ابطال مواد ۲۷ و ۲۸ [با توجه به اصلاحیه مورخ ۱۶/۹/۱۳۶۵] آئین‌نامه اجرایی قانون شوراهای اسلامی کار مصوب هیأت وزیران (دادنامه شماره ۱۲۱۲ مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۲۴ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)
ابطال مواد ۲۷ و ۲۸ [با توجه به اصلاحیه مورخ ۱۶/۹/۱۳۶۵] آئین‌نامه اجرایی قانون شوراهای اسلامی کار مصوب هیأت وزیران (دادنامه شماره ۱۲۱۲ مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۲۴ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۶/۱۱/۲۴
شماره دادنامه: ۱۲۱۲
کلاسه پرونده: ۶۵۰/۹۵
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: آقای سعید کنعانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد ۲۷ و ۲۸ [با توجه به اصلاحیه مورخ ۱۳۶۵/۹/۱۶] آیین‌نامه اجرایی قانون شوراهای اسلامی کار مصوب هیأت‌وزیران
گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی اعلام کرده است که:
الف: دادخواست:
«با عرض سلام محضر قضات هیأت عمومی و فقهای شریف شورای نگهبان
شورای اسلامی کار به استناد ماده (۱) قانون تشکیل شوراهای اسلامی کار مصوب ۱۳۶۳ با سه هدف (تأمین قسط اسلامی، تهیه و هماهنگی اجرای برنامه‌های مذهبی و افزایش میزان مشارکت) ایجاد شد و در ماده ۱۳ قانون مذکور وظایف و اختیارات آن احصاء گردید که بالا بردن آگاهی کارکنان در زمینه‌های اجتماعی و سیاسی از جمله آنهاست. شرایط انتخاب اعضای شورا در ماده ۲ بیان شده که مهم ترین آنها اعتقاد و التزام عملی به اسـلام و ولایت فقیه، عدم گرایش به گروه‌های مخالف جمهوری اسلامی و برخورداری از صداقت و امانت می‌باشد. سپس با تصویب قانون کار در سال ۱۳۶۹ وظایـف خطیر دیگری به شورا محول گردید مانند ماده ۲۷ قانون کار که اخراج کارگر و فسخ قرارداد را صرفاً با موافقت شورای اسلامی کار، مجاز شناخت یا در ماده ۱۵۷ قانون کار، هرگونه اختلاف فی مابین کارگر و کارفرما، در مرحله اول از طریق سازش مستقیم در شورای اسلامی کار حل و فصل خواهد شد همچنین حسب مقررات ماده ۱۵۰ قانون کار و جهت تعظیم شعائر مذهبی و رعایت حال روزه داران، شرایط و ساعات کار تمام کارگران در ماه رمضان را شورای اسلامی کار تنظیم می‌نمایند.
حال آن که به منظور نظارت بر شوراها و بررسی انحراف از وظایف قانونی، سلب عضویت اعضاء و تبعاً صدور حکم انحلال شوراها، هیأتی مرکب از ۷ نفر طبق ماده ۲۲ قانون شوراهای اسلامی کار ایجـاد می‌شود که به هیأت موضوع ماده ۲۲ مصطلح است که منصرف و جدای از هیأت تشخیص و حل اختلاف ماده ۱۵۷ قانون کار می‌باشد. از عمده وظایف هیأت موضوع ماده ۲۲، سـلب عضویت اعضاء و منحــل کردن شورا وفق مواد ۴ و ۷ قانون شورای اسلامی کار می‌باشد، مضـافاً ماده ۲۴ همان قانون، رسیدگی و اصدار دادنامـه در موضوع نظارت بر کارکرد شورا، رسیدگی به شکایت کارکنان نسبت به شورا و بررسی تخلفات از وظایف قانونی را بر عهده هیأت مذکور قرارداده است. ضـمناً مستفاد از ماده ۹ قانون یاد شده، ساعاتی که اعضاء شورای اسلامی کار به وظایف شورایی مشغول هستند جزء ساعات کار آنان محسوب می‌گردد که بنابه تصریح تبصره ۲ آن، مرجع تعیین ساعات کار شورا، هیأت موضوع ماده ۲۲ می‌باشد و مستند به ماده ۱۰ قانون مارالذکر، شورا در برابر هیأت موضوع ماده ۲۲ مـسئول است.
به دلالت ماده ۲۲ قانون شورای اسلامی کار، یک نفر از وزارت کار، سه نفر از شوراهای اسلامی و سه نفر از مدیـران واحدهای منطقه، اعضای تشکیل دهنده هیأت موصوف می‌باشند که حسب آیین‌نامه اجرایی قانون، انتخاب می‌شوند. آیین‌نامه اجـرایی قـانون شورای اسلامی کار بـه استناد ماده ۲۹ قانون مـذکور، در سال ۱۳۶۴ به تصویب هیأت وزیران رسید و در سال ۶۵ بخشی از آن اصلاح گردید که در مواد ۲۷ و ۲۸ آن تشریفات انتخاب اعضای هیأت موضوع ماده ۲۲ تعیین شده و در مقام بیان شرایط انتخاب اعضای هیأتهای مذکور بر آمده است که به شرح ذیل می‌باشد:
ماده۲۷ـ وزارت کار برای تشکیل هیأت تشخیص از کلیه مدیران منطقه دعوت به عمل می‌آورد …
ماده ۲۸ ـ جلسات نمایندگان شوراها و یا مدیران منطقه، به منظور انتخاب اعضاء هیأت تشخیص که به طور جداگانه‌ای صورت خواهد گرفت، با حضور دعوت شدگان رسمیت یافته و رأی‌گیری به عمل خواهد آمد …
تبصره۱ـ هر یک از اعضاء شرکت کننده یک رأی داشته … سه نفر از افرادی که اکثریت آراء را کسب کرده‌اند به عنوان عضو اصلی و دو نفر بعدی به عنوان عضو علی‌البدل هیأت تشخیص، تعیین خواهند گردید. بنابراین سه نفر از اعضای هیأت موضوع ماده ۲۲ را مدیران واحدها تشکیل می‌دهند که فـارغ از هرگونه شرایط می‌توانند به عضویت هیأت مذکور در آمده و برای شورایی که بنا به ماده (۱) قانون شورای اسلامی کار به منظور تأمین قسط اسلامی تشکیل شده است، قضاوت و داوری نموده و دادنامه صادر نمایند.
