ابطال بخشنامه نحوه رسیدگی به تخلفات اداری شاغلین در سمت‌های اداری یا مدیریتی مشمول قانون کار

ابطال بخشنامه نحوه رسیدگی به تخلفات اداری تخلفات اداری شاغلین در سمت‌های اداری یا مدیریتی مشمول قانون کار (دادنامه شماره ۳۲۵ مورخ ۱۲/۵/۱۴۰۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)

کلاسه پرونده: ۹۹۰۲۴۱۸

شماره پرونده: ۹۹۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۱۸۸۷

دادنامه: ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۳۲۵

تاریخ: ۱۲/۰۵/۱۴۰۰

شماره پرونده: ۹۹۰۲۴۱۸- ۹۹۰۲۰۲۴

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان قاسم جلیل و علیرضا دربندی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۲۶۷۴۵۱- ۲۶/۵/۱۳۹۹ سازمان اداری و استخدامی کشور

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست‌هایی جداگانه ابطال بخشنامه شماره ۲۶۷۴۵۱- ۲۶/۵/۱۳۹۹ سازمان اداری و استخدامی کشور را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:

“احتراماً به استحضار می‌رساند: سازمان اداری و استخدامی کشور وفق بخشنامه شماره ۲۶۷۴۵۱- ۲۶/۵/۱۳۹۹ به نمایندگان وزرا (رؤسای سازمان‌ها) و مسئولین هماهنگی هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه‌های مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری ابلاغ نموده، در مواردی که افراد با قراردادهای موضوع قانون کار در هسمت‌های اداری یا مدیریتی به کار گرفته شوند در صورت تخلف و یا تخلفات اداری موضوع ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری، مرجع صالح رسیدگی به تخلفات آنان هیأت رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه اجرایی محل خدمت بوده می‌باشد که بنابر دلایل مشروحه ذیل بخشنامه اصداری برخلاف قانون و در خور ابطال می باشد، لذا تقاضای رسیدگی و ابطال آن مورد استدعاست. مستند به مواد ۱۵۷ به بعد قانون کار مراجع حل اختلاف کارگری و کارفرمایی کاملاً احصا و مشخص شده است که روند رسیدگی به تخلفات ناشی از روابط کارگری و کارفرمایی به چه نحو باشد و از طرف دیگر قانون کار از قواعد آمره می باشد که برخلاف آن نمی شود عمل نمود، هر چند با تراضی طرفین صورت گرفته باشد و در صورت تخلف وفق قانون کار باید با متخلفین برخورد گردد.

بر اساس ماده ۱۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری، دستگاه های مشمول این قانون (قانون رسیدگی به تخلفات اداری) نیز مشخص شده اند و در قسمت اخیر این ماده نیز مشمولان قانون کار را از این قانون مستثنی کرده اند. لذا بخشنامه صادر شده برخلاف صریح قانون هست و زمانی که قانونی وجود دارد، بخشنامه تاب مقاومت با قانون را ندارد. در تعارض بین قانون و بخشنامه قانون ارجحیت دارد و این بخشنامه در خور ابطال می باشد. تخلف اداری عبارتست از ارتکاب اعمال و رفتار نادرست توسط مستخدم و عدم رعایت نظم و انضباط اداری که منحصر به موارد مذکور در قانون رسیدگی به تخلفات اداری است که قید کلمه مستخدم منحصراً ویژه کارکنان دولت هست در حالی که مشمولین قانون کار به عنوان کارگر شناخته شده و محکومیت و مجازات این دو مرجع کاملاً به هم متفاوت هستند. پس چرا باید مرجعی که صلاحیت رسیدگی ندارد و از همه مهمتر خودش دارای مرجع قانونی دیگری است (قانون کار) در قانون رسیدگی به تخلفات اداری رسیدگی گردد و علی الاصول در این مورد مجازات های مشمولین قانون کار خفیف تر هستند.

حسب فراز آخر ماده ۱۸ قانون نحوه رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت به صراحت قید گردیده که مشمولین قانون کار از شمول این قانون خارج و تابع مقررات مربوط به خود می‌باشد. حسب ماده ۲۷ قانون کار در صورت تخلف کارگر از وظایف محوله و آیین نامه انضباط کار شورای اسلامی کار و کمیته انضباط کار کارگاه ملزم به رسیدگی به تخلف می باشد. حسب مفهوم مخالف ماده ۱۸۸ قانون کار کلیه کارکنانی که تابع استخدام کشوری نمی باشند و شامل سایر مصادیق این ماده نیز نمی باشند، کارگر محسوب و رعایت قانون کار برای این افراد لازم الاجرا می باشد. تقسیم کارگران تابع قانون کار به کارمند و مدیر و کارگر عادی امر غیرقانونی بوده و خارج از صلاحیت تصمیم گیری سازمان اداری و استخدامی کشور می باشد. شرایط و ضوابط رسیدگی به تخلفات کارگران با توجه به مرجع رسیدگی (کمیته انضباط کارگران با حضور نماینده کارگران و نماینده سرپرستان) مغایر با مرجع رسیدگی تخلفات کارکنان دولت می باشد. مرجع اعتراض به تصمیمات کمیته انضباط کار به جهت اتخاذ تصمیم در تنبیه کارگر حسب ماده ۱۵۷ و ۱۶۵ قانون کار هیأت‌های تشخیص و حل اختلاف مستقر در ادارات کار می‌باشند، در صورتی که مرجع اعتراض به تصمیمات هیأت‌های رسیدگی به تخلفات کارکنان دیوان می‌باشد. لذا از آنجایی که مصوبه سازمان اداری و استخدامی کشور در گسترش صلاحیت هیأت‌های رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت به کارگران دارای شعب اداری یا مدیریت خلاف نص صریح قانون بوده و خارج از صلاحیت سازمان مذکور بوده و باعث تضییع حقوق کارگران می‌گردد، لذا به استناد اصل ۱۷۳ قانون اساسی و ماده ۱۲ قانون تشکیلات دیوان عدالت اداری درخواست ابطال مصوبه مذکور از تاریخ صدور را دارم.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“نمایندگان وزرا (رؤسای سازمان‌ها) و مسئولین هماهنگی هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه‌های مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری

با سلام و احترام

با توجه به درخواست‌ها و مکاتبات مکرر دستگاه‌ها با دبیرخانه هیأت عالی نظارت در ارتباط با چگونگی رسیدگی به تخلفات اداری کارکنانی که با قراردادهای موضوع قانون کار در دستگاه‌های مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری در سمت‌های اداری یا مدیریتی شاغل هستند، پیرو مصوبه جلسه شماره ۹۳۱- ۸/۱۱/۱۳۹۸ هیأت عالی نظارت (ابلاغی طی بخشنامه شماره ۶۵۸۸۱۰- ۱۲/۱۱/۱۳۹۸) موضوع در جلسه شماره ۹۴۷- ۱۲/۵/۱۳۹۹ هیأت مذکور مطرح و به شرح ذیل اتخاذ تصمیم گردید:

در مواردی که افراد با قراردادهای موضوع قانون کار در سمت‌های اداری یا مدیریتی به کار گرفته می شوند، چنانچه در خصوص مسئولیت‌های مذکور، مرتکب تخلف یا تخلفات اداری موضوع ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری شوند، مرجع صالح رسیدگی به تخلفات اداری آنان هیأت رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه اجرایی محل خدمت بوده که حسب قانون رسیدگی به تخلفات اداری به اتهامات آنها رسیدگی خواهد شد. مراتب برای اطلاع و اقدام لازم اعلام می‌گردد. – رییس سازمان اداری و استخدامی کشور”

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس امور حقوقی و مجلس سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لوایح شماره ۳۸۹۱۳۷- ۱۳/۱۱/۱۳۹۹ و ۳۸۴۱۱۳- ۲۲/۱۰/۱۳۹۹ توضیح داده است که:

