رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری با موضوع طرح دعوای مستقل «احراز وقوع تخلف» بدون خواسته اصلی، قابل استماع نیست

پیام رأی: زمانی که خواهان، خواسته احراز وقوع تخلف را بدون خواسته اصلی مطرح نماید، دعوی قابل استماع نیست. دراین رای آمده است: از اصلاحات تبصره (۱) ماده (۱۰) قانون دیوان عدالت اداری نمی‌توان این گونه برداشت نمود که دعوای احراز وقوع تخلّف، قبل از اصلاحات قانون، صراحتاً در صلاحیت شعب دیوان بوده و در حال حاضر رسیدگی به این دعوا توسط شعب دیوان عدالت اداری از سوی مقنّن سلب شده است.

شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۳۱۸۴۲۴
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۲/۱۵

گردش کار پرونده

در رابطه با این که «آیا پس از اصلاحات ۱۴۰۲ قانون دیوان عدالت اداری، دعوای احراز وقوع تخلّف، در فرضی که قابل توصیف در قالب دعاوی الزام و ابطال نبوده و یا خواسته مستقلی نیست و صرفاً تأکیدی بر خواسته اصلی است، به صورت مستقل قابلیت استماع در شعب دیوان را دارد یا باید ضمن دعوا مطالبه خسارت طرح شود؟»، شعب دیوان عدالت اداری آرای متعارض صادر کرده اند.

با این توضیح که پس از لازم الاجرا شدن اصلاحیه قانون دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۳/۲۲، شعب دیوان عدالت اداری در مقام رسیدگی به دعاوی مطروحه، استنباط متفاوت از تبصره ۱ ذیل ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی ۱۴۰۲/۲/۱۰) داشتند و دچار اختلاف در برداشت شده اند.

بدین نحو که برخی از شعب بر این عقیده بودند که همچون سابق، دعوای احراز وقوع تخلّف به صورت مستقل قابلیت استماع و رسیدگی داشته و بعضی دیگر از شعب اعتقاد داشتند که احراز وقوع تخلّف یک ادّعا در ضمن دعوای مطالبه خسارت است و از این رو شکایتی با عنوان احراز وقوع تخلّف مستقلاً قابل استماع و طرح نزد شعب دیوان عدالت اداری نمی باشد.

مفاد آرای موضوع تعارض به قرار زیر است:

الف: شعبه ۴ بدوی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دادخواست آقای محسن براتی به خواسته درخواست احراز وقوع تخلّف (ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری) به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۸۷۰۱۳۳ مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۷  به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است:

”  نظر به این که خواسته شاکی صرفاً احراز وقوع تخلّف طرف شکایت می باشد و حسب تبصره ۱ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری، خواسته احراز وقوع تخلّف، مستقلاً قابلیت رسیدگی در دیوان عدالت اداری را ندارد؛ لذا با این وصف دعوی منطبق با قانون اقامه نشده است. مستنداً به مفهوم مخالف ماده ۱۷  قانون دیوان عدالت اداری، قرار رد شکایت صادر و اعلام می‌گردد. قرار صادره ظرف مدت بیست روز پس از ابلاغ قابل اعتراض در شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری می‌باشد.”

در اثر تجدیدنظر خواهی از رای مذکور، شعبه ۳۸ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری، رای شعبه بدوی را به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۳۳۳۹۶۹ مورخ ۱۴۰۳/۶/۱۰ نقض نموده و به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است:

” درخصوص تجدیدنظرخواهی تجدیدنظرخواه با بررسی مفاد دادخواست تقدیمی و ضمایم و دلایل ابرازی قرار رد شکایت صادره به جهت مذکور مطابق قانون نبوده؛ زیرا دعوی احراز وقوع تخلّف مستقلاً نیز قابلیت استماع و رسیدگی را دارد و آنچه در ماه ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب ۱۴۰۲ مورد تقنین قرارگرفته اعطای صلاحیت اضافی در رابطه با مطالبه خسارت هم زمان با طرح این دعوا می باشد. لذا هیات قضات شعبه سی و هشتم تجدید نظر دیوان به استناد قسمت دوم ماده ۷۲ قانون دیوان عدالت اداری با پذیرش تجدیدنظرخواهی، رای تجدیدنظرخواسته را نقض و پرونده را جهت رسیدگی ماهوی به شعبه بدوی صادرکننده قرار عودت می نماید. رای صادره قطعی است.”