به عبارت دیگر مدیران شرکتها و کارفرمایان کارگاهها بدون هیچ شرط یا قیدی می‌توانند به عضویت هیأت مذکور درآمده و قضاوت و داوری نمایند که مغایر با شرع می‌باشد چرا که برای افراد فراماسون، الحادی، ضد انقلاب، معاندین، محارب، منافقین، ساواک منحله و … ممانعتی در نظر نگرفته و از طرف دیگر اعتقاد و التزام عملی به اسلام و نظام مقدس جمهوری اسلامی یا ادیان توحیدی را شرط ننموده و راه را برای غیر مسلمانان، کافرین و فرق ضاله باز گذاشته است و از طرف دیگر طهارت مولد، حسن شهرت، امانتداری و عدم اشتهار به فساد درج نشده است. حال این اعضای غیـر مسلمان که خود التزامی به ولایت فقیه و اسلام ندارند می‌بایست صلاحیتهای فردی اعضا را حسب شرایط مندرج در ماده ۲ قانون شورای اسلامی کار که التزام به اسلام، عدم اشتهار به فساد و عدم گرایش به گروه‌های مخالف جمهوری است، تطبیق دهند.
آیات قرآنی: (مبنی بر تقبیح تسلط کفار بر مسلمانان) آیه ۳۸ سوره شوری ـ آیه ۱۴۱ سوره نساء ـ آیه ۶۵ سوره نساء ـ آیه سوره ۴۴ مائده ـ آیه سوره ۱۱۸ سوره آل‌عمران
احادیث معصومین(ع) : (مبنی بر پرهیز از پذیرش ولایت کفار)
حدیث اعتلا از پیامبر اکرم (ص) [اَلأِسلامُ یَعْلُو وَ لا یُعلی عَلیْهِ وَ الْکُفّارُ بِمَنْزِلَةِ الْمَوْتی لا یَحْجُبونَ وَ لا یُورِثُونَ]
حدیث ابو خدیجه از امام جعفر صادق(ع) [إِیاکُمْ أَنْ یحَاکِمَ بَعْضُکُمْ بَعْضاً إِلَی أَهْل الْجَوْرِ وَ لَکِنِ انْظُرُوا إِلَی رَجُلٍ مِنْکُمْ یعْلَمُ شَیئاً مِنْ قَضَایانَا فَاجْعَلُوهُ بَینَکُمْ فَإِنِّی قَدْ جَعَلْتُهُ قَاضِیاً فَتَحَاکَمُوا إِلَیهِ.]
حدیث ابو خدیجه از امام جعفر صادق(ع) [إیاکُمْ، إذا وَقَعَتْ بَینکُمُ الْخُصُومَةُ أَوْ تَدَارَی فی شَیءٍ مِنَ الاخْذِ وَ الْعَطاء انْ تَحاکَموُا إلی أحَدٍ مِنْ هؤُلاء الفُسّاقِ. اجْعَلوُا بَینَکُمْ رَجُلًا قَدْ عَرَفَ حَلالَنا وَ حَرامَنا؛ فَإنّی قَدْ جَعَلْتُهُ عَلَیکُمْ قاضِیاً.]
قاعده نفی سبیل: مبنی بر غیرشرعی بودن هرگونه سلطه و نفوذ کفار بر مسلمانان
قاضی تحکیم و داور در فقه: مغایرت با شرایط ذکر شده در فقه برای قاضی تحکیم و داور رسیدگی می‌نماید.»
ب: لایحه تکمیلی
احتراما ً به استحضار می‌رساند آیین‌نامه اجرایی قانون شوراهای اسلامی کار در تاریخ ۱۳۶۴/۷/۱۷ به تصویب نخست وزیر رسید که مواد ۲۷، ۲۸ و ۲۹ آن در مقام انتخاب اعضای هیأت موضوع ماده ۲۲ برآمده که به شرح ذیل می‌باشد:
ماده۲۷ـ وزارت کار و امور اجتماعی برای تـشکیـل هیأت تشخیص به طور رسمی و کتبی از کلیه شوراها و مـدیـران منطقه دعوت به عمل می‌آورد تا ظرف یک هفته نسبت به اعــلام کانـدیـداهای خود اقدام نمایند و پس از پایان مهلت مقرر، طی ارسال آگهی، اسامی کاندیداها و همچنین زمان و مکان انجام انتخابات را که یک هفته بعد خواهد بود، به اطلاع آنان خواهد رساند.
ماده ۲۸ ـ کاندیداهای عضویت در هیأت تشخیص باید دارای شرایط زیر باشند. (با اصلاحیه مورخ ۱۳۶۵/۹/۱۶ حذف شد)
الف ـ عدم گرایش به احزاب، سازمانها و گروه‌های غیرقانونی و مخالف جمهوری اسلامی
ب ـ برخورداری از صداقت، امانت و اشتهار به حسن اخلاق
ج ـ تابعیت ایران
تبصره ـ تشخیص موارد فوق در مورد کاندیداهای شورا به عهده وزارت کار و امور اجتماعی و در مورد کاندیداهای مدیران، به عهده وزارتخانه‌های مربوطه‌خواهد بود.
ماده ۲۹ ـ جلسات نمایندگان شوراها و یا مدیران منطقه، به منظور انتخاب اعضاء هیأت تشخیص که به طور جداگانه‌ای صورت خواهد گرفت، با حضور حداقل (۲/۳) دعوت‌شدگان رسمیت یافته و رأی‌گیری به عمل خواهد آمد و چنانچه حد نصاب لازم حاصل نشود، مجدداً از نمایندگان شوراها و مدیران دعوت به عمل آمده و در جلسه بعدی که حداکثر یک هفته پس از جلسه اول، با حضور نصف به علاوه یک دعوت‌شدگان تشکیل و رأی‌گیری به عمل می‌آید و در صورتی که حد نصاب اخیر نیز حاصل نشده پس از دریافت اسامی کاندیداها از شوراها و مدیران، اخذ رأی به صورت مکاتبه‌ای توسط وزارت کار صورت خواهد گرفت.
تبصره۱ـ هر یک از اعضاء شرکت کننده یک رأی داشته و رأی خود را به صورت کتبی و حداکثر به تعداد اسامی پنج نفر نوشته و در صندوقی که بدین منظور تهیه گردیده خواهند انداخت آراء اخذ شده در حضور اعضاء شرکت کننده شمارش و صورتجلسه خواهد گردید. سه نفر از افرادی که از این طریق اکثریت آراء را کسب کرده‌اند. به عنوان عضو اصلی و دو نفر بعدی به عنوان عضو علی‌البدل هیأت تشخیص، تعیین خواهند گردید.
تبصره۲ـ معترضین به انتخابات می‌توانند ظرف مدت سه روز بعد از تاریخ انجام انتخابات، اعتراض کتبی خود را با ذکر دلایل و مدارک به نماینده وزارت کار و امور اجتماعی تسلیم و رسید دریافت نمایند. وزارت کار نیز موظف است حداکثر ظرف مدت یک هفته موضوع را بررسی و اعلام نظر نماید نظر مذکور قطعی و لازم‌الاجرا است.
تبصره۳ـ در صورت عدم وصول اعتراض یا رد اعتراضات واصله، اعتبارنامه به منتخبین برای مدت دو سال صادر خواهد شد.
با این وجود که مواد فوق، جهت تعیین شرایط انتخاب اعضاء، وافی به مقصود و مقید به موازین شرعی نبود لیکن توسط اصلاحیـه مورخ ۱۳۶۵/۹/۱۶ ماده ۲۸ آن حذف گردید و ماده ۲۹ جایگزین آن شد. بنابراین اعضای هیأتها فارغ از هر شرایطی انتخاب می‌شوند، بدین معنا که حتی کافرین نیز می‌توانند به عضویت مراجع مذکور در آمده و رأی قطعی و لازم‌الاجرا صادر نمایند چرا که هیچ شرطی جهت اعتقاد و التزام به اسلام در نظر گرفته نشده است. وزارت کار بر همین اساس، دستورالعمل شماره (۲۷) به شماره ثبت ۱۶۵۰۶۰ ـ ۱۳۹۱/۱۰/۹ را تهیه و جهت وحدت رویـه عملکرد هیأتهای موضوع ماده ۲۲ به مدیران کل استانها ابلاغ نمود که در ماده ۲ آن، تنهـا شـرط عضویت و انتخـاب در هیأتهای موصوف را «شمول عنوان مدیریت تعریف شده در آیین‌نامه و داشتن ۳۵ نفر کارگر» بیان نموده و از ذکر شرایـط ضروری چشم پوشی نموده است.
همچنین وزارت کار در مقام انتخاب اعضای هیأتهای تشخیص و حل اختلاف قانون کار که به اختلافات فی مابین کارگر و کارفرما می‌پردازد از درج شرایطی من جمله، اسلام و عدالت و وثاقت صرف نظر نموده است که همین اغماض توسط فقهای معظم شورای نگهبان طی نظریه شماره ۹۵/۱۰۲/۲۰۰۳ ـ ۱۳۹۵/۶/۲ خلاف موازین شرع شناخته شد. البته لازم به ذکر است هیأت تشخیص موضوع ماده ۲۲، منصرف و جدای از هیأت تشخیص و حل اختلاف قانون کار می‌باشد و اساساً هیچ ارتباطی نیز با هم ندارند چرا که هیأت تشخیص و حل اختلاف به دعاوی فی مابین کارگر و کارفرما رسیدگی می‌نماید، در صورتی که هیأت تشخیص موضوع ماده ۲۲ جهت رسیدگی، دادرسی و نظارت بر شوراهای اسلامی کار بوده و دارای اختیارات ذیل می‌باشد:
تشخیص انحراف شوراها و رسیدگی به تخطی و تخلف از وظایف قانونی و تصمیم‌گیری در باب تعطیلی و انحلال شوراها مستند به ماده ۴ قانون تشکیل شوراهای اسلامی کار، به هیأت موضوع ماده ۲۲ داده شده است. حسب ماده ۷ قانون یاد شده، احراز تخلـف اعضا شورا و سلب عضویت آنان بر عهده هیأت موصوف است و مهم تر از آن، تطبیق شرایط فردی اعضاء شورا، اعم از اسلام، صداقت، سوء پیشینه و … با هیأت مذکور می‌باشد، به عبارت دیگر هیأت موضوع ماده ۲۲، مسلمان بودن اعضای شورای اسلامی کار را بررسی نموده یا وابستگی آنان به گروه‌های ضد انـقلاب را تأیید می‌نماید و به موضوع فقدان شرایطی مانند صـداقت و حسن شهرت رسیدگی می‌کند. وفق ماده ۹ قانون مزبور و تبصره ۲ آن، مدتی که اعضا در شورا مشغول به فعالیت‌اند جزء ساعات کار آنان محسوب و به ازای آن، کارفرما حقوق و مزد پرداخت می‌نماید که مرجع تعیین ساعت و مدت فعالیت، هیأت موصوف است. مضافاً بنا به ماده ۱۰ قانون مارالذکر، شورای اسلامی در برابر هیأت موضوع ماده ۲۲ مسئول است.
هیأت تشخیص موضوع ماده ۲۲ به دلالت تبصره ۱ ماده (۴) آیین‌نامه اجـرائی قانون شوراهای اسلامی کار به اختصار هیأت تـشخیص نامیده می‌شود. در آیین‌نامه مذکور نیـز، همان اختیارات هیأت تـشخیص با دایره عمل وسیـع تر، تکرار و تأکید شده به عنوان مثال در بند (هـ) ماده ۵ و بند (ج) ماده ۲۶ و ماده ۳۹ آیین‌نامه، سلب عضویت اعضا و انحلال شورای اسلامی بدون قید و شرط بر عهده هیأت موصوف گذاشته شده که هر زمان تشخیص بدهند ولو آن که شکایتی هم مطرح نشده باشد، بتوانند از ادامه فعالیت هر یک از اعضای شـورا جلوگیری نموده و از آنان سلب عضویت نمایند یا شورا را منحل کنند. یا حسب بند (و) ماده ۳۸، کارفرما در صورتی می‌تواند اعضای شورا را اخراج نماید که تأیید و موافقت هیأت یاد شده را اخذ نموده باشد لذا اتخاذ تصمیم درباره اخراج اعضای شورا، توسط کارفرما در صلاحیت هیأت وصف شده است. همچنین با وحدت ملاک از ماده ۳۸ آیین‌نامه معترض عنه، آراء هیأت مذکور قطعی و لازم‌الاجرا می‌باشد.
هیأت موضوع ماده ۲۲ از هفت نفر تشکیل می‌شود که سه نفر آنان مدیران و کارفرمایان یا نمایندگان آنها می‌باشند که بدون هیچ قید و شرطی و فارغ از هرگونه بررسی صلاحیتهای فردی انتخاب می‌شوند زیـرا مطابق ماده ۲۷ و ۲۸ آیین‌نامه معترض‌عنه (پس از اصلاحیه مورخ ۱۳۶۵/۹/۱۶ ماده ۲۸ حذف و ماده ۲۹ جایگزین آن شد و به ماده ۲۸ تغییر نام داد) مدیران و کارفرمایان از بین خود نمایندگانی انتخاب نموده و وزارت کار برای آنها اعتبارنامه صادر می‌نماید تا در هیأتها به دادرسی، داوری، رسیدگی و قضاوت بپردازند. آیا می‌شود افرادی که در هیأت موضوع ماده ۲۲ در جایگاه دادرسی و قضاوت قرار می‌گیرند و می‌خواهند مسلمان بودن اعضای شورای اسلامی را بررسی نمایند، خود اعتقاد و التزامی به اسلام نداشته باشند؟ آیا امکان‌پذیر است هیأتی که وظیفه‌اش نظارت، داوری و قضاوت بر عملکرد و فعالیت شورای اسلامی است، اعضایش غیرمسلمان، کافر و ضاله باشند؟ آیا می‌توان تصور نمود انحراف شورای اسلامی از قوانین جمهوری اسلامی و موازین اسلامی را هیأتی مرکب از چند ضد انقلاب، محارب و معاند رسیدگی نماید؟ بنابراین جهات مغایر با شرع به محضرتان تقدیم می‌گردد تا اتخاذ تصمیم بفرمایند:
الف) عدم درج شرط برای اعتقاد و التزام عملی به اسلام
در احادیث معصومین و آیات شریف قرآن تسلط کفار بر مسلمانان تقبیح شده و پذیرش ولایت کفار پرهیز شده است چرا که کفــار در هیچ زمینه‌ای نمی‌توانند بر سرنوشت مـسلمین مسلط باشند و بدین جهت قضاوت غیرمسلمان برای مسلمین اعتبار ندارد و حتی مشورت از غیرمسلمان در امور مسلمین نیز، جایز نـیست.
آیه ۱۵۹ سوره آل عمران: وَ شاوِرْهُمْ فِـی الْأَمْرِ فَإِذا عَزَمْتَ فَتَوَکَّلْ عَلَی اللَّهِ إِنَّ اللَّهَ یُحِبُّ الْمُتَوَکِّلینَ و در کارها با آنان (امت خود) مشورت کن و چون تصمیم گرفتی بر خدا توکل کن، که خداوند متوکلان را دوست دارد [دستور مشورت صرفاً با مسلمانان]
آیه ۳۸ سوره شوری: وَ الَّذینَ اسْتَجابُوا لِرَبِّهِمْ وَ أَقامُوا الصَّلاةَ وَ أَمـْرُهُـمْ شُوری بَیْنَهُمْ کسانی که دعوت پروردگارشان را اجابت کرده و نماز را برپا می‌دارند و کارهایشان به صورت مشورت در میان آنهاست. [امور مسلمین میان خودشان شورایی است و نه با کفار]
آیه ۱۱۸ سوره آل عمران: یَا أَیُّهَا الَّذِینَ آمَنُواْ لاَ تَتَّخِذُواْ بِطَانَةً مِّن دُونِکُمْ لاَ یَأْلُونَکُمْ خَبَالاً وَدُّواْ مَا عَنِتُّمْ قَدْ بَدَتِ الْبَغْضَاء مِنْ أَفْوَاهِهِمْ وَمَا تُخْفِی صُدُورُهُمْ أَکْبَرُ قَدْ بَیَّنَّا لَکُمُ الآیَاتِ إِن کُنتُمْ تَعْقِلُونَ‌ای اهل ایمان از غیرخودتان برای خود، محرم راز نگیرید آنان از هیچ توطئه و فسادی برای شما کوتاهی نمی‌کنند، شدت گرفتاری و رنج و زیان شما را دوست دارند تحقیقاً دشمنی [با اسلام و مسلمین] از سخنانشان پدیدار است. [جایز نبودن مشورت از غیـر مسلمان در امور مسلمین]
آیه ۱۴۱ سوره نساء: لَنْ یَجْعَلَ اللَّهُ لِلْکافِرینَ عَلَی الْمُـؤْمِنیـنَ سَبیلاً خدا تا ابد اجازه نداده که کافران کمترین تسلطی بر مؤمنان داشته باشند.
آیه ۲۸ سوره آل عمران: لا یَتَّخِذِ الْمُؤْمِنُونَ الْکافِرینَ أَوْلِیاءَ مِنْ دُونِ الْمُؤْمِنینَ وَ مَنْ یَفْعَلْ ذلِکَ فَلَیْسَ مِنَ اللَّهِ فی شَیْءٍ مؤمنین به هیچ بهانه‌ای نباید کفار را ولی و سرپرست خود بگیرند با اینکه در بین خود کسانی را دارند که سرپرست شوند و هر کس چنین کند دیگر نزد خدا هیچ حرمتی ندارد. [تقبیح تسلط کفار بر مسلمانان]
آیه ۶۵ سوره نساء: فَلا وَ رَبِّکَ لا یُؤْمِنُـونَ حَتَّی یُحَکِّمُوکَ فیما شَـجَرَ بَیْنَهـُمْ به پروردگارت سوگند که آنها مؤمن نخواهند بود، مگر اینکه در اختلافات خود، تو را به داوری طلبند و سپس از داوری تو در دل خود احساس ناراحتی نکنند و کاملاً تسلیم باشند. [عدم پذیرش داوری غیرمسلمان]
آیه ۴۴ سوره مائده: وَ مَن لَّمْ یحْکُم بِمَا أَنزَلَ اللَّهُ فَأُولَئک هُمُ الْکافِرُونَ و آنها که به احکامی که خدا نازل کرده حکم نمی‌کنند، کافرند. [جایز نبودن سلطه قضایی غیرمسلمان]
احادیث و روایات
معصومین علیهم‌السلام به شیعیان دستور داده‌اند که صرفاً به قاضی و داور شیعه مراجعه کنند و حق رجوع به اشخاص غیر معتقد به شیوه ائمه اطهار را ندارند، به عبارت دیگر دادرسی، رسیدگی و داوری بین مسلمین را برای غیر مسلمانان منع نموده‌اند و امیرالمؤمنین (ع) داوری را همانند قضاوت دانسته است.
قال الصادق علیه السلام إنَّ أمیرَالمؤمنینَ علیه السلام ألقَی صِبیانُ الکُتّـابِ ألـواحَهُم بینَ یدَیهِ لِیُخَیِّرَ بینَهُم. فقالَ: أمـا إنّها حُکـومَةٌ و الجَورُ فیها کالجَـورِ فی الحُـکمِ [میزان الحکمه، ج۹ ، ص ۴۹۵، ح۱۷۰۱۶] کودکان دستخط های خود را در مقابل امیرالمؤمنین (ع) نهادند، تا بهترین آنها را انتخاب کند، حضرت فرمودند: این یک نوع داوری است و ظلم در این باره، مانند ظلم در قضاوت است!
قال الصادق علیه السلام إِیَّاکُمْ أَنْ یُحَاکِـمَ بَعْضُکُمْ بَعْضاً إِلَی أَهْــلِ الْجَــوْرِ وَ لَکِنِ انْظُرُوا إِلَی رَجُــلٍ مِنْکُمْ یَعْلَــمُ شَیْئاً مِنْ قَضَائِـنَا فَاجْعَلُوهُ بَیْنَکُمْ فَإِنِّی قَدْ جَعَلْتُهُ قَاضِیاً فَتَحَاکَمُوا إِلَیْهِ [اصول الکافی، ج۷، ص۴۱۲] مبـادا یکی از شما، دیگری را نزد اهل جــور و ستـم به محـاکمه بکشاند، بلکه در بین خود نگاه کنید و شخصی را که چیزی از احـکام می‌داند میان خود داور قرار دهید، به درستی که من او را میان شما قاضی قرار دادم، پس برای داوری در نزد وی برید.
قال الصادق علیه السلام إِیَّاکُمْ إِذَا وَقَعَتْ بَیْنَکُمْ خُصُــومَةٌ أَوْ تَدَارَی فِی شَیْءٍ مِنَ الْأَخْذِ وَ الْعَطَاءِ أَنْ تَحَاکَمُوا إِلَی أَحَدٍ مِنْ هَؤُلَاءِ الْفُسَّاقِ اجْعَلُوا بَیْنَکُمْ رَجُلًا قَدْ عَرَفَ حَلَالَنَا وَ حَرَامَنَا فَإِنِّی قَدْ جَعَلْتُهُ عَلَیْکُمْ قَاضِیا [وسائل الشیعه، ج ۲۷، ص ۱۳۹، ح ۳۳۴۲۱] وقتی بین شما خصومت و نزاعی اتفاق می‌افتد، یا در مورد دریافت و پرداخت اختلافی پیش می‌آید، مبادا برای محاکمه و رسیدگی به یکی از این جماعت فاسق مراجعه کنید. مردی را که حلال و حرام ما را می شناسد بین خودتان حاکم و داور سازید، زیرا من او را بر شما قاضی قرار دادهام.
قال أَبی عبد اللّه علیه السلام رُبَّمَا کَانَ بَیْنَ الرَّجُلَیْنِ مِنْ أَصْحَابِنَا الْمُنَازَعَةُ فِی الشَّیْ‌ءِ فَیَتَرَاضَیَانِ بِرَجُلٍ مِنَّا فَقَالَ لَیْسَ هُوَ ذَلِکَ [جواهر الکلام، ج۴۰، ص۱۸] گاهی اوقات بین دو نفر از شیعیان اختلافی رخ می‌دهد طرفین رضایت دارند که نزد مردی از ما (امامیه) تحاکم آورند، چه صورتی دارد؟ حضرت فرمودند: دادرسی این اشخاص (شیعیان) مانعی ندارد.
قال رسولُ اللّه ِصلی الله علیه و آله اَلأِسـلامُ یَعْلُو وَ لایُعلی عَلیْهِ وَ الْکُفّـارُ بِمَنْزِلَةِ الْمَـوْتی [وسائل الشیعه، ج ۲۶، ص ۱۲۵، ح ۳۲۶۴۰] اسلام همیشه برتری دارد و هیچ چیزی بر آن برتری ندارد و کافران به منزله مـُرده‌ها هستند.
ب) عدم شرط سلامت جسمی و روانی
ویژگی اساسی برای داوری و قضاوت، سلامتی است که تمام فقها آن را لازم و ضروری می‌دانند، زیرا نابینایان، ناشنوایان، معلولین ذهنی و روحی نمی‌توانند در جهت حل و فصل، داوری و دادرسی بر آیند و نسبت به انشاء و صدور رأی اقدام نمایند. حال آن که افراد عاجز و ناتوان جسمی و روحی و معلولین می‌توانند کارگاه دایر کنند و کارفرما شوند یا در کارگاههای خاصی که برای آنان تمهید شده است مشغول به کار شوند و بر همین اساس به عضویت هیأت درآیند. بنابراین عدم شرط سلامت جسمی و روانی برای اعضای این هیأتها، مانع ورود این افراد و محجورین به هیأتها نیست.
ج) پایبندی و التزام به اصل ولایت فقیه و نظام مقدس جمهوری اسلامی
بی‌تردید مهم‌ترین رکن و اصلی که می‌بایست قبل از هر چیزی ملاک عمل قرار می‌گرفت، اعتقاد قلبی به ولایت مطلقه فقیه می‌بود، در حالی که این اصل مغفول مانده است چرا که برخی آن را شرعی و برخی دیگر قانونی و مربوط به قانون اساسی قلمداد می‌کنند. در نتیجه حذف این شرط، این ابهام را به وجود می‌آورد که نعوذبالله، دیگر نیازی به رعایت آن نیست. لذا اعتقاد به اصل ولایت فقیه و نظام مقدس جمهوری اسلامی می‌بایست در شرایط اعضای این هیأت ذکر می‌گردید تا افراد ضد انقلاب، منافقین، اعضای ساواک منحله و اشخاص مؤثر رژیم فاسد پهلوی نتوانند برای مسلمین رأی قطعی و لازم‌الاجرا صادر نمایند.
د) عدم درج شرط وثاقت و امانت
شرط مهم در مسئولان امور، وثوق و اعتماد است زیرا بیشـتر مصیبت‌های اجتماعی که دامنگیر مردم می‌گردد، ناشی از افرادی است که بدون داشتن تقوا، عهده‌دار انجام وظایف مهم اجتماعی شده‌اند. در شرایط عضویت این هیأت، هیچ گونه شرطی مبنی بر طهارت مولد، حسن شهرت، امانت داری، عدم اشتهار به فساد درج نشده است، بر این اساس هیأت موصوف صلاحیت لازم را نخواهد داشت. زیرا اعضاء هیأت مذکور، با توجه به وظایف و اختیاراتی که به عهده آنان گذاشته شده، لازم است برایشان وثاقت و امانت، شرط شود و از میان افراد دارای چنین شرایطی، هیأت موضوع ماده ۲۲ تشکیل گردد.
هـ) عدالت و انصاف
قضاوت و دادرسی، بدون عدالت بی ثمر بوده و اعتبار قانونی ندارد بر همین اساس احقاق حق در اسلام با عدالت در دستور کار قرار گرفته و داوری و رسیدگی بدون رعایت انصاف و عدالت به معنای عدم مشروعیت است.»
متن مواد مورد اعتراض از آیین‌نامه اجرایی قانون شوراهای اسلامی کار با اصلاحیه سال ۱۳۶۵ به قرار زیر است:
ماده۲۷ـ وزارت کار و امور اجتماعی برای تشکیل هیأت تشخیص به طور رسمی و کتبی از کلیه شوراها و مدیران منطقه دعوت به عمل می‌آورد تا ظرف یک هفته نسبت به اعلام کاندیداهای خود اقدام نمایند و پس از پایان مهلت مقرر در فوق، طی ارسال آگهی، اسامی کاندیداها و همچنین زمان و مکان انجام انتخابات را که یک هفته بعد خواهد بود، به اطلاع آنان خواهد رساند.
ماده ۲۸ـ جلسات نمایندگان شوراها و یا مدیران منطقه، به منظور انتخاب اعضای هیأت تشخیص که به طور جداگانه‌ای صورت خواهد گرفت، با حضور حداقل دو سوم دعوت شدگان رسمیت یافته و رأی‌گیری به عمل خواهد آمد، چنانچه حد نصاب لازم حاصل نشود، مجدداً از نمایندگان شوراها و مدیران دعوت به عمل آمده و در جلسه بعدی که حداکثر یک هفته پس از جلسه اول، با حضور نصف به علاوه یک دعوت شدگان تشکیل و رأی‌گیری به عمل می‌آید و در صورتی که حد نصاب اخیر نیز حاصل نشده پس از دریافت اسامی کاندیداها از شوراها و مدیران اخذ رأی به صورت مکاتبه‌ای توسط وزارت کار و امور اجتماعی صورت خواهد گرفت.
تبصره۱: هر یک از اعضای شرکت کننده یک رأی داشته و رأی را به صورت کتبی و حداکثر به تعداد اسامی پنج نفر نوشته و در صندوقی که بدین منظور تهیه گردیده خواهند انداخت آراء اخذ شده در حضور اعضای شرکت کننده شمارش و صورتجلسه خواهد گردید. سه نفر از افرادی که از این طریق اکثریت آراء را کسب کرده‌اند، به عنوان عضو اصلی و دو نفر بعدی به عنوان عضو علی‌البدل هیأت تشخیص، تعیین خواهند گردید.
تبصره۲: معترضین به انتخابات می‌توانند ظرف مدت سه روز بعد از تاریخ انجام انتخابات، اعتراض کتبی خود را با ذکر دلایل و مدارک به نماینده وزارت کار و امور اجتماعی تسلیم و رسید دریافت نمایند. وزارت کار نیز موظف است حداکثر ظرف مدت یک هفته موضوع را بررسی و اعلام نظر نماید نظر مذکور قطعی و لازم‌الاجرا است.
تبصره۳: در صورت عدم وصول اعتراض یا رد اعتراضات واصله اعتبارنامه به منتخبین برای مدت دو سال صادر خواهد شد.
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۳۱۱۱۹/۴۹۷۴۱ ـ ۱۳۹۶/۴/۲۸ توضیح داده است که:
«۱ـ قانونگذار در ماده ۲۲ قانون تشکیل شوراهای اسلامی کار (مصوب ۱۳۶۲)، به منظور بررسی و تشخیص انحراف شوراهای مزبور از وظایف قانونی خود و انحلال آنها مقرر نموده در هر منطقه هیأت تشخیص انحراف و انحلال شوراها مرکب از ۷ نفر به شرح زیر تشکیل می‌گردد:
«الف ـ سه نفر از نمایندگان شوراهای اسلامی کار به انتخاب شوراهای واحدهای منطقه.
ب ـ سه نفر از مدیران واحدهای منطقه انتخاب خود آنان.
ج ـ یک نفر نماینده از وزارت کار و امور اجتماعی.»
۲ـ لازم به ذکر است قانونگذار در ماده ۱ همان قانون، شرایط اعضای شوراهای اسلامی کار را به تفصیل عنوان نموده لیکن همان گونه که ملاحظه می‌گردد در رابطه با شرایط و نحوه انتخاب مدیران مناطق جهت عضویت در هیأتهای تشخیص انحراف و انحلال شوراهای هر منطقه حکمی را بیان نموده است. در ضمن برابر ماده ۲۹ همان قانون تدوین آیین‌نامه اجرایی مربوطه بر عهده هیأت‌وزیران قرار گرفته است.
۳ـ با توجه به این موضوع هیأت‌وزیران برابر مقرره یاد شده، آیین‌نامه اجرایی موصوف را تهیه نموده و برابر مواد ۲۷ و ۲۸ آن، نحوه انتخاب و مشارکت کلیه شوراها و مدیران منطقه را در هیأتهای تشخیص موصوف به شرح ذیل تعیین نموده است:
«ماده۲۷ـ وزارت کار و امور اجتماعی برای تشکیل هیأت تشخیص به طور رسمی و کتبی از کلیه شوراها و مدیران منطقه دعوت به عمل می‌آورد تا ظرف یک هفته نسبت به اعلام کاندیداهای خود اقدام نمایند و پس از پایان مهلت مقرر در فوق، طی ارسال آگهی، اسامی کاندیداها و همچنین زمان و مکان انجام انتخابات را که یک هفته بعد خواهد بود به اطلاع آنان خواهد رساند.
ماده ۲۸ ـ جلسات نمایندگان شوراها و یا مدیران منطقه، به منظور انتخاب اعضای هیأت تشخیص که به طور جداگانه‌ای صورت خواهد گرفت، با حضور حداقل دو سوم دعوت شدگان رسمیت یافته و رأی‌گیری به عمل خواهد آمد و چنانچه حد نصاب لازم حاصل نشود، مجدداً از نمایندگان شوراها و مدیران دعوت به عمل آمده و در جلسه بعدی که حداکثر یک هفته پس از جلسه اول، با حضور نصف به علاوه یک دعوت شدگان تشکیل و رأی‌گیری به عمل می‌آید و در صورتی که حد نصاب اخیر نیز حاصل نشده پس از دریافت اسامی کاندیداها از شوراها و مدیران، اخذ رأی به صورت مکاتبه‌ای توسط وزارت کار و امور اجتماعی صورت خواهد گرفت.»
۴ـ شاکی مواد یاد شده مقرره را به دلیل عدم ذکر برخی شرایط در نحوه انتخاب مدیران مناطق (نظیر اسلام، عدم سوء پیشینه مؤثر کیفری و …) مغایر با موازین شرعی (قاعده نفی سبیل)، عنوان نموده است در حالی کـه مـاده ۲۸ آیین‌نامه مربوط به شرایط شکلی نحوه تشکیل جلسات مدیران منطقه است و ارتباطی با ایراد مطروحه مشارالیه ندارد و در رابطه با ماده ۲۷ مقرره نیز ایراد مطروحه به دلایل ذیل قابل پذیرش نمی‌باشد:
الف ـ صرف نظر از اینکه در بند (۵) ماده ۲۴ همان قانون در ذیل وظایف این هیأتها، صرفاً امکان «ارجاع تخلفات مدیر به دادگاه صالح» پیش‌بینی گردیده و اصولاً هیأت هیچ گونه تصمیم ماهوی در این رابطه اتخاذ نمی‌نماید، در رابطه با تصمیم هیأتها مبنی بر انحلال شوراها نیز در تبصره همان ماده مقرر گردیده است، «شورا در صورت اعتراض به رأی هیأت موضوع ماده ۲۲ می‌تواند به دادگاه صالح شکایت نماید و دادگاه موظف است خارج از نوبت به آن رسیدگی کند» لذا حتی در فرض اینکه کلیه اعضای هیأت موصوف از غیر مسلمین باشند، استدلال شاکی دایر بر ایجاد سلطه غیرمسلمین بر مسلمانان، با توجه به امکان اعتراض از آراء صادره مزبور در محاکم دادگستری جمهوری اسلامی ایران (که بر اساس موازین اسلامی تشکیل می‌گردد) قابل پذیرش نمی‌باشد.
ب ـ علاوه بر اینکه قانونگذار اساسی اصولاً امکان مشارکت اقلیتهای دینی در فعالیتهای اجتماعی و نیز رعایت اخلاق حسنه، قسط و عدل و حقوق انسانی آنان را مورد تأکید قرار داده است (اصول ۱۴، ۱۹ و ۲۰) مع الوصف در قوانین و مقررات مشابه نیز قانونگذار مانعی در امکان مشارکت اقلیتهای دینی در هیأتهای مشابه ایجاد ننموده است، به عنوان نمونه در ماده ۷۹ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران (مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات و الحاقات بعدی) در رابطه با رسیدگی به شکایات مربوط به انحراف شوراهای مذکور از وظایف قانونی مقرر گردیده‌است:
«ماده۷۹ـ به منظور رسیدگی به شکایات مبنی بر انحراف شوراها از وظایف قانونی هیأت‌هایی به نام هیأت حل اختلاف و رسیدگی به شکایات به ترتیب زیر تشکیل می‌شود:
۱ـ هیأت مرکزی حل اختلاف و رسیدگی به شکایات با عضویت دو نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی ـ سه نفر از اعضای شورای عالی استانها جهت رسیدگی به شکایات از شورای استان و شورای عالی استانها و شورای شهر تهران تشکیل می‌شود.
۲ـ هیأت حل اختلاف و رسیدگی به شکایات استان به عضویت یک نفر از اعضای شورای استان به انتخاب آن شورا و دو نفر از نمایندگان استان مربوطه در مجلس شورای اسلامی تشکیل می‌شود.
۳ـ هیأت حل اختلاف و رسیدگی به شکایات شهرستان به عضویت دو نفر از اعضای شورای شهرستان به انتخاب آن شورا و یک نفر از اعضای شورای استان تشکیل می‌شود.»
بدیهی است تمام یا برخی از اعضای هیأتهای اخیرالذکر ممکن است از اقلیتهای دینی باشند.»
درخصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مواد ۲۷ و ۲۸ آیین‌نامه اجرایی قانون شوراهای اسلامی کار اصلاحی سال ۱۳۶۵ هیأت‌وزیران با شرع مقدس اسلام، دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۹۶/۱۰۰/۱۵۷۴ ـ ۱۳۹۶/۳/۳۱ اعلام کرده است که:
«اطلاق ماده ۲۷ خلاف شرع دانسته شد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۶/۱۱/۲۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی لازم‌الاتباع است. نظر به اینکه دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۹۶/۱۰۰/۱۵۷۴- ۱۳۹۶/۳/۳۱ اعلام کرده است فقهای شورای نگهبان اطلاق ماده ۲۷ را خلاف شرع می‌دانند، بنابراین در اجرای احکام قانونی فوق‌الذکر و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون مذکور و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان اطلاق ماده ۲۷ آیین‌نامه معترض‌عنه از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. ضمناً با توجه به نظر فقهای شورای نگهبان، موجبی برای ابطال ماده ۲۸ آیین‌نامه مورد اعتراض اصلاحی سال ۱۳۶۵ از بُعد شرعی وجود ندارد.
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری- محمدکاظم بهرامی