“حسب مواد ۱ و ۲ قانون رسیدگی به تخلفات اداری، رسیدگی به تخلفات اداری در دستگاه‌های مشمول قانون، صرفاً در صلاحیت هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان قرار گرفته و به موجب اطلاق صدر ماده ۱۸قانون مذکور، نه تنها تمامی دستگاه های دولتی، نهادهای عمومی و انقلابی بلکه حتی مؤسساتی که فقط بخشی از بودجه آنها توسط دولت تأمین می شود نیز در شمول مقررات این قانون قرار گرفته اند. با عنایت به مراتب فوق و توجهاً به ماهیت موضوع رسیدگی به تخلفات ادرای، از نظر قانونگذار اصل بر صلاحیت عام هیأت های رسیدگی به تخلفات ادرای و شمولیت قانون عام قانون رسیدگی به تخلفات اداری در تمامی دستگاه های اجرایی قوای سه گانه بوده و سیاق عبارت مواد مربوطه به نحوی تنظیم شده که هیچ یک از کارمندان و هیچ کدام از دستگاه های اجرایی خارج از حاکمیت قانون مزبور باقی نمانند. بنابراین از استثنائات ذیل ماده ۱۸ می بایست بر اساس این اصل کلی برداشت اجرایی نمود، چرا که این استثنائات صرفاً و منطقاً به اقتضای ماهیت برخی مشاغل خاص نظیر قضاوت، عضویت در هیأت علمی و مشاغل نظامی پیش بینی شده و برداشت موسع از این استثنائات به طوری که صلاحیت عام هیأت‌ها و شمولیت عام قانون را مخدوش و زایل سازد، خلاف اصول حقوقی است. نظر به مراتب فوق باید عنوان داشت که مراد مقنن از مشمولان قانون کار صرفاً مشاغل با ماهیت کارگری موضوع تبصره ذیل ماده ۴ قانون استخدام کشوری بوده و چنانچه از قانون به نحوی برداشت اجرایی نمود که تمامی افرادی که بر اساس قانون کار در دستگاه های اجرایی اشتغال به کار دارند را در برگیرد، با حکمت قانونگذار و فلسفه وضع قانون رسیدگی به تخلفات اداری نیز در تعارض خواهد بود. در حال حاضر بسیاری از شرکت ها و مؤسسات دولتی و عمومی با توجه به قوانین و مقررات خاص خود نه تنها در مشاغل با ماهیت کارگری، بلکه در تمام سطوح اداری و مدیریتی کارکنان خود را بر اساس قانون کار استخدام می نمایند. در صورت پذیرش استدلال شاکی می بایست در مقام رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان و مدیران بسیاری از شرکت ها و مؤسسات مهم و معظم دولتی از ساز و کار مبتنی بر آیین نامه انضباطی و هیأت‌های حل اختلاف موضوع ماده ۲۷ قانون کار و تبصره های ذیل آن استفاده نمود که نه روش انتخاب اعضای کمیته های انضباطی مربوطه انطباقی با ساز و کار حاکمیتی دولت دارد و نه سطح و نوع مجازات‌های قابل در آیین نامه مربوطه از سنخیت کامل با تخلفات قابل ارتکاب از سوی کارمندان بخش عمومی و دولتی برخوردار است.

علاوه بر مراتب فوق در صورت پذیرش برداشت مد نظر شاکی نظام رسیدگی به تخلفات اداری دچار دوگانگی فراوانی خواهد شد زیرا کارمندان و مدیران قابل توجهی از شرکت ها و مؤسسات دولتی از شمول قانونی جامع، دارای اسلوب دقیق حقوقی، مجازات های بازدارنده (تا سطح انفصال دائم از خدمات دولتی) و تشریفات آیین رسیدگی مدون و دقیق خارج شده و به صورت کاملاً بلاوجه مشمول مقرراتی قرار می گیرند که اصولاً متناسب با اقتضائات حاکم بر کارگاه ها و بنگاه های خصوصی تنظیم و وضع گردیده است. همچنین دقت نظر در نوع استثنائات ذیل ماده ۱۸ قانون برداشت فوق را تقویت می نماید زیرا به غیر از مشمولین قانون کار سایر مشاغلی که به لحاظ ماهیت خود در این قسمت مستثنی شده اند همگی دارای ساز و کار قانونی مشابه قانون رسیدگی به تخلفات اداری می باشند که به اقتضای شغل مربوطه رأساً از سوی قانونگذار وضع گردیده و به هیچ عنوان دارای ساز و کار مشترک با بخش خصوصی (حتی در مورد اعضای هیأت علمی) نیستند. قانون اخیرالتصویب (تبصره ذیل ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری) برای افرادی که به موجب قانون کار در دستگاه های اجرایی به خدمت اشتغال دارند نیز از عنوان «کارمند» استفاده نموده است در حالی که قانون استخدامی حاکم در زمان تصویب قانون رسیدگی به تخلفات اداری (تبصره ذیل ماده ۴ قانون استخدام کشوری) برای این قبیل افراد از عنوان «کارگر» استفاده نموده است. لذا به توجه به مفاد ماده ۱ قانون رسیدگی به تخلفات اداری می توان چنین برداشت نمود که در حال حاضر افرادی که بر اساس قانون کار در دستگاه های اجرایی به خدمت گرفته می شوند، تحت حکومت قانون رسیدگی به تخلفات اداری قرار دارند. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۱۹۳۴- ۱۸/۱۰/۱۳۹۷ در موضوع مشابه مذکور در قسمت اخیر ماده ۱۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری، بخشنامه شماره ۱۵۸۵۸۶۴- ۲/۱۰/۱۳۹۶ سازمان اداری و استخدامی کشور در خصوص «چگونگی رسیدگی به تخلفات اداری اعضای هیأت علمی شاغل در پست‌های مدیریتی و اجرایی» را قابل ابطال ندانسته است. علاوه بر موارد مذکور در بالا موارد زیر در پاسخ به دلایل اعلامی شاکی در خصوص درخواست ابطال مصوبه مورد شکایت را به استحضار می‌رساند:

الف- در پاسخ به بند ۱ دلایل شاکی همان گونه که ایشان اعلام نموده اند «مستند به مواد ۱۵۷ به بعد قانون کار، مراجع حل اختلاف کارگری و کارفرمایی کاملاً احصاء شده و …» موضوع مصوبه مذکور خارج از شمول قانون کار است چرا که به شمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری در خصوص سمت های اداری یا مدیریتی توجه دارد نه مشاغل کارگری که شاکی به این امر توجه ننموده است.

ب- در خصوص بند ۲ دلایل شاکی در مورد مستثنی شدن مشمولین قانون کار از قانون رسیدگی به تخلفات اداری باید اعلام کرد مصوبه مذکور در تعارض با ماده ۱۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری نیست، چرا که اولاً: مراد قانونگذار از انشاء قانون رسیدگی به تخلفات اداری برخورد مناسب با افرادی است که در دستگاه های دولتی و عمومی اشتغال داشته و امور اداری و اجرایی تکالیف مربوط را عهده دارند و ماده ۱۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری در تفکیک اشتغال در سمت های اداری از غیراداری، مصادیق مربوط را شمرده است. لذا چون اصل در مصداق تجلی نیابد نافی اصل نیست بلکه مصداق در تعریف یا تحقق در جهت اصل تبیین شدنی است. در یان خصوص لازم به ذکر است تعداد قابل توجهی از کارکنان شاغل در سمت های اداری و اجرایی در دستگاه های مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری و مؤسسات وابسته به آنها از جمله وزارت نفت (بالغ بر ۳۵۰۰۰ نفر)، بان کهای خصصوی الحاقی به بانک سپه (۲۶۰۰۰ نفر)، مؤسسات وابسته به فرهنگ و ارشاد اسلامی، سازمان تبلیغات اسلامی، وزارت صمت و… که رابطه استخدامی آنها بر اساس قانون کار تعریف شده به هنگام ارتکاب تخلفات اداری موضوع ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری، برخورد مناسبی با این گونه کارکنان صورت نگرفته و از ساز و کار مبتنی بر آیین نامه انضباطی و هیأت‌های حل اختلاف موضوع ماده ۲۷ قانون کار و تبصره های ذیل آن که نه روش انتخاب اعضای کمیته های انضباطی مربوطه انطباقی با ساز و کار حاکمیتی دولت دارد و نه سطح و نوع مجازات های قابل اعمال در آیین مربوطه از سنخیت کامل با تخلفات قابل ارتکاب از سوی کارمندان بخش عمومی و دولتی برخوردار است، نمی توان استفاده کرد در غیراین صورت نوعی دوگانگی در برخورد با خاطیان را ایجاد می نماید. ثانیاً، مستفاده از دادنامه شماره ۱۹۳۴- ۱۸/۱۰/۱۳۹۷ هیأت عمومی دیوان، قسمت اخیر ماده ۱۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری که مشمولان قانون کار را از شمول این قانون مستثنی کرده، ناظر به مواردی است که این افراد به امور کارگری اشتغال داشته باشند و منصرف از اشتغال آنها در نقش کارمند اداری دستگاه اجرایی است. همچنین تخلفات احصاء شده در قانون کار در ارتباط با وظایف کارگری و رابطه بین کارگر و کارفرما تعریف شده و متفاوت با تخلفات موضوع ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات  اداری است و نوع و سنخیت آنها یکسان نیست. ثالثاً، مصوبه مورد شکایت در راستای ماده ۱ قانون رسیدگی به تخلفات ادرای و مستند به ماده ۲۲ آن اصدار یافته و خارج از حدود و اختیارات هیأت عالی نظارت نمی باشد.

پ- بند ۳ استدلال شاکی در واقع امر، مؤید مصوبه مورد نظر است چرا که مصوبه در پی تفکیک تخلفات اداری افراد شاغل در مشاغل اداری و کارمندی، از تخلفات مشاغل کارگری است نه در پی تعمیم قانون رسیدگی به تخلفات ادایر بر کارگران، چرا که در برخورد با خاطی سمت های شاغل در اداری و اجرایی دستگا های دولتی در قانون کار موردی پیش بینی نشده و این امر منحصراً در حیطه صلاحیت قانون رسیدگی به تخلفات اداری است.

در خصوص استناد شاکی به مفهوم مخالف ماده ۱۱۸ قانون کار، لازم به ذکر است: اولاً؛ به لحاظ اصولی، مفهوم مخالف حجت نمی باشد. ثانیاً، این گونه نیست که در صورتی که شخصی تابع قانون استخدام کشوری یا سایر قواینن و مقررات خاص استخدامی نباشد، لزوماً بدون توجه به سایر قوانین خاص، تابع احکام قانون کار باشد. فرضاً نحوه پرداخت عیدی به کارگران مشمول قانون کار که در دستگاه ای اجرایی اشتغال دارند، طبق یک قانون خاص و متفاوت از کارگرانی است که در بخش خصوصی مشغول به کار هستند.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۲/۵/۱۴۰۰ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً: بر اساس ماده ۱۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب سال ۱۳۷۲: «… مشمولان قانون استخدام نیروهای مسلح و غیرنظامیان ارتش و نیروهای انتظامی، قضات، اعضای هیأت‌های علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و مشمولان قانون کار از شمول این قانون خارج بوده و تابع مقررات مربوط به خود خواهند بود.» و در نتیجه بر مبنای حکم فوق، مشمولین قانون کار علی الاطلاق از شمول مقررات قانون رسیدگی به تخلفات اداری خارج هستند.

ثانیاً: به موجب ماده ۲۷ قانون کار مصوب سال ۱۳۶۹: «هر گاه کارگر در انجام وظایف محوله قصور ورزد و یا آیین نامه های انضباطی کارگاه را پس از تذکرات کتبی نقض نماید، کارفرما حق دارد در صورت اعلام نظر مثبت شورای اسلامی کار علاوه بر مطالبات و حقوق معوقه به نسبت هر سال سابقه کار معادل یک ماه آخرین حقوق کارگر را به عنوان حق سنوات به وی پرداخته و قرارداد کار را فسخ نماید. در واحدهایی که فاقد شورای اسلامی کار هستند، نظر مثبت انجمن صنفی لازم است و در هر مورد از موارد یاد شده اگر مسأله با توافق حل نشد به هیأت تشخیص ارجاع و در صورت عدم حل اختلاف از طریق هیأت حل اختلاف رسیدگی و اقدام خواهد شد. در مدت رسیدگی مراجع حل اختلاف، قرارداد کار به حالت تعلیق درمی آید.»

بنا به مراتب فوق و با عنایت به اینکه رسیدگی به تخلفات مشمولین قانون کار قابل طرح در هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری نیست و باید از طریق ساز و کار قانونی مقرر در ماده ۲۷ قانون کار مصوب سال ۱۳۶۹ مورد رسیدگی قرار گیرد، بنابراین بخشنامه شماره ۲۶۷۴۵۱- ۲۶/۵/۱۳۹۹ سازمان اداری و استخدامی کشور که متضمن رسیدگی هیأت رسیدگی به تخلفات اداری به تخلفات افرادی است که با قراردادهای موضوع قانون کار در سمت‌های اداری یا مدیریتی اشتغال دارند، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود. با اعمال حکم مقرر در ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و تسری ابطال مقرر مذکور به زمان صدور آن موافقت نشد.

مهدی دربین- معاون قضایی دیوان عدالت اداری