ب: شعبه ۵ بدوی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دادخواست آقای علی محمد قادری چشمه ماهی به خواسته احراز وقوع تخلّف از طرف اداره آب منطقه ای و سازمان جهاد کشاورزی ایلام مبنی بر حفر چاه و دپو نمودن خاک و تبدیل اراضی آبی به دیم به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۲۳۳۷۱۲ مورخ ۱۴۰۳/۹/۱۷ به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است:

”  با عنایت به این که وفق آرای وحدت رویه شماره ۱۶۶ مورخ ۱۳۷۵/۷/۲۸ و ۱۸۳ [۹۱۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۱۸۳] مورخ ۱۳۹۱/۴/۱۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری اقامه دعاوی مرتبط و ناشی از مالکیت از جمله دعوی مزبور مستلزم ارایه سند رسمی مالکیت شش دانگ است و سند ارایه شده از ناحیه شاکی مشاعی بوده و هرگونه اقدام نسبت به املاک مشاعی نیازمند مداخله و رضایت تمامی شرکای مشاعی ملک می باشد و مضافاً این که سند ارایه شده سند انتقالی مشاعی است و سند مالکیت موضوع ماده ۲۲ قانون ثبت ارایه نگردیده است. لهذا دعوی شاکی به کیفیت مطروحه قابل استماع نمی باشد. بنابراین با توجه به شرح و استدلال پیش گفته و مستنداً به مواد ۱۷ و ۵۳ قانون دیوان عدالت اداری قرار رد شکایت شاکی صادر و اعلام می دارد.  رای صادر شده ظرف مهلت بیست روز از تاریخ ابلاغ قابل تجدیدنظرخواهی در شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری می باشد.”

رای مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۸۳۵۴۰۶ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۲۷ صادره از شعبه ۱۰ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری با این استدلال که «…… در متن تبصره (۱) اصلاحی ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۴۰۲ واژه ضمن به کار گرفته شده که دلالت مطابقی بر آن دارد [که] احراز وقوع تخلّف یک ادّعا در ضمن دعوای مطالبه خسارت است نه یک دعوای مستقل بر این مبادی؛ شکایتی به عنوان احراز وقوع تخلّف قابل استماع و طرح نزد شعب دیوان عدالت اداری نمی باشد و چنانچه خسارت مصداق مسیولیت مدنی بدون تقصیر دولت باشد، دعوای مطالبه خسارت در صلاحیت دادگاه های عمومی حقوقی و چنانچه مسیولیت مدنی مبتنی بر تقصیر باشد جزء در موارد استثناء دعوای مسیولیت مدنی و مطالبه خسارت در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری است. …..» ضمن رد تقاضای تجدیدنظر خواهی، دادنامه تجدیدنظر خواسته مورد تأیید قرار گرفت.

با احراز تعارض آرا توسط رییس دیوان عدالت اداری، پرونده در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۲/۱۵ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف) تعارض بین رای شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۳۳۳۹۶۹ مورخ ۱۴۰۳/۰۶/۱۰ (صادره از شعبه سی‌وهشتم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری) و دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۸۳۵۴۰۶ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۲۷ (صادره از شعبه دهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری) از این حیث که «آیا پس از اصلاحات ۱۴۰۲ قانون دیوان عدالت اداری، دعوای احراز وقوع تخلّف، به صورت مستقل قابلیت استماع در شعب دیوان را دارد یا باید ضمن دعوای مطالبه خسارت طرح شود؟»، محرز است.

ب) بر مبنای تبصره (۱) ذیل ماده (۱۰) قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی ۱۴۰۲/۰۲/۱۰) مقرّر شده است که: «رسیدگی به دعاوی مطالبه خسارت در صلاحیت دادگاه عمومی است. لیکن در مواردی که مطالبه خسارت ناشی از تخلّف در اجرای وظایف قانونی و اختصاصی یا ترک فعل از انجام وظایف مذکور از سوی واحدهای دولتی یا دستگاه‌های مذکور در بندهای (۱) و (۲) این ماده و مأموران واحدها و دستگاه‌های یادشده باشد، موضوع در دیوان عدالت اداری مطرح و شعبه دیوان ضمن رسیدگی به احراز وقوع تخلّف نسبت به اصل مطالبه خسارت و تعیین خسارت وارده، اقدام و حکم مقتضی صادر می‌نماید.» بنابراین مستند به تبصره پیش‌گفته، رسیدگی به مطالبه خسارت، علی‌الاصول در صلاحیت دادگاه‌های دادگستری است و فقط در مواردی که خسارت ناشی از نقض قوانین و مقرّرات در انجام وظایف قانونی و اختصاصی واحدهای دولتی یا دستگاه‌های مذکور در بندهای (۱) و (۲) ماده (۱۰) قانون و مأموران واحدها و دستگاه‌های یادشده – اعم از فعل یا ترک فعل- باشد، شعبه دیوان ضمن احراز تخلف از قوانین و مقرّرات، نسبت به موضوع مطالبه خسارت، حسب مورد حکم صادر می‌نماید که این امر نیز در اصلاحات سال ۱۴۰۲ قانون دیوان عدالت اداری و به جهت پیشگیری از سردرگمی شهروندان و اطاله دادرسی به تصویب قانونگذار رسید. لیکن در مواردی که شاکی خواسته خود را صرفاً در قالب «احراز وقوع تخلف»، مطرح کند، شعبه دیوان مکلف است در حدود خواسته رسیدگی و اعلام نظر نماید؛ چراکه به موجب اصول سی ‌و‌ چهارم و یکصد ‌و ‌هفتاد ‌و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مفاد ماده (۲) و بندهای (۳) و (۵) ماده (۵۱) قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب (در امور مدنی) مصوب ۱۳۷۹، بند «ت» ذیل ماده (۱۸) قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی ۱۴۰۲ و همچنین مستنبط از رای وحدت رویه شماره ۶۷۰ هیات عمومی دیوان عالی کشور مورخ ۱۳۸۳/۰۹/۱۰ و از منظر حق دادخواهی، اشخاص در اقامه دعوا آزاد هستند و تعیین و انتخاب عنوان دعوا از حقوق انحصاری خواهان است و در هیچ‌کدام از مقرّرات قانونی، تکلیفی برای اشخاص به منظور طرح دعوا در قالب عناوین مشخص و از پیش تعیین‌شده – صرف نظر از هدف شاکی از طرح شکایت- مقرّر نگردیده است. از سوی دیگر در تبصره (۱) ذیل ماده (۱۰) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۰، صلاحیت «احراز وقوع تخلّف» برای شعب دیوان عدالت اداری در ضمن صلاحیت دادگاه‌های عمومی دادگستری پذیرفته شده بود و در اصلاحات ۱۴۰۲ نیز با ذکر عبارت «شعبه دیوان ضمن رسیدگی به احراز وقوع تخلّف»، همین امر تکرار شده و صرفاً «مطالبه خسارت و تعیین خسارت وارده» به شعب دیوان واگذار شده است، لذا از اصلاحات تبصره (۱) ماده (۱۰) قانون دیوان عدالت اداری نمی‌توان این گونه برداشت نمود که دعوای احراز وقوع تخلّف، قبل از اصلاحات قانون، صراحتاً در صلاحیت شعب دیوان بوده و در حال حاضر رسیدگی به این دعوا توسط شعب دیوان عدالت اداری از سوی مقنّن سلب شده است.

بنا به مراتب فوق، رای شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۳۳۳۹۶۹ مورخ ۱۴۰۳/۰۶/۱۰ صادره از شعبه سی ‌و ‌هشتم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری که مبتنی بر استماع دعوای احراز وقوع تخلّف است و بر این مبنا، مطابق فراز دوم ماده (۷۲) قانون دیوان عدالت اداری، نسبت به نقض قرار صادره و عودت پرونده به شعبه صادرکننده قرار اقدام شده است، صحیح و منطبق بر موازین قانونی است. این رای براساس ماده (۸۹) قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی۱۴۰۲/۰۲/۱۰) برای شعب دیوان و مراجع اداری و همچنین برای هیات‌های تخصّصی و هیات عمومی در مورد رسیدگی به ابطال مصوبات موضوع بند (۱) ماده (۱۲) این قانون در ارتباط با آن موضوع لازم‌الاتباع است.