ابطال ماده ۱۱ آیین نامه بند (الف) تبصره ۱۹ بودجه ۱۴۰۱ در خصوص جابجایی نیروهای مازاد از جمله قرارداد کار معین

ابطال ماده ۱۱ آیین نامه بند (الف) تبصره ۱۹ بودجه سال ۱۴۰۱ در خصوص جابجایی نیروهای مازاد از جمله قرارداد کار معین (دادنامه شماره ۲۴۴۵ مورخ ۲۹؍۹؍۱۴۰۱ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)

شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۴۴۵

تاریخ دادنامه: ۲۹؍۹؍۱۴۰۱

شماره پرونده: ۰۱۰۱۰۷۴

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۱ آیین نامه بند (الف) تبصره ۱۹ بودجه سال ۱۴۰۱ مصوب ۲۴؍۱؍۱۴۰۱ (ابلاغی به شماره ۱۵۴۹۲؍۵۹۷۴۸- ۱۴۰۱؍۲؍۴)

ابطال جابجایی نیروهای مازاد از جمله کارکنان قرارداد کار معین

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۱۱ آیین نامه بند (الف) تبصره ۱۹ بودجه سال ۱۴۰۱ مصوب ۲۴؍۱؍۱۴۰۱ (ابلاغی به شماره ۱۵۴۹۲؍۵۹۷۴۸-۴؍۲؍۱۴۰۱) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” به استحضار می رساند طرف شکایت برخلاف قانون و رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری جواز بر امکان جابه‌جایی نیروی قراردادی را طی ماده ۱۱ آیین نامه ابلاغی شماره ۱۵۴۹۲؍ت۵۹۷۴۸هـ-۴ ؍۲؍۱۴۰۱ مشابه مستخدمین رسمی و پیمانی تجویز نمود. لذا این ماده علاوه بر تعریف مغایر قوانین و اقتضاء از نیروی مازاد تا حدی که در برگیرنده امکان جابه جایی نیروی قراردادی موضوع تبصره ذیل ماده ۳۲ قانون مدیریت میان دستگاه های اجرایی است به شرح ذیل خلاف قانون و وضع آن خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی است.

۱ -در بند (الف) تبصره ۱۹ بودجه ۱۴۰۱ آمده است:

الف- به منظور ارتقای بهره وری خدمات عمومی: شفاف سازی، مسئولیت پذیری و پاسخگویی دستگاه های اجرایی، سازمان برنامه و بودجه کشور موظف است تا پانزده اردیبهشت ماه نسبت به تنظیم موافقت نامه با دستگاه‌های اصلی متضمن برنامه ها، اهداف کمی، سنجه و شاخص‌های ارزیابی عملکرد اقدام نماید. تخصیص اعتبارات با رعایت ماده ۳۰ قانون برنامه و بودجه بر اساس میزان تحقق اهداف هر یک از برنامه ها با رعایت قوانین و مقررات و متناسب با میزان منابع وصولی دستگاه اجرایی تعیین می گردد. آیین نامه اجرایی این بند شامل چهارچوب تفاهم نامه، نوع و نحوه ارتباط با دستگاه تابعه، نحوه گزارش گیری از برنامه ها، نحوه به کارگیری نیروی مازاد و میزان جابه جایی در اعتبارات به منظور تحقق برنامه ها با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور به تصویب هیأت وزیران می رسد… با این حال اما مقنن در حکم بند (ج) تبصره ۲۰ بودجه نیز چنین بیان داشته است:

ج- به منظور بالا بردن بهره وری نیروی انسانی و جلوگیری از افزایش اندازه دولت، سازمان اداری و استخدامی کشور مجاز است با رعایت قوانین و مقررات و قراردادهای معتبر و تعهدات نیروهای رسمی، ثابت و پیمانی مازاد دستگاه های اجرایی را به صورت بین دستگاهی، درون استانی و بین استانی جایابی و منتقل کند، از این رو دستگاه های اجرایی مشمول ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری موظفند فهرست اسامی نیروهای مازاد خود را در سامانه ای که سازمان اداری و استخدامی به این منظور ایجاد می کند. ثبت کنند. لذا طرف شکایت خلاف مدلول و منطوق بند (ج) تبصره ۲۰ بودجه سال ۱۴۰۱ دستگاه های اجرایی را مجاز دانسته تا حداکثر ده درصد از کارکنان خود و مازاد بر آن را به پیشنهاد دستگاه تابعه و موافقت سازمان اداری و استخدامی که نسبت به انجام ماموریت های محوله پس از تایید بالاترین مقام دستگاه اصلی، مازاد تشخیص داده می شود با رضایت مستخدم، به دستگاه های اجرایی دیگر منتقل کنند و در صورت عدم رضایت نسبت به بازنشستگی و بازخرید نیروی رسمی و پیمانی و فسخ قرارداد با نیروی قراردادی اقدام کنند. این در حالی است که قید عبارت: «نسبت به انجام ماموریت های محوله پس از تایید بالاترین مقام دستگاه اصلی مازاد تشخیص داده می شود»، تعریف نیروی مازاد محسوب نمی شود. زیرا وضعیت مازاد بودن ملازمه‌ای با انجام ماموریت های محوله ندارد و همچنین وضعیت مازاد به نوعی حالت مستخدم آماده به خدمت در شرایطی گفته می شود که امکان تخصیص پست متناسب به وی در دستگاه اجرایی متبوعش وجود ندارد (که بنا به دلایل مختلف از جمله اصلاح ساختار اداری ممکن است به وجود آید) از این رو تشخیص بالاترین مقام دستگاه اجرایی آن هم به نسبت ماموریت های محوله نمی تواند مالک مازاد بودن کارمند قرار گیرد زیرا همان طور که بیان شد مازاد بودن کارمند، منوط به فقدان پست سازمانی قابل تصدی برای وی است. در نتیجه به نظر می‌رسد این مقرره سیاست مدیریتی یا تنبیهی از طریق مازاد دانستن کارمندان به تشخیص بالاترین مقام دستگاه اجرایی و نیز انتقال آنها به دستگاه اجرایی دیگر و یا بازخرید کردن اجباری ایشان به کیفیت مطروحه باشد. لازم به ذکر است که در بند (ج) تبصره ۲۰ بودجه ۱۴۰۱ اولاً: مخاطب، مستخدمین رسمی و پیمانی هستند و نه نیروی قراردادی و ثانیاً: امر مازاد به کیفیت معنونه و کمیت حداکثر ده درصد و مازاد بر آن که می تواند ۱۰۰ درصد نیروها را هم بنا به تشخیص بالاترین مقام دستگاه اجرایی در بر بگیرد، معطوف به تشخیص بالاترین مقام دستگاه قرار نگرفته است بلکه مازاد بودن امری اقتضایی محسوب می گردد.

۲- همان طور که طی فراز پایانی ماده ۱۱ آیین نامه موضوع شکایت مشخص است، عالوه بر مستخدمین رسمی و پیمانی، نیروی قراردادی موضوع تبصره ذیل ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز از شمول نیروی مازاد و مقررات این ماده در جابه جایی و انتقال قرار گرفته است این در حالی است که حسب تبصره ذیل ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری، نیروی قراردادی حسب ضرورت و نیاز و در سقف ده درصد از پست های سازمانی جذب می شوند و حسب دادنامه شماره ۳۱۰۷-۲۳ ؍۱۱؍۱۴۰۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اولاً: به کارگیری اشخاص مازاد بر ده درصد پست سازمانی مصوب مغایر قانون بوده و قرارداد این اشخاص دارای اعتبار نیست و مآلاً امکان جابه جایی اشخاص مذکور در دستگاه های اجرایی وجود ندارد. ثانیاً: در صورتی که جابه جایی نیروهای فوق الذکر از طریق فسخ قرارداد قبلی و انعقاد قرارداد جدید باشد، رعایت اصل برابری فرصت ها و شرایط مندرج در ماده ۴۴ قانون مدیریت خدمات کشوری الزامی است. از این رو مازاد دانستن نیروی قراردادی و امکان انتقال آن در دستگاه های اجرایی موضوع فراز پایانی ماده ۱۱ آیین نامه معترض عنه مخالف تبصره ذیل ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز بند (الف) تبصره ۱۹ و بند (ج) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ و رأی هیأت عمومی اخیرالذکر می باشد.

با عنایت به موارد مطروح و مغایرت های معنونه ابطال ماده ۱۱ آیین نامه معترض عنه را تا حدی که به تشخیص مازاد بودن مستخدمین توسط بالاترین مقام دستگاه اجرایی موکول و نیز دربرگیرنده امکان انتقال نیروی قراردادی بین دستگاه های اجرایی باشد را از محضر قضات شریف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری استدعا دارد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

” هیأت وزیران در جلسه ۲۴؍۱؍۱۴۰۱ به پیشنهاد شماره ۱۶۲۳۸-۲۰؍۱؍۱۴۰۱ سازمان برنامه و بودجه کشور و به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آیین نامه اجرایی بند یاد شده به شرح زیر تصویب کرد:

آیین نامه اجرایی بند (الف) تبصره ۱۹ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور

ماده ۱۱-در اجرای حکم بند ۱۶ سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی و بند (الف) ماده ۲۸ قانون برنامه ششم توسعه، دستگاه های اجرایی تابع می توانند حداکثر تا ده درصد از کارکنان خود و مازاد بر آن را به پیشنهاد دستگاه تابع و موافقت سازمان اداری و استخدامی کشور که نسبت به انجام ماموریت های محوله پس از تایید بالاترین مقام دستگاه اصلی مازاد تشخیص داده می شوند وفق قوانین و مقررات مربوط (جابه جایی به واحد دیگری در همان دستگاه، جابه جایی به دستگاه اجرایی دیگری در همان شهر یا شهرستان و جابه جایی به سایر شهرها و شهر ستان های دیگر در همان دستگاه اجرایی و یا سایر دستگاه های اجرایی با رضایت مستخدم و موافقت سازمان اداری و استخدامی کشور) اقدام نمایند. در صورت عدم موافقت مستخدم، وفق مقررات مربوط، در خصوص نیروهای رسمی و پیمانی نسبت به بازنشستگی یا بازخریدی و در مورد نیروهای قراردادی نسبت به فسخ قرارداد آنها اقدام شود. شیوه نامه اجرایی این ماده توسط سازمان و سازمان اداری و استخدامی کشور تهیه و ابلاغ می شود.”

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون حقوقی رئیس جمهور به موجب لایحه شماره ۱۵۵۰۷۳؍۴۸۵۷۶-۲۵؍۸؍۱۴۰۱ توضیح داده است که:

“در بند (الف) تبصره ۱۹ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور به صلاحیت هیأت وزیران مبنی بر تعیین «نحوه به کارگیری نیروهای مازاد» علی الاطلاق و شامل از جمله نیروی انسانی موضوع تبصره ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری و همچنین اعم از صرفاً «جابجابی و انتقال» موضوع بند (ج) تبصره ۳۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ اشاره شده و لذا جمع بین این دو حکم و ایراد به ماده ۱۱ آیین نامه معترض عنه بلاوجه است، اما این نکته را هم نباید از نظر دور داشت که دستگاه‌های اجرایی باید اساساً از نیروهای رسمی و پیمانی که طبق ماده ۴۵ قانون مدیریت به استخدام در دستگاه ها در می آیند برای انجام وظایف و مسئولیت های محوله استفاده نمایند و به کارگیری نیروی انسانی در قالب تبصره ماده ۳۲ قانون مدیریت، استثناء بر شیوه های استخدام است، لذا اگر در جهت اجرای بند (الف) ماده ۲۸ قانون برنامه ششم توسعه و کاهش حجم، اندازه و ساختار دولت، دستگاه اجرایی ناگزیر از آن باشد که نیروهای رسمی و پیمانی مازاد خود را به سایر دستگاه ها یا واحدهای همان دستگاه انتقال دهد، چه بسا نیروهای قراردادی موضوع تبصره ماده ۳۲ که پیش از این در سایر دستگاه ها یا واحدهای همان دستگاه مشغول به کار بوه اند، نیروی مازاد به شمار خواهند آمد که ادامه همکاری با آنها دیگر موضوعیتی ندارد. لذا بر اساس صلاحیت مطلق مقرر در بند (الف) تبصره ۱۹ قانون بودجه دولت را در خصوص وضعیت انتقال بین دستگاهی یا جایابی نیروهای مازاد موضوع تبصره ماده ۳۲ قانون مدیریت به وضع ماده ۱۱ آیین نامه اجرایی مورد شکایت مبادرت نموده است و ایراد شاکی به آن وارد نیست. علاوه بر اینکه فسخ قرارداد از اختیارات اداره است و اعمال این صلاحیت مقید به موازین قانونی و مفاد قرارداد بوده و در متن نیز به همین امر و رعایت مقررات مربوطه تاکید شده است.

برخلاف ادعای شاکی در ماده ۱۱ آیین نامه اجرایی معترض عنه سقف مشخصی برای جابه جایی کارکنان در این ماده (ده درصد) مشخص شده و همچنین با قید عبارت «وفق قوانین و مقررات مربوط» در ماده مذکور بر رعایت حاکمیت قانون در جابه جایی کارکنان تاکید شده و از این رو بیان اشکال مختلف جابه جایی در این ماده بدان معنا نیست که کارکنان موضوع تبصره ماده ۳۲ قانون مدیریت مشمول تمامی اشکال مذکور می شوند و بلکه شمول این اشکال جابه جایی نسبت به این دسته از کارکنان «وفق قوانین و مقررات مربوط» خواهد بود و لذا جابه جایی آنها با رعایت شرایط مقرر در تبصره ماده ۳۲ قانون مدیریت انجام خواهد شد. بنا به مراتب فوق، ضمن درخواست اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه، خواهشمند است در هنگام طرح موضوع در هیأت عمومی دیوان یا هیأت تخصصی ذی ربط از نماینده این معاونت جهت ارائه توضیحات الزم دعوت به عمل آید.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۹؍۹؍۱۴۰۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً، بر اساس قسمت اخیر بند (الف) تبصره ۱۹ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور مصوب ۲۵؍۱۲؍۱۴۰۰ مقرر شده است که: «آیین‌نامه اجرایی این بند شامل چهارچوب تفاهم‌نامه، نوع و نحوه ارتباط با دستگاه تابعه، نحوه گزارشگیری از برنامه‌ها، نحوه بکارگیری نیروی مازاد و میزان جابجایی در اعتبارات به منظور تحّقق برنامه‌ها با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور به تصویب هیأت وزیران می‌رسد» و بر همین اساس قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور حدود اختیار هیأت وزیران در تنظیم آیین‌نامه اجرایی در مورد نیروی مازاد را صرفاً در حد نحوه بکارگیری نیروی مازاد اعلام کرده و با توجه به اینکه در مقرره مورد شکایت به موضوع جابجایی نیروهای مازاد پرداخته شده، لذا مقرره مذکور خارج از حدود اختیار است و با لحاظ اینکه در بند (ج) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور احکام مربوط به نیروهای مازاد بیان شده است، استناد به اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی نیز نافی خارج از اختیار بودن وضع مقرره مزبور نیست.

ثانیاً برمبنای تبصره ماده ۳۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ دستگاه‌های اجرایی می‌توانند در شرایط خاص مقرر در این تبصره، به جذب نیروی قراردادی اقدام کنند و بکارگیری افراد مازاد بر ده درصد پست‌های سازمانی مصوب مغایر با قانون بوده و قرارداد این افراد نیز دارای اعتبار نیست و امکان جابجایی آنها در دستگاههای اجرایی هم وجود ندارد.

ثالثاً در صورتی که جابجایی نیروهای فوق‌الذکر از طریق فسخ قرارداد قبلی و انعقاد قرارداد جدید باشد، رعایت اصل برابری فرصت‌ها و شرایط مندرج در ماده ۴۴ قانون مدیریت خدمات کشوری الزامی است که در مقرره مورد شکایت این شرایط پیش‌بینی نشده است.

بنا به مراتب فوق، ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی بند (الف) تبصره ۱۹ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور مصوب ۲۴؍۱؍۱۴۰۱ هیأت وزیران به دلایل مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیالت و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

حکمتعلی مظفری- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری