدم اقدام دستگاه های طرف شکایت موضوع ماده ۱۰ قانون را در دیوان عدالت اداری نخواهند داشت. در پرونده شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۲۰۰۰۰۵۶۸۶۵۳ ملاحظه می شود شاکی در تاریخ ۱۳۹۵/۱۰/۱۱ بازنشسته و متعاقب آن نیز حکم بازنشستگی و برقراری مستمری وی صادر و به وی ابلاغ و از همان تاریخ نیز مستمری بازنشستگی وی برقرار گردیده است و بدیهی است شاکی از میزان مستمری و نحوه محاسبه آن مطّلع بوده است، لذا اداره کل تأمین اجتماعی استان مربوطه، قبل از لازم الاجرا شدن قانون جدید دیوان عدالت اداری مبادرت به اتّخاذ تصمیم و برقراری مستمری بازنشستگی وی بر مبنای سوابق خدمتی وی نموده است؛ حالیه در پرونده حاضر شاکی بعد از بازنشستگی و خروج از ردیف بیمه پردازان تأمین اجتماعی و انقضاء مواعد قانونی به شرح دادخواست تقدیمی تقاضای الزام اداره طرف شکایت به احتساب مدّت خدمت در جبهه در بازه زمانی تقریبی سال های ۱۳۶۲ لغایت ۱۳۶۴ به عنوان سخت و زیان آور در سوابق بیمه ای و بالطبع اصلاح حکم بازنشستگی از حیث افزایش سنوات ارفاقی و افزایش میزان مستمری خود را مطرح نموده است، لهذا بدیهی است مهلت طرح شکایت از سوی شاکی راجع به این (تصمیم و اقدام) طرف شکایت به استناد تبصره ۵ فوق الذکر صرفاً تا شش ماه از تاریخ لازم الاجرا شدن قانون و تا تاریخ ۱۷ آذر ۱۴۰۲ بوده است، لکن شاکی خارج از مهلت مقرّر قانونی در تاریخ ۱۴۰۳/۵/۶ دادخواست خود را تقدیم نموده است، فلذا از آنجا که مهلت تعیین شده از قواعد آمره و شکلی محسوب می شود که تخلّف از آن، جز در موارد استثنایی معاذیر شرعی و قانونی قابل پذیرش نمی باشد و دلیلی نیز در راستای اثبات عذر موجّه در خصوص عدم رعایت مهلت مقرره [مقرّر] ملاحظه نگردیده؛ لهذا با لحاظ اولویت امور شکلی و تشریفاتی بر امور ماهوی، شکایت شاکی به شرح فوق خارج از موعد قانونی مطرح و قابلیت استماع نداشته و مستنداً به مواد ۱، ۱۰، ۱۷ و ۵۸، بند (ت) ماده ۵۳ و تبصره ۵ ماده ۱۶ قانون یادشده قرار رد شکایت صادر و اعلام می گردد. رأی صادره ظرف بیست روز پس از ابلاغ قابل تجدید نظرخواهی در شعب تجدید نظر دیوان عدالت اداری می باشد.”

رأی شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۶۷۳۵۸۵ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۷ شعبه ۵۷ بدوی دیوان عدالت اداری، به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۳۱۰۰۱۱۰ مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۲۱ صادره از شعبه ۴۲ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری با این استدلال که اولاً دادنامه صادره از شعبه ۵۷ بدوی دیوان عدالت اداری با رعایت مقرّرات قانونی اصدار یافته و دلیل قانونی جهت رفع آن وجود نداشته ثانیاً: مشروح لایحه تجدیدنظر خواهی متضمّن جهت یا جهات قانونی نقض نبوده و مفاد آن حاوی تکرار اظهارات ابرازی در مرحله رسیدگی ماضی بوده، مؤثر در مقام نقض نبوده ثالثاً: اعتراض تجدیدنظر خواه به کیفیتی نیست که اساس استنباط شعبه۵۷ بدوی را مخدوش نماید و یا سبب تزلزل و نتیجتاً نقض رأی معترضٌ به شود، مورد تأیید قرار گرفت.

رأی شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۹۱۹۳۷۴ مورخ ۱۴۰۳/۸/۱۲ شعبه ۶۹ بدوی دیوان عدالت اداری نیز، به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۵۰۸۵۴۸ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۱۸ صادره از شعبه ۱۶ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری با این استدلال که اعتراض تجدیدنظر خواه به کیفیتی نیست که اساس استنباط شعبه بدوی را مخدوش نماید و یا سبب تزلزل و نتیجتاً نقض رأی معترضٌ به شود و از آنجایی که دادنامه مورد اعتراض منطبق با موازین قانونی از جمله مواد ۱۰ و ۶۵ قانون دیوان عدالت اداری صادر شده است و از جهت رعایت اصول و قواعد دادرسی نیز عاری از اشکال و ایراد می باشد، مورد تأیید قرار گرفت.

ب: شعبه ۵۷ بدوی دیوان عدالت اداری در پرونده شماره  ۱۴۰۳۳۱۹۲۰۰۰۰۵۲۴۲۸۴ نیز در رسیدگی به دادخواست آقای علی اکبر برازجانی به خواسته الزام به اصلاح حکم بازنشستگی (تقاضای صدور حکم مبنی بر الزام اصلاح حکم بازنشستگی) ـ الزام به پرداخت مابه التفاوت (تقاضای صدور حکم مبنی بر الزام به پرداخت مابه التفاوت) ـ اعتراض به نحوه محاسبه مستمری بازنشستگی و الزام به اصلاح آن به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۵۰۱۹۶۷ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۱۸ به شرح دادنامه پیش گفت صادره از شعبه ۵۷ بدوی دیوان عدالت اداری به صدور رأی مبادرت کرده است.

در اثر تجدید نظرخواهی از رأی مذکور شعبه ۴۴ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری، رأی شعبه بدوی را به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۹۴۷۹۸۳ مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۸ نقض نموده و به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است:

“نظر به این که مطابق تبصره ۳ ماده ۱۶ قانون دیوان عدالت اداری تصمیمات و اقدامات دستگاه ها و مأموران موضوع بندهای ۱ و ۳ ماده ۱۰ این قانون ظرف ۶ ماه از تاریخ ابلاغ به اشخاص مقیم داخل کشور و ۱ سال برای اشخاص مقیم خارج از کشور قابل شکایت در دیوان عدالت اداری است. با عنایت به این که ممکن است بعد از گذشت ۶ ماه از صدور حکم بازنشستگی و حتی سال ها بعد از صدور حکم بازنشستگی بیمه شده و متوجه نقض و یا اشتباه در حکم بازنشستگی خود شود و یا خود را ذی حق در انجام یا عدم انجام امری مرتبط با حکم بازنشستگی و اصلاح حکم بازنشستگی بداند و بدیهی است که حق وی برای اعلام اشتباه و پیگیری و اصلاح حکم محفوظ است و هدف قانونگذار نیز اعطای مهلت ۶ ماهه به اشخاص جهت طرح شکایت پس از اطلاع از تصمیم و اقدام دستگاه باشد. در حالی که در مانحن فیه [راجع به] خواسته تجدیدنظر خواه تصمیم و اقدامی اتّخاذ شده است تا مشمول تبصره های ۳ و ۵ ماده ۱۶ قانون دیوان عدالت اداری باشد. چرا که خواسته اصلی تجدیدنظر خواه الزام به احتساب حق بیمه مزایای رفاهی در مستمری بازنشستگی و به تبع آن اصلاح حکم بازنشستگی است. بر این اساس صدور قرار رد به استناد تبصره ۵ ماده ۱۶ قانون دیوان عدالت اداری صحیح نمی باشد. بر این اساس ضمن نقض قرار صادره مستند به ماده ۷۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰، پرونده جهت رسیدگی ماهوی به شعبه صادر کننده بدوی اعاده می گردد. این رأی قطعی است.”

با احراز تعارض آرا توسط رئیس دیوان عدالت اداری، پرونده در دستورکار جلسه هیأت عمومی قرار گرفت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۹/۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

الف. تعارض بین آراء شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۵۰۸۵۴۸ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۱۸ (صادره از شعبه شانزدهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری) و شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۳۱۰۰۱۱۰ مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۲۱ (صادره از شعبه چهل و دوم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری) و رأی شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۹۴۷۹۸۳ مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۸ (صادره از شعبه چهل و چهارم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری) در ارتباط با اصلاح برقراری بازنشستگی صادر شده قبل از لازم الاجرا شدن اصلاحیه قانون دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۳/۲۲ از حیث عدم احتساب مزایای رفاهی در میانگین دستمزد دو سال آخر منتهی به بازنشستگی جهت تعیین مستمری و عدم محاسبه سنوات خدمت در مشاغل سخت و زیان آور در تعیین مستمری بازنشستگی، محرز است.

ب. براساس تبصره ۵ ماده ۱۶ قانون دیوان عدالت اداری (الحاقی۱۴۰۲/۲/۱۰): «تصمیمات و اقدامات دستگاه ها و مأموران موضوع بندهای (۱) و (۳) ماده (۱۰) این قانون که قبل از لازم الاجرا شدن این قانون به ذی نفع ابلاغ یا اعلام شده و یا وی به هر نحوی از آن اطّلاع یافته و تا تاریخ مذکور نسبت به آن تصمیم یا اقدام در دیوان طرح شکایت ننموده است، ظرف شش ماه از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون، قابل شکایت در دیوان می باشد…» با توجه به حکم قانونی مذکور، هرچند در مانحن فیه احکام بازنشستگی شکات پرونده های موضوع تعارض قبل از تاریخ لازم الاجرا شدن اصلاحیه قانون دیوان عدالت اداری (۱۴۰۲/۳/۲۲) صادر شده، ولی این افراد به اصل احکام بازنشستگی خود اعتراضی نداشته و تقاضای ابطال آن را مطرح نکرده اند، بلکه در عمل دعاوی مختلفی توسط شکات به منظور افزایش مبلغ حقوق بازنشستگی آنها و در قالب مواردی مانند دعوای الزام به احتساب سنوات خدمت در مشاغل سخت و زیان آور برمبنای رأی ماخوذه از کمیته تعیین مشاغل سخت و زیان آور و یا اعتراض به عدم احتساب مبلغ اضافه کاری در حقوق دو سال منتهی به بازنشستگی مطرح گردیده که با وجود این که به لحاظ نتیجه منتهی به اصلاح احکام بازنشستگی آنها می شود ولی به طور مستقیم ناظر به اعتراض به اصل احکام بازنشستگی شکات نیست و از طرفی در رابطه با آنچه شاکیان دادخواست الزام آن را به طرفیت دستگاه متبوع خود تقدیم کرده اند، دستگاه مربوطه تصمیمی اتّخاذ نکرده تا بتوان با استناد به تبصره ۵ ماده ۱۶ قانون دیوان عدالت اداری و انقضای مهلت مقرّر در تبصره مزبور در مقام رسیدگی به این دعاوی اقدام به صدور قرار عدم استماع نمود.

لذا با توجه به مراتب فوق و با لحاظ حق دادخواهی اشخاص و اصل قابل استماع بودن دعاوی، رأی شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۹۴۷۹۸۳ مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۸ صادره از شعبه چهل و چهارم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری در حدی که متضمّن این نظر بوده و برمبنای فراز دوم ماده۷۲ قانون دیوان عدالت اداری بر نقض قرار عدم استماع و عودت پرونده به شعبه صادرکننده قرار فوق جهت رسیدگی اصدار یافته، صحیح و منطبق با موازین قانونی است. این رأی براساس ماده ۸۹ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰ برای شعب دیوان و مراجع اداری و همچنین برای هیأت های تخصّصی و هیأت عمومی در مورد رسیدگی به ابطال مصوبات موضوع بند ۱ ماده ۱۲ این قانون در ارتباط با آن موضوع لازم الاتباع است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی