عدم ابطال بخشنامه ممنوعیت کسر حق بیمه از اضافه کار کارمندان

عدم ابطال بخشنامه شماره ۵۲۷۱/۹۳/۲۰۰- ۱۷/۴/۱۳۹۳ معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس‌جمهور مبنی بر عدم امکان کسر حق بیمه از اضافه کار کارکنان مشول قانون تأمین اجتماعی (دادنامه شماره ۱۳۹۲ الی ۱۴۰۲ مورخ ۱۰/۹/۱۳۹۳ دیوان عدالت اداری)

شماره دادنامه: ۱۳۹۲ الی ۱۴۰۲

تاریخ دادنامه: ۱۰/۹/۱۳۹۳

کلاسه پرونده‌های: ۹۳/۶۰۳، ۵۸۱، ۵۶۹، ۵۶۲، ۵۵۹، ۵۰۳، ۵۰۲، ۴۶۱، ۴۵۷ و ۴۴۱

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شکات: دیوان محاسبات کشور و آقایان: ۱- محمدتقی روان‌گرد ۲- اسماعیل علی رضایی علائی ۳- احمدرضا صالحی ۴- محمدقلی آزادگان احسان آباد ۵- جواد مظاهری پور ۶- سید شهاب‌الدین رفیعی بنی الصادق ۷- عباس جلیلیان ۸- موسی خسروانی ۹- شرکت اب و فاضلاب روستایی استان اردبیل به نمایندگی آقای قربان هژبری و خانم ۱۰- فرزانه اسلامی.

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۵۲۷۱/۹۳/۲۰۰- ۱۷/۴/۱۳۹۳ جانشین معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس‌جمهور

گردش کار:

شاکیان به موجب دادخواست‌های جداگانه ابطال بخشنامه شماره ۵۲۷۱/۹۳/۲۰۰- ۱۷/۴/۱۳۹۳ جانشین معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس‌جمهور را خواستار شده‌اند.

خلاصه دادخواست کلیه شکات راجع به بند ۱ بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«احتراماً، به استحضار می‌رساند اخیراً جانشین معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور طی بخشنامه شماره ۵۲۷۱/۹۳/۲۰۰- ۱۷/۴/۱۳۹۳ مصوبه مورخ ۲۵/۱/۱۳۹۳ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی را در خصوص الزام به عدم کسر حق بیمه از اضافه کار آن بخش از کارمندان دولت که مشترک صندوق تأمین اجتماعی هستند به کلیه دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری ابلاغ کرده است. بخشنامه مذکور در مقام تفسیر مفاد ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه برآمده و از آن نتیجه گرفته که: «کسر حق بیمه از فوق‌العاده اضافه کار کارمندان مشترک صندوق تأمین اجتماعی شاغل در دستگاه‌های مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مجاز نمی‌باشد.» این تفسیر ضمن از میان بردن حقوق مکتسبه جمع کثیری از کارمندان دولت، در موارد متعددی با قوانین و مقررات مصوب مجلس شورای اسلامی و آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که مبنای عمل دستگاه‌های اجرایی است، مغایر می‌باشد.

مغایرت‌های قانونی بخشنامه:

۱- مغایرت با مفاد بند «د» قانون اصلاح ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری

بند «د» ماده واحده قانون اصلاح ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری که مفاد آن قریب به ۱۱ ماه بعد از اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری در تاریخ ۵/۱۲/۱۳۸۸ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است اشعار می دارد:

«سایر مقررات سازمان تأمین اجتماعی و همچنین صندوق ها و سازمان های بازنشستگی و بیمه ای و ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی به قوت خود باقی است.»

بنابراین، با توجه به صراحت ذکر شده در خصوص به رسمیت شناختن سایر مقررات سازمان تأمین اجتماعی و… در قانون اصلاح ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری، از آنجا که مفاد بند «د» قانون مذکور، مؤخر بر مفاد مواد مرتبط با موضوع تأمین اجتماعی در قانون مدیریت خدمات کشوری است، لذا با حاکم کردن و جاری دانستن قوانین و مقررات سازمان تأمین اجتماعی، شمول مواد ۱۰۶ و ۱۰۷ قانون مدیریت خدمات کشوری برای کارمندان مشترک صندوق تأمین اجتماعی نسخ شده است و بر این اساس آن دسته از کارمندان دستگاه های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری که مشترک صندوق تأمین اجتماعی هستند، کما فی السابق تابع قوانین و مقررات تأمین اجتماعی بوده و از این جهت مشمول مواد ۱۰۶ و ۱۰۷ قانون مدیریت خدمات کشوری نمی باشند.

۲- مغایرت با مفاد تبصره ۳ ماده ۳ و بند «ی» ماده ۹ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی

تبصره ۳ ماده ۳ قانون فوق الذکر اشعار می دارد:

«تعهدات قبلی سازمان ها و صندوق های بیمه گر به افراد تحت پوشش مشروط بر آنکه فقط در یک سازمان یا صندوق عضویت داشته اند، کما کان به قوت خود باقی است.»

با توجه به مفاد این تبصره و با عنایت به این که سازمان تأمین اجتماعی طی سالیان متمادی در چهارچوب قانون خود بر اساس مفاد بخشنامه شماره ۵ جدید درآمد موضوع «تبصره ۱ ماده ۲ آیین نامه طرز تنظیم صورت مزد و حقوق (مزایای مشمول کسر حق بیمه) مصوب ۱۹/۲/۱۳۵۴» و مصوبه «اصلاحیه آن به شماره ۷۲۲۶/ش ت – ۱۲/۲/۱۳۷۲ شورای عالی تأمین اجتماعی» که مفاد آن مورد تأیید هیأت عمومی دیوان عدالت اداری موضوع دادنامه شماره ۹۳/۷۳- ۱۴/۸/۱۳۷۳ نیز قرار گرفته است، اسامی آن دسته از مزایا و پرداخت هایی که مشمول کسور بازنشستگی نمی باشند را احصاء و به دستگاه های اجرایی مشمول اعلام کرده و تأکید کرده است که «سایر مزایای نقدی که تحت هر عنوان به بیمه شدگان پرداخت می گردد، مشمول کسر حق بیمه خواهد بود.»

از سوی دیگر، دستگاه های اجرایی و شرکت های دولتی نیز از دیرباز بر همین مبنا از مزایای مشمول کسور کارمندان مشترک صندوق تأمین اجتماعی، کسور بازنشستگی کر کرده اند و حتی به عنوان یک حق مکتسب در طول سالیان متمادی از سوی سازمان تأمین اجتماعی به عنوان مبنای تعیین «حقوق بازنشستگی» مشمولان صندوق تأمین اجتماعی قرار گرفته است. لذا عملاً و قانوناً نمی توان با صدور یک بخشنامه همچون بخشنامه موصوف، تعهدات قانونی سازمان و صندوق بازنشستگی تأمین اجتماعی را در قبال کارکنان دولت منتفی اعلام کرد.

بنابراین، از این منظر نیز مفاد بخشنامه مذکور با مفاد تبصره ۳ ماده ۳ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مغایرت دارد.

همچنین، در بند «ی» ماده ۹ قانون مذکور چنین آمده است:

«سازمانها، مؤسسات و صندوق های بیمه ای نظام تأمین اجتماعی ماهیت تعهدی داشته و حق بیمه شدگان نسبت به صندوق ها، منحصر به دریافت تعهدات قانونی است» و این بدان معنی است که حتی برگرداندن اصل حق بیمه پرداخت شده از سوی کارمندان و کارفرمایان به صندوق تأمین اجتماعی بدون کسر رضایت آنان (تعهدات قانونی) مجاز نیست.

۳- مغایرت با مفاد «ماده ۳۰» و «بند ۵ ماده ۲» قانون تأمین اجتماعی

توضیح اینکه بر اساس مفاد مواد مذکور، «کارفرمایان موظفند از کلیه وجوه و مزایای نقدی و غیرنقدی مستمر که در مقابل کار به بیمه شده داده می شود، حق بیمه مقرر را کسر و به اضافه سهم خود به سازمان پرداخت نمایند» و این در حالی است که تعریف و مصادیق «وجوه و مزایای نقدی و غیرنقدی مستمر» در قانون تأمین اجتماعی غیر از آن چیزی است که در قانون مدیریت خدمات کشوری و حتی در قوانین ماقبل آن همچون قانون استخدام کشوری و قانون نظام هماهنگ پرداخت حقوق و مزایای کارکنان دولت بوده است.

به عنوان مثال، بر اساس قانون و مقررات تأمین اجتماعی و نیز بر اساس «نوع استدلال» به کار رفته در رأی وحدت رویه شماره ۶۵۷-۶۵۸- ۱۵/۱۰/۱۳۸۷ و رأی شماره ۹۳/۷۳- ۱۴/۸/۱۳۷۳ از آنجا که «فوق العاده اضافه کاری» به طور مستمر به شاکیان پرداخت و حق بیمه متعلق به آن نیز به صندوق تأمین اجتماعی واریز شده است لذا از مصادیق مزایای مستمر تلقی شده و همواره مشمول کسر کسور بازنشستگی و حتی مبنای محاسبه در احتساب پاداش پایان خدمت بوده است.

۴- مغیرت با مفاد صدر ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه:

مفاد صدر ماده ۵۹ به وضوح اشعار می دارد:

«آن دسته از کارکنان دستگاه ها که مشول قانون تأمین اجتماعی می باشند، از هر جهت، از جمله شرایط بازنشستگی و سایر زایا نیز تابع قانون مذکور و اصلاحات آن می شوند.»

تفسیر شورای توسعه مدیریت از این ماده به کلی در تعارض با متن مصرح ماده مذکور در این زمینه است. چرا که در صدر ماده ۵۹ به صراحت کارکنان دستگاه های ارایی مشمول قانون تأمین اجتماعی را «از هر جهت» از جمله شرایط بازنشستگی و سایر مزایا، تابع قانون تأمین اجتماعی می داند. قید عبارت «از هر جهت» به دلیل «عدم تقیّد نوع جهت» توسط قانونگذار، «افاده اطلاق» می کند. یعنی در همه زمینه ها و در همه جهات با این دسته از کارمندان دولت که تابع صندوق تأمین اجتماعی هستند می باید مطابق قانون تأمین اجتماعی و مقررات آن رفتار شود.

متأسفانه برخلاف این نکته بدیهی، مفاد مقدمه بخشنامه موصوف که اعلام می دارد:

«در ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه در مورد کسر حق بیمه از اضافه کار کارمندان مورد نظر (کارمندان مشترک صندوق تأمین اجتماعی) حکم صریحی وجود ندارد و بالعکس مفهوم مخالف حکم مقرر در قسمت دوم این ماده، حکایت از استثناء این موضوع از اطلاق حکم مذکور در صدر ماده دارد»، برداشتی کاملاً نادرست از مفاد صدر ماده ۵۹ و نیز از مفاد پاراگراف دوم همان ماده می باشد. چرا که،

اولاً، مفاد صدر ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه، هم «صریح» و «روشن» است (از آن جهت که به طور مشخص در خصوص کارمندان دستگاه های اجرایی که مشترک صندوق تأمین اجتماعی هستند تعیین تکلیف کرده است) و هم از «کلیت» و «اطلاق» برخوردار است (یعنی با ذکر قید «از هر جهت» که افاده اطلاق می کند، وضعیت این دسته از کارمندان شاغل در دستگاه های اجرایی را که مشترک صندوق تأمین اجتماعی هستند از جمیع جهات، از جمله از نظر فصل بازنشستگی و ضوابط برخورداری از حقوق بازنشستگی و به تبع آن پاداش مبتنی بر مؤلفه های مشمول کسور آن و غیره، روشن کرده است.)

بنابراین، متعلق صدر ماده ۵۹، «موضوع خاصی» است که «موضوع مشابه خاص قبلی» (همچون مفاد ماده ۱۰۳، ۱۰۶ و ۱۰۷ قانون مدیریت خدمات کشوری) را در مورد این دسته از کارمندان مشمول قانون مدیریت که از نظر فصل بازنشستگی مشترک صندوق تأمین اجتماعی هستند، به حکم «قانون مؤخر» نسخ کرده است.

ثانیاً، باید به خاطر داشت که مفاد پاراگراف دوم ماده ۵۹، داوری در خصوص وضعیت آن دسته از کارمندان شاغل در دستگاه های اجرایی مشترک صندوق تأمین اجتماعی است که قبل از تاریخ ۱/۱/۱۳۸۸ از اضافه کار آنان کسور بازنشستگی کسر شده، ولی چون در بازه زمانی ۱/۱/۱۳۸۸ تا ۱/۱/۱۳۹۰ ، مواد ۱۰۶ و ۱۰۷ قانون مدیریت خدمات کشوری نافذ بوده، لذا قانونگذار در این پاراگراف، وضعیت این دسته از افراد مذکور را مشخص کرده است و این تفسیر از متن پاراگراف دوم ماده ۵۹ (برخلاف تفسیر ارائه شده در متن بخشنامه فوق الذکر) تنها تفسیر ممکنی است که هیچ گونه تعارضی با مفاد صدر ماده ۵۹ (که به طور کلی تکلیف این دسته از کارکنان مشترک صندوق تأمین اجتماعی را برای بعد از تاریخ ۱/۱/۱۳۹۰ مشخص کرده است) پیدا نمی کند.

ثالثاً، برداشت و تفسیر ارائه شده از متن پاراگراف دوم ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه به شرح فوق الذکر کاملاً با برداشت و تفسیری که از سوی کمیسیون وقت اجتماعی مجلس شورای اسلامی مطرح شده منطبق است. رییس وقت کمیسیون مذکور (در مقام ابلاغ کننده نظریه تفسیری کمیسیون یاد شده) در بند ۴ نامه شماره ۷۰۴۲۲/۵۰/د- ۱۵/۱۱/۱۳۹۰ به صراحت همین مقصود را به شرح زیر بیان کرده است:

«به موجب ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم این گونه کارکنان (منظور کارمندان شاغل در دستگاه های اجرایی مشمول قانون مدیریت که مشترک صندوق تأمین اجتماعی هستند) «از هر جهت» مجدداً تابع قانون تأمین اجتماعی شده اند و بدین ترتیب از تاریخ ۱//۱۱۳۹۰ از مزایای قابل کسر حق بیمه و از جمله فوق العاده اضافه کاری مطابق مقررات تأمین اجتماعی باید حق بیمه کسر و در پرداخت حقوق بازنشستگی آنان قابل احتساب باشد.»

با این توصیف، مفهوم صدر ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه، «عام» است (یعنی تکلیف همه کارمندان مشمول قانون مدیریت که «مشترک صندوق تأمین اجتماعی هستند» را از تاریخ ۱/۱/۱۳۹۰ به بعد روشن کرده است) لکن مفهوم پاراگراف دوم ماده ۵۹ «خاص» است، یعنی صرفاً وضعیت این دسته از کارمندان را برای بازه زمانی ۱/۱/۱۳۸۸ تا ۱/۱/۱۳۹۰ که مفاد قانون مدیریت خدمات کشوری نافذ بوده مشخص کرده است.

رابعاً، سازمان تأمین اجتماعی به استناد صدر ماده ۵۹ از تاریخ ۱/۱/۱۳۹۰، حکم ماده ۱۰۳ قانون مدیریت خدمات کشوری را عملاً منسوخ اعلام کرده است و از آن تاریخ در تمام مکاتبات خود با دستگاه های اجرایی در خصوص شرایط بازنشستگی کارمندان مشمول صندوق تأمین اجتماعی،بر اساس قوانین تأمین اجتماعی عمل کرده است و نه بر اساس مفاد ماده ۱۰۳ و این چیزی نیست که از چشم نظارت گر معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور و یا سایر نهادهای قانونی مسؤول دور مانده باشد. اگر آن معاونت با این برداشت ها مخالف بوده چرا در طی سالهای ۱۳۹۰ تا کنون، مخالفت خود را به صورت مکتوب منعکس نکرده است؟

۵- مغایرت با مفاد بند «ج» رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۷۷۸ الی ۸۳۸

حکم صادر شده در بند «ج» دادنامه مورد اشاره که با استفاده از مفاد فراز دوم (پاراگراف دوم) ماده ۵۹ صادر شده، فی الواقع آراء همه شعب دیوان اداری را که بعد از تاریخ ۱/۱/۱۳۹۰ حکم ورود مبنی بر الزام به احتساب اضافه کار در پاداش پایان خدمت با لحاظ شرایط و حکم مقرر در ماده ۵۹ قانون یاد شده داده اند را صحیح و موافق مقررات دانسته است و این بدان معنی است که چون از تاریخ ۱/۱/۱۳۸۸ تا ۱/۱/۱۳۹۰ مفاد مواد ۱۰۶ و ۱۰۷ قانون مدیریت خدمات کشوری نافذ بوده لذا قضات دیوان نمی توانستند حکم به ورود بدهند (موضوع بند ب رأی مذکور) لکن بعد از اجرای قانون برنامه پنجم توسعه از تاریخ ۱/۱/۱۳۹۰ به موجب اختیار حاصل از مفاد ماده ۵۹ حکم به ورود، موجه و قانونی تشخیص داده شده است.

ضمن آنکه اساساً موضوع تمام شکایات در آراء یاد شده هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مربوط به عدم کسر حق بیمه از اضافه کار کارمندان برای فاصله زمانی ۱/۱/۱۳۸۸ تا ۱/۱/۱۳۹۰ است و نه بعد از تاریخ ۱/۱/۱۳۹۰، چرا که مفاد صدر ماده ۵۹ تکلیف موضوع را برای بعد از تاریخ۱/۱/۱۳۹۰ به صراحت بیان کرده است و اگر نگوییم همه، حداقل اکثر دستگاه های اجرایی بر همین مبنا از اضافه کاری کارمندان شاغل در دستگاه های اجرایی مشمول صندوق تأمین اجتماعی کسور کم کرده و در پاداش پایان خدمت آنان منظور کرده اند و لذا به موجب اصل منطقی «سالبه به انتفای موضوع»، چون هیچ شکایتی برای بعد از تاریخ ۱/۱/۱۳۹۰ وجود نداشته لذا ضرورتی برای ورود و به تبع آن محلی برای داوری هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در این رابطه وجود نداشته است.

با عنایت به نکات معنونه و با توجه به اینکه از سالیان متمادی قبل بر اساس قانون و قرارداد منعقده میان کارمندان و کارفرما (دولت) بخش عظیمی از کارمندان دولت در بدو خدمت با توجه به شرایط صندوق تأمین اجتماعی، شمول آن را پذیرفته اند و در حال حاضر بخشنامه مذکور، حق مسلم و مکتسبه آنان را در خصوص احتساب مبلغ حق بیمه کسر شده از اضافه کاری در حقوق بازنشستگی و پاداش پایان خدمت آنان نفی کرده است، لذا صدور حکم مبنی بر ابطال بخشنامه شماره ۵۲۷۱/۹۳/۲۰۰- ۱۷/۴/۱۳۹۳ جانشین معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور مورد استدعاست.»

خلاصه دادخواست کلیه شکات در مورد بند ۲ بخشنامه مورد اعتراض به شرح زیر است:

«به موجب بند (۲) بخشنامه صدرالاشاره نیز پرداخت حقوق و فوق العاده های ایام بارداری و بیماری کارکنان رسی و ثابت دستگاه های اجرایی که مشترک صندوق تأمین اجتماعی می باشند، با رعایت مقررات مربوط بر عهده دستگاه اجرایی ذی ربط قرار داده است، که این امر به شرح ذیل مغایر با قانون است:

۱- وفق ماده (۳) قانون تأمین اجتماعی، موضوع این قانون شامل موارد زیر است:

«الف- حوادث و بیماری ها

ب- بارداری.

چ- غرامت دستمزد.

د- از کار افتادگی.

هـ- بازنشستگی.

و- مرگ.»

۲- به موجب تبصره ذیل ماده (۲۹) قانون تأمین اجتماعی، «تبصره- غرامت دستمزد ایام بیماری بیمه شدگان که از طرف کارفرما پرداخت نمی شود، به عهده سازمان می باشد.»

۳- مطابق ماده (۵۹) قانون مارالذکر، «بیمه شدگانی که تحت معالجه و یا درمان های توانبخشی قرار می گیرند و بنا به تشخیص سازمان تأمین خدمات درمانی موقتاً قادر به کار نیستند به شرط عدم اشتغال به کار و عدم دریافت مزد یا حقوق استحقاق دریافت غرامت دستمزد را با رعایت شرایط زیر خواهند داشت…»

۴- بر اساس ماده (۶۷) قانون اخیرالذکر، «بیمه شده زن یا همسر بیمه شده مرد در صورتی که ظرف یک سال قبل از زایمان سابقه پرداخت حق بیمه شصت روز را داشته باشد می تواند به شرط عدم اشتغال به کار از کمک بارداری استفاده نماید. کمک بارداری دو سوم آخرین مزد یا حقوق بیمه شده طبق ماده (۶۳) می باشد که حداکثر برای مدت دوازده هفته جمعاً قبل و بعد از زایمان بدون کسر سه روز اول پرداخت خواهد شد.»

متن بخشنامه مورد اعتراض به شرح زیر است:

«شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی در جلسه مورخ ۲۵/۱/۱۳۹۳ با استناد به بندهای ۴ و ۵ ردیف «ب» ماده «۱۱۶» قانون مدیریت خدمات کشوری در خصوص موارد زیر اتخاذ تصمیم نمود:

۱- در ارتباط با استعلام دستگاه‌های اجرایی راجع به امکان کسر حق بیمه از اضافه کار کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری شاغل در دستگاه‌های اجرایی که با توجه به ماده ۱۰۱ این قانون از لحاظ برخورداری از مزایای تامین اجتماعی نظیر بازنشستگی، از کار افتادگی، فوت، بیکاری و درمان با رعایت این قانون مشمول قانون تامین اجتماعی می‌باشند، و تاثیر حکم مقرر در ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم بر این موضوع، این نتیجه حاصل شد که بنا به دلایل ذیل:

– سوابق قبلی قانونگذاری در این باره (ماده ۱۰۶ قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره الحاقی به آن که مبتنی بر عدم کسر حق بیمه از اضافه کار کارمندان مشمول این قانون وضع شده‌اند).

– در ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه در مورد کسر حق بیمه از اضافه کار کارمندان مورد نظر حکم صریحی وجود ندارد و بالعکس مفهوم مخالف حکم مقرر در قسمت دوم این ماده، حکایت از استثناء این موضوع از اطلاق حکم مذکور در صدر ماده دارد.

– ملاحظه مفاد نامه شماره ۱۱۱۳۰/۹۱/م۴۶۳۱۱ مورخ ۱۴/۴/۱۳۹۱ دبیر (وقت) هیات دولت خطاب به این معاونت مبنی بر اینکه این معاونت در اجرای ماده (۵۹) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه طی بخشنامه‌ای به کلیه دستگاه‌های اجرایی اعلام نماید کسر کسور بازنشستگی از اضافه کار کارکنان مشمول صندوق تامین اجتماعی مجاز نمی‌باشد.

لذا اطلاق حکم ماده ۱۰۶ قانون مدیریت خدمات کشوری از لحاظ مبنای کسر کسور بازنشستگی از کارمندان مشمول این قانون به قوت خود باقی است و در نتیجه کسر حق بیمه از فوق‌العاده اضافه کار کارمندان مشترک صندوق تامین اجتماعی شاغل در دستگاه‌های مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مجاز نمی‌باشد.

۲- در خصوص پرداخت غرامت دستمزد ایام بارداری و بیماری کارکنان رسمی و ثابت دستگاههای اجرایی که مشترک صندوق تامین اجتماعی می‌باشند با توجه به تبصره ۳ ماده ۸۴ قانون مذکور و با ملاحظه مفاد نامه شماره ۱۱۲۰/۹۱/۵۰۰۰ مورخ ۳/۴/۱۳۹۱ معاونت فنی و درآمد صندوق تامین اجتماعی، پرداخت حقوق و فوق‌العاده‌های ایام بارداری و بیماری کارکنان مذکور با رعایت مقررات مربوط بر عهده دستگاه اجرایی ذیربط می‌باشد. – جانشین معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور»

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون تجهیز منابع و امور مجلس معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس‌جمهور، به موجب لایحه شماره ۹۳۳۳/۹۳/۳۴- ۸/۷/۱۳۹۳ توضیح داده است که:

«با سلام و احترام،

بازگشت به نامه شماره ۹۳/۴۵۷- ۹/۶/۱۳۹۳ منضم به چند فقره شکایت از بخشنامه شماره ۵۲۷۱/۹۳/۲۰۰- ۱۷/۴/۱۳۹۳ این معاونت موضوع مصوبه جلسه مورخ ۲۵/۱/۱۳۹۳ شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور، موارد ذیل را اعلام می‌دارد:

۱- پاسخ ادعای مغایر بودن بخشنامه با اصل ۷۳ قانون اساسی:

شاکی در این فراز از شکواییه خود سعی کرده مفاد مصوبه مورد شکایت را، تفسیر ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه قلمداد نماید، در حالی که شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی هیچ‌گاه خود را در مقام مفسر قوانین ندانسته است و نمی‌داند و این شورا با استفاده از اختیار مقرر در بندهای (۴) و (۵) جزء (ب) ماده (۱۱۶) قانون مدیریت خدمات کشوری که هماهنگی در اظهارنظر و پاسخگویی به استعلامات و ابهامات دستگاه‌های اجرایی در اجرای مفاد قانون مزبور و ایجاد رویه واحد اداری و استخدامی در چارچوب مقررات قانون را بر عهده این شورا قرار داده است، اقدام به ایجاد رویه واحد و هماهنگ در پاسخگویی به استعلامات متعدد دستگاه‌ها راجع به کسر یا عدم کسر حق بیمه از اضافه کار کارکنان پیمانی کرده است.

۲- پاسخ ادعای مغایر بودن بخشنامه با ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه:

از آنجا که در صدر ماده ۵۹ مذکور، کارکنان مشمول قانون تأمین اجتماعی شاغل در دستگاه‌ها به صراحت از نظر بازنشستگی تابع قانون تأمین اجتماعی اعلام شده‌اند، لذا این معاونت نیز اقدام سازمان مذکور به رعایت شرایط مقرر در قانون تأمین اجتماعی در مورد بازنشستگی این قبیل کارکنان را تأیید کرده و مطابق قانون می‌داند، اما نکته اینجاست که قبل از لازم الاجرا شدن قانون برنامه پنجم توسعه، موضوع شرایط بازنشستگی کارمندان موصوف مورد ابهام واقع شده بود و علاوه بر آن، کسر یا عدم کسر کسور بازنشستگی از اضافه کار آنان، نیز همواره مورد سؤال بوده است و اگر قرار بود قانونگذار در ماده ۵۹ فوق الاشاره هر دو ابهام مطروحه را برطرف نماید، همان طور که در مورد شرایط بازنشستگی تصریح کرده می توانست در مورد کسر حق بیمه از اضافه کار هم تصریح نماید در حالی که از هیچ یک از الفاظ و جملات و عباراتی که در صدر این ماده به کار رفته، چنین حکمی احراز نمی شود و از عبارت «از هر جهت» نیز با توجه به موارد تمثیلی که پس از این عبارت به کار رفته، چنین منظور استنباط نمی شود. حتی بر فرض اینکه بنا بر قاعده اطلاق، عبارت «از هر جهت» را مبین قصد قانونگذار به اجرای همه احکام قانون تأمین اجتماعی در مورد این قبیل کارمندان بدانیم، آن گاه سیاق نگارش قسمت میانی این ماده که تکلیف کسانی را که قبل از اجرای قانون مدیریت (۱/۱/۱۳۸۸) از فوق العاده اضافه کار آنان کسور بازنشستگی کسر شده است، مشخص کرده، بیانگر آن است که قانونگذار بر عدم کسر کسور بازنشستگی از اضافه کار کارمندان مورد بحث از تاریخ ۱/۱/۱۳۸۸ به بعد (که به موجب ماده ۱۰۶ قانون مدیریت صورت گرفته است) از این پس نیز صحه می گذارد. در غیر این صورت چنانچه قصد قانونگذار تعیین تکلیف کسانی بود که در فاصله ۱/۱/۱۳۸۸ تا ۱/۱۱۳۹۰ از اضافه کار آنان حق بیمه یا کسور کسر نشده است، در این صورت باید جمله چنین نگاشته می شد: «کسانی که تا قبل از اجرای این قانون (۱/۱/۱۳۹۰) از فوق العاده اضافه کار آنان کسور بازنشستگی کسر نشده است، متناسب با … الی آخر». خلاصه این که تصریح قانونگذار به رعایت شرایط بازنشستگی کارمندان موصوف در ماده ۵۹ قانون پنجم، به معنی تصریح به کسر حق بیمه یا کسور از فوق العاده اضافه کار آنان نیست، در غیر این صورت قانونگذار می توانست به این موضوع نیز که به همان اندازه موضوع قبلی (شرایط بازنشستگی) مورد سوال و ابهام بوده است، تصریح نماید.

۳- پاسخ به ادعای مغایرت بخشنامه با ماده (۳۰) و بند (۵) ماده (۲) قانون تأمین اجتماعی

همانگونه که ملاحظه می نمایند، قانونگذار در ماده ۳۰ استنادیف کارفرمایان را مکلف به کسر حق بیمه از مزایای مذکور در بند (۵) ماده (۲) کرده و در بند فوق نیز از اضافه کار ذکری به میان نیامده است و همان گونه که مدارک منضم به سوابق نیز نشان می دهد، کسر حق بیمه از اضافه کار کارکنان مشمول قانون تأمین اجتماعی، مستند به مصوبه شورای عالی تأمین اجتماعی صورت می گیرد و اگر شاکی مدعی می شد که مصوبه شورای توسعه با مصوبه شورای عالی تأمین اجتماعی مغایرت دارد، اگر چه حرف درستی زده بود ولی این مغایرت موجبی برای طرح دعوا برای ابطال مصوبه شورای توسعه در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیست.

۴- پاسخ به ادعای مغایرت بخشنامه با بند (د) ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری

از عبارات کلی به کار رفته در بند (د) ماده ۱۱۳ اصلاحی قانون مدیریت، فقط این معنی استنباط می شود که در تغییراتی که به موجب بندهای الف و ب و ج این ماده در ساختار و نحوه اداره صندوق های بازنشستگی صورت گرفته است، موجب تغییر در سایر مقررات مورد عمل آن سازمان نخواهد شد. لذا ادعای مغایرت بخشنامه مورد شکایت با این بند کاملاً بلاوجه است و ادعای نسخ ضمنی مواد ۱۰۶ و ۱۰۷ قانون مدیریت توسط ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه نیز صرفاً نظر شاکی است و دلیلی بر اثبات آن ارائه نشده است.

۵- ادعای مغایرت با تبصره ۳ ماده ۳ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی

قانون استنادی شاکی در این بند، مصوب سال ۱۳۸۳ است و حکم کلی آن مفهوم این معنی است که با تصویب این قانون، تعهدات قبلی سازمان ها و صندوق های بیمه گر تغییر نمی کند، در حالی که موضوع متنازع فیه (یعنی کسر یا عدم کسر کسور با حق بیمه از اضافه کار کارمندان) با احکام قانونی بعدی (یعنی ماده ۱۰۶ قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره الحاقی به آن) در معرض تغییر قرار گرفته است و با وجود حکمی که در سال ۱۳۸۶ در قانون مدیریت به تصویب رسیده و از سال ۱۳۸۸ نیز اجرایی شده است، حکم قانونی مصوب سال ۱۳۸۳ در این زمینه قابلیت استناد ندارد.

۶- ادعای مغایرت با بخشنامه ها و نظرات مشورتی و نامه های مراجعی نظیر واحدهای داخلی دیوان محاسبات و نظریه تفسیری معاونت وقت هماهنگی و نظارت بر امور حقوقی دستگاه های اجرایی معاونت حقوقی ریاست جمهوری

نکته جالب در این قسمت از دلایل عنوان شده اینجاست که شاکی در ابتدای دادخواست خود با تفسیری قلمداد کردن بخشنامه شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی، این شورا را فاقد صلاحیت تفسیر قانون می داند، ولی در بند ح همان شکواییه با به کار بردن عبارت «نظریه تفسیری معاونت هماهنگی و نظارت بر امور حقوقی دستگاه های اجرایی»، صلاحیت ارائه نظریه تفسیری را برای این واحد داخلی معاونت حقوقی ریاست جمهوری قائل است! و در مقام اثبات ادعای خود تحت عنوان «نظریه تفسیری» به این نظریه استناد هم می نماید! گذشته از این نکته، عنایت دارند نظریه واحدهای داخلی معاونت حقوقی رییس جمهور و بخشنامه قائم مقام حقوقی وقت رییس جمهور نمی تواند دلیلی بر طرح ادعای ابطال مصوبه شورای توسعه قرار گیرد.

۷- ادعای مغایرت با بند ج رأی شماره ۷۷۸- ۷۳۸- ۷/۱۱/۱۳۹۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع دادنامه مذکور راجع به مبنا قرار دادن اضافه کار در محاسبه پاداش پایان خدمت است و به موضوع این شکایت که کسر یا عدم کسر حق بیمه یا بازنشستگی از فوق العاده اضافه کار است، ارتباطی ندارد.

ضمناً از آنجا که دیوان محاسبات کشور در نامه شماره ۳۶۸/۲۰۰۰۰ – ۲۰/۵/۱۳۹۳ خود، علاوه بر بند (۱) بخشنامه مورد شکایت، به بند (۲) آن نیز اعتراض و خواستار ابطال آن شده است، لذا ذکر توضیحات زیر در مورد این قسمت از شکایت دیوان محاسبات ضروری است:

به موجب تبصره (۳) ماده (۸۴) قانون مدیریت خدمات کشوری، «مشمولان مقررات قانون تأمین اجتماعی از نظر استفاده از مرخصی استعلاجی، تابع همان مقررات می باشند». همچنین، در ماده ۶۴ قانون تأمین اجتماعی مقرر شده است: «در مواردی که کارفرمایان طبق قوانین و مقررات دیگری مکلف باشند حقوق یا مزد بیمه شدگان بیمار خود را پرداخت نمایند، سازمان فقط عهده دار معالجه آنها طبق مقررات این قانون خواهد بود.»

از آنجا که به موجب ماده (۱) آیین نامه اجرایی مواد (۸۴)، (۸۶) و (۸۷) … قانون مدیریت خدمات کشوری، آیین نامه مرخصی ها موضوع مواد (۴۷)، (۴۸) و (۴۹) قانون استخدام کشوری تنفیذ شده است و در مواد (۲۶) و (۲۷) آیین نامه اخیرالذکر نیز مقرر شده که به مستخدمانی که از مرخصی استعلاجی استفاده می کنند تا چهارماه و در صورتی که به علت ابتلا به بیماری صعب العلاج مرخصی استعلاجی وی بیش از چهار ماه باشد تا حداکثر یک سال حقوق و فوق العاده های مربوط پرداخت می شود، لذا از برآیند قوانین و مقررات فوق، تکلیف دستگاه به پرداخت حقوق و فوق العاده های کارمندان مشمول قانون تأمین اجتماعی استنباط می شود که بند ۲ بخشنامه مورد شکایت نیز همین مطلب را تصریح کرده است. در نتیجه بند ۲ بخشنامه مورد شکایت نیز مغایرت قانونی ندارد.

۸- ادعای عدم تأیید مصوبه مذکور توسط رییس جمهور

اختیار تأیید مصوبات شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی، موضوع ماده (۱۱۶) قانون مدیریت خدمات کشوری، طی نامه شماره ۷۲۲۲۲- ۲۶/۶/۱۳۹۳ از سوی رییس جمهور به جناب آقای دکتر نوبخت، سرپرست این معاونت تفویض شده و در راستای تفویض اختیار فوق، بخشنامه مورد شکایت نیز در تاریخ ۷/۷/۱۳۹۳ مورد موافقت ایشان قرار گرفته است. با توجه به مراتب فوق، رد شکایات مطروحه مورد تقاضاست.

در خاتمه ذکر این نکته را ضروری می داند که ابطال مصوبه مورد شکایت که موجب اقدام دستگاه های اجرایی کشور به کسر حق بیمه از اضافه کار کارمندان مشمول تأمین اجتماعی خواهد شد. به دلیل ایجاد تفاوت در مبنای محاسبه حقوق بازنشستگی مشترکان صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق تأمین اجتماعی و ایجاد تبعیض در بین بازنشستگان، با بند (۶) سیاست های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری (رعایت عدالت در نظام پرداخت و جبران خدمات و …) مغایرت دارد، و ثانیاً، به دلیل پرداخت حق بیمه سهم دولت از این بابت، سالانه حدود هجده هزار میلیارد (۱۸.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال برای خزانه کشور هزینه در برخواهد داشت که البته این رقم به علاوه بر بار مالی برای هزینه هایی است که بابت حقوق بازنشستگی باید از طریق صندوق تأمین اجتماعی پرداخت شود.»

آقای محمدتقی روان گرد یکی از شاکیان، در پاسخ به لایحه دفاعیه ارسالی از سوی سازمان مذکور، به موجب لایحه ای که به شماره ۱۰۵۶- ۲۳/۷/۱۳۹۳ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:

«

«با سلام و احترام،

متن زیر که به بازکاوی ابهامات، تحریفات و مغالطات مندرج در متن دفاعیه ارسالی از سوی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور اختصاص یافته جهت مزید استحضار و دستور درج در پرونده مذکور جهت تنویر اذهان قضات آن دیوان ایفاد می شود. امید آن دارم تا به دیده تامل و توام با دقت در آن نگریسته شود.

یکم:

در بند ۱ متن دفاعیه در مقام پاسخ به « ادعای مغایر بودن بخشنامه با اصل ۷۳ قانون اساسی» آورده اند:

« شورای توسعه مدیریت تفسیر ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم نکرده بلکه صرفاً اقدام به ایجاد رویه واحد و هماهنگ برای عدم کسر کسور از اضافه کاری کارکنان پیمانی همه دستگاههای اجرایی کرده است.»

اولاً: پرسیدنی است چه تفاوتی بین مفاد این مصوبه شورای توسعه مدیریت با مفاد مصوبه ابلاغی آن شورا به شماره ۳۲۶۹/۹۳/۲۰۰- ۱۳/۳/۱۳۹۳ در خصوص « تعریف حقوق ومزایای مستمر» وجود دارد؟ ظاهراً هیچ تفاوتی جز «موضوع» آن دو وجود ندارد. نحوه استدلال و نیز اختیارات استناد شده برای تصویب و ابلاغ هر دو مصوبه، اشاره به بندهایی از بخش «ب» ماده ۱۱۶ قانون مدیریت خدماتکشوری است که در هر دو مصوبه یکسان و واحد بوده است.

حال چگونه است که یکی از آن دو بخشنامه، با این استدلال که برخلاف اصل ۷۳ قانون اساسی چون به تفسیر ماده ۱۰۷ قانون مدیریت پرداخته است، توسط معاون توسعه مدیریت لغو می شود ولی آن دیگری، مصداق تفسیر تلقی نمی شود وتحت عنوان «ایجاد رویه واحد» مطرح می شود؟

ثانیاً: در متن دفاعیه ذکر شده که متعلق بخشنامه در خصوص کسر حق بیمه از اضافه کار «کارکنان پیمانی» است. که متاسفانه این سخن هم با متن بخشنامه همخوانی ندارد. چرا که در متن بخشنامه به صراحت ذکر شده است که «… کسر حق بیمه از فوق العاده اضافه کار (کارمندان مشترک صندوق تامین اجتماعی) شاغل در دستگاههای مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مجاز نمی باشد» و این یعنی دربرگیرنده همه کارمندان مشترک آن صندوق است و نه صرفاً کارمندان پیمانی. بدیهی است این نحوه از دفاع، در واقع چیزی جز تقلیل تعداد ذی نفعان برای کوچک نشان دادن موضوع و کم کردن حساسیت مترتب بر آن نیست.

دوم:

در بند ۲ متن دفاعیه در مقام پاسخ به « ادعای مغایر بودن بخشنامه با ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه» آورده اند:

« از آن جا که در صدر ماده ۵۹ مذکور، کارکنان مشمول قانون تامین اجتماعی شاغل در دستگاهها به صراحت از نظر بازنشستگی تابع قانون تامین اجتماعی شده اند، لذا این معاونت نیز اقدام سازمان مذکور به رعایت شرایط مقرر در قانون تامین اجتماعی در مورد بازنشستگی این قبیل کارکنان را تایید کرده است و مطابق قانون می داند.»

اولاً: بی شک این بیان چیزی جز « تحریف» مفاد صدر ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم نیست. آنچه در ماده ۵۹ ذکر شده غیر از این چیزی است که در دفاعیه مذکور آمده است. متن صدر ماده ۵۹ این است:
« آن دسته از کارکنان دستگاهها که مشمول قانون تامین اجتماعی می باشند از هر جهت از جمله شرایط بازنشستگی و سایر مزایا نیز تابع قانون مذکور و اصلاحات آن می باشند.»

مقایسه این دو متن، به وضوح حکایت از وجود یک تحریف آشکار دارد و نتیجه آن تحریف، خلط میان « کلی» و «جزئی» است. به بیان دیگر آنچه در صدر ماده ۵۹ ذکر شده این است که کارکنان مذکور از هر جهت (یعنی از جمیع جهات) (کلی) تابع قانون تامین اجتماعی اند و نه صرفاً از این جهت، آن هم از جهت بازنشستگی (جزئی).

به بیان دیگر ذکر کلمه « از نظر بازنشستگی» در لایحه معاونت توسعه مدیریت، صرفاً بیان یک « مصداق» از مفهوم «کلی» و «عام» « از هر جهت» است که برای روشن شدن موضوع ازسوی قانونگذار به آن اشاره شده است.

ثانیاً: مفهوم «سایر مزایا» در صدر ماده ۵۹ خود موید دیگری است بر این که آن مفهوم « کلی»، « مصادیق عدیده ای» دارد که اضافه کاری یکی دیگر از آن مصادیق است که به عنوان یک « امر خاص» در دل آن اصل «عام و کلی» قرار دارد.

ثالثاً: اساساً پرسیدنی است که چه نیازی به ذکر همه مصادیق یک مفهوم کلی در یک قانون، آن هم مثل قانونبرنامه وجود دارد؟ و باز به بیان دیگر این موضوع شبیه این جمله است که وقتی می گوییم « چون که صد آید، نود هم پیش ماست» وقتی مفهوم به صورت کلی آورده می شود، لزوماً همه مصادیق جزئی در دل آن قرار می گیرند.

بنابراین تفسیر معاونت مذکور از صدر ماده ۵۹ تفسیری بسیار بسیار مضیق از قانون است که نتیجه اش جز حذف مفاد کلی ماده ۵۹ نیست.

رابعاً: در دفاعیه ذکر شده مفاد پاراگراف دوم ماده ۵۹ قانون مذکور را در تعارض با مفاد عام و کلی ذکر شده در صدر ماده ۵۹ تلقی کرده اند. که این تفسیر هم تفسیری مغشوش و غیر قابل پذیرفتنی است. چرا که مفاد صدر ماده ۵۹، تکلیف همه کارمندان مشترک تامین اجتماعی را بعد از تاریخ ۱/۱/۱۳۹۰ برای طول برنامه پنجم مشخص کرده است. لکن متن پاراگراف دوم ماده ۵۹ در مقام حل مشکل صرفاً آن دسته از کارمندان مشترک تامین اجتماعی است که قبل از قانون برنامه پنجم در بازه زمانی ۱/۱/۱۳۸۸ تا ۱/۱/۱۳۹۰ بازنشسته شده اند. چون از یک سو در این بازه زمانی هنوز مفاد ماده ۱۰۶ و تبصره الحاقی آن و مفاد ماده ۱۰۷ ساری و جاری بوده است و از سوی دیگر مفاد صدر ماده ۵۹ به حکم « قانون موخر» مفاد مواد مذکور را از ۱/۱/۱۳۹۰ نسخ کرده است و لذا دیگر نمی توان به کمک آن به سراغ حل مشکل افراد بازنشسته در مقطع مذکور رفت. لذا بر این اساس قانونگذار می باید برای روشن کردن تکلیف این دسته از افراد، حکمی را مرقوم می کرد که در این رابطه، ضرورت وجود متن پاراگراف دوم بسیار گویا احساس می شود.
با این توصیف دو نکته روشن می شود:

۱- مفاد صدر ماده ۵۹ قانون برنامه توسعه نظر به « آینده» دارد. یعنی وضعیت این دسته از کارمندان را از جمیع جهات از تاریخ ۱/۱/۱۳۹۰ تا پایان برنامه پنجم به صورت عام مشخص کرده است.

۲- مفاد پاراگراف دوم نظر به «گذشته» داد. یعنی وضعیت این دسته از کارمندان را از جمیع جهات در بازه زمانی ۱/۱/۱۳۸۸ تا ۱/۱/۱۳۹۰ مشخص کرده است و بدین ترتیب تنها در یک چنین تفسیری است که هیچ گونه تعارضی میان پاراگراف اول با پاراگراف دوم ماده ۵۹ ایجاد نمی شود.

سوم:

در بند ۳ متن دفاعیه در مقام پاسخ به « ادعای مغایرت بخشنامه با ماده ۳۰ و بند ۵ ماده ۲ قانون تامین اجتماعی» آورده اند:

« … قانونگذار در ماده ۳۰ استنادی، کارفرمایان را مکلف به کسر حق بیمه از مزایای مذکور در بند ۵ ماده ۲ نموده و در بند فوق نیز از اضافه کار ذکری به میان نیامده است و طبعاً نمی تواند ملاک کسر کسور برای این دسته از کارمندان قرار گیرد.»

در نقد این بخش از دفاعیه به نکات عدیده ای می توان اشاره کرد:

اولاً: در مواد ذکر شده نه تنها اسمی از اضافه کاری نیامده است بلکه اسم هیچ یک از مولفه های مشمول کسر کسور صندوق تامین اجتماعی در بند ۵ ماده ۲ نیامده است و لذا اگر بر اساس متن پاسخ دفاعیه، نمی توان از اضافه کار کارمندان مشترک صندوق تامین اجتماعی کسور کم کرد، آنگاه با همین استدلال در واقع از هیچ مولفه ای از حقوق و مزایای آنان نمی توان کسور کم کرد و نتیجه منطقی پذیرش این سخن آن خواهد بود که سازمان تامین اجتماعی از ۱۳۵۴ تاکنون همیشه به خطا رفته و حقوق کارمندان را ضایع کرده است. آیا معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی به نتایج و پیامدهای استدلال خود اندکی اندیشیده است؟

ثانیاً: اگر بنا به استدلال یاد شده، همه چیز باید در متن قانون بیاید، اساساً دیگر ایشان نمی توانند نسبت به صدور «آیین نامه» یا « دستورالعمل» و یا « بخشنامه» اقدام کنند. چون بر اساس فرض ایشان، همه چیز باید درمتن قانون بیاید و حتی خود بخشنامه مورخ ۱۷/۴/۱۳۹۳ ایشان نیز از این منظر، « خلاف قانون» است. زیرا ایشان باید دقیقاً نشان دهند که در کجای قانون به صراحت ذکر شده که از اضافه کاری کارکنان مذکور نباید کسور کم شود.

ثالثاً: مفاد ماده ۳۹ قانون تأمین اجتماعی این اجازه را به شورای عالی سازمان تامین اجتماعی داده است تا« آیین نامه طرز تنظیم و ارسال صورت مزد» را تهیه و ابلاغ نماید وکارفرمایان به استناد مفاد ماده ۳۹ موظف شده اند تا «حق بیمه مربوط به هر ماه را … به ترتیبی که در آیین نامه مذکور آمده به سازمان تامین اجتماعی تسلیم نمایند.» لذا تصویب و ابلاغ «آیین نامه طرز تنظیم و ارسال صورت مزد» و «بخشنامه ۵ جدید درآمد» به استناد اختیارات حاصله از مفاد ماده ۳۹ قانون تامین اجتماعی صورت گرفته است.

رابعاً: بنا به تفسیر ایشان چگونه می توان آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را که در این رابطه با پذیرش قانونی بودن آیین نامه های شورای عالی تامین اجتماعی و بر اساس بخشنامه ۵ جدید درآمد در خصوص کسر کسور از اضافه کاری برای کارمندان مشترک تامین اجتماعی و تاثیر آن در « پاداش پایان سنوات خدمت» و نیز در «حقوق بازنشستگی آنان»، احکام متعددی صادر کرده اند، پذیرفت؟ آرایی نظیر مفاد دادنامه شماره ۹۳/۷۳- ۱۴/۸/۱۳۷۳ و دادنامه شماره ۶۵۷- ۶۵۸- ۱۵/۱۰/۱۳۸۷ و دادنامه شماره ۷۷۸ الی ۸۳۸ – ۷/۱۱/۱۳۹۲ و …

چهارم:

در بند ۴ دفاعیه در مقام پاسخ به « ادعای مغایرت بخشنامه با بند (د) ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری» آورده اند:

«از عبارت کلی به کار رفته در بند (د) ماده ۱۱۳ اصلاحی قانون مدیریت خدمات کشوری، فقط این معنی استنباط می شود که تغییراتی که به موجب بندهای (الف) و (ب) و (ج) این ماده در ساخت و نحوه اداره صندوقهای بازنشستگی صورت گرفته، موجب تغییر در سایر مقررات مورد عمل آن سازمان نخواهد شد. لذا ادعای مغایرت بخشنامه مورد شکایت با این بند، کاملاً بلاوجه است.»

با مراجعه به متن بند «د» قانون اصلاح ماده ۱۱۳ مذکور که در آن ذکر شده است:

«د- سایر مقررات سازمان تامین اجتماعی و همچنین صندوقها و سازمانهای بازنشستگی و بیمه ای و قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی به قوت خود باقی است.»

باز از مقایسه این دو متن به خوبی روشن می شود که مضمون آنچه در بند «د» ذکر شده، با آنچه که در دفاعیه مذکور آمده، به کلی مغایر است.

بحث بر سر این نیست که آیا تغییرات صورت گرفته در بندهای « الف» و «ب» و «ج» در سایر مقررات سازمان تامین اجتماعی ایجاد تغییر کرده یا خیر؟ تا آن پاسخ (به درست یا به غلط) داده شود. بلکه بحث بر سر این است که به غیر از تغییرات به عمل آمده در بندهای ذکر شده، سایر مقررات سازمان تامین اجتماعی و همچنین صندوقها و سازمانهای بازنشستگی و بیمه ای و قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی به قوت خود باقی است و این به این معنی است که بعد از تاریخ تصویب قانون اصلاح ماده ۱۱۳ قانون مدیریت، مجدداً قوانین و مقررات سازمان تامین اجتماعی و بقیه موارد ذکر شده در بند «د» به قوت خود باقی اند و کما کان می باید مبنای عمل مشترک سازمان و دستگاههای اجرایی قرار گیرد و لذا از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون درتاریخ ۱۰/۱۲/۱۳۸۸، یعنی ۱۱ ماه بعد از اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری، فی الواقع ماده ۱۰۶ و تبصره الحاقی و ماده ۱۰۷ آن در مورد کارمندان مشترک صندوق تامین اجتماعی به حکم « قانون موخر» نسخ شده است و دیگر نمی تواند برای این دسته از کارمندان مورد استناد قرار گیرد و این در حالی است که مفاد بخشنامه مذکور در تاریخ ۱۷/۴/۱۳۹۳ یعنی ۵ سال بعد از نسخ آن مواد، بدون دلیل و بدون این که پشتوانه قانونی دیگری داشته باشد، ابلاغ شده است.

پنجم:

در بند ۵ متن دفاعیه و در مقام پاسخ به « ادعای مغایرت بخشنامه با تبصره ۳ ماده ۳ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی» آورده اند:

«قانون استنادی که در این بند مصوب سال ۱۳۸۳ می باشد، در حالی که موضوع متنازع فیه ( یعنی کسر یا عدم کسر حق بیمه از اضافه کار کارمندان) با احکام قانونی بعدی یعنی ماده ۱۰۶ و تبصره الحاقی قانون مدیریت مصوب ۱۳۸۶در معرض تغییر قرار گرفته است و لذا حکم قانونی مصوب سال ۱۳۸۳ در این زمینه قابلیت استناد ندارد.»

در پاسخ به این بخش از متن دفاعیه بایستی پرسید:

اولاً: قانون ساختار نظام جامع و رفاه و تامین اجتماعی اگر چه مصوب سال ۱۳۸۳ (یعنی قبل از تصویب و اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری است)، اما به حکم مفاد بند «د» قانون اصلاح ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری که ۱۱ ماه بعد از اجرای قانون مذکور تصویب شده، مجدداً تصویب شده است که مفاد قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی به قوت خود باقی است و این عین قانونگذاری جدید است. در واقع با توجه به مفاد بند «د» قانون اصلاح ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری، درموارد « متنازع فیه» حکم قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، «موخر» بر قانون مدیریت خدمات کشوری خواهد بود.

ثانیاً: متن دفاعیه با فرض اینکه قانون مدیریت خدمات کشوری قانونی « موخر» بر قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی است، احکام آن قانون را نسخ شده می داند. حال پرسیدنی است اینک که معلوم شده قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی «موخر» بر قانون مدیریت خدمات کشوری است، پس چرا احکام آن را ناسخ احکام قانون مدیریت خدمات کشوری نمی دانند؟ این دوگانگی در تحلیل، برداشت و توجه که از نوعی تناقض برخوردار است چگونه می تواند از منظر اهل تحقیق و تدقیق پذیرفتنی باشد؟

ثالثاً: باز پرسیدنی است که چرا معاونت توسعه مدیریت در اینجا پیامد حکم «قانون موخر» را می پذیرد ولی در نسبت میان ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم با ماده ۱۰۶ و تبصره الحاقی آن و نیز ماده ۱۰۷ قانون مدیریت خدمات کشوری، پیامد « حکم قانون موخر» را نمی پذیرد؟

ششم:

در بند ۶ متن دفاعیه در مقام پاسخ به ادعای « مغایرت با بخشنامه ها و نظرات مشورتی و نامه های مراجعی نظیر واحدهای داخلی دیوان محاسبات و نظریه تفسیری معاونت وقت هماهنگی و نظارت بر امور حقوقی دستگاههای اجرایی معاونت حقوقی ریاست جمهوری» آورده اند:

«هیچ یک از این موارد نمی تواند دلیلی برای طرح ادعای ابطال مصوبه شورای توسعه قرار گیرد.»

در پاسخ به این نکته ذکر شده می توان گفت که به هر حال جای این پرسش باقی است که بر اساس اصلی عقلی «ترجیح بلامرجح محال است» معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور بر اساس کدام دلیل می گوید که تفسیر آن معاونت، درست ترین و صحیح ترین تفسیر از موضوع مانحن فیه در قیاس با تفاسیر دیگر از همین موضوع است؟ حقیقیت حکم می کند که تفسیر آن شورا، از استحکام قانونی و مویدات دلیلی بی بهره است و عدم تطابق آن با واقعیت، واضح و روشن است.

هفتم:

در بند ۷ متن دفاعیه در مقام پاسخ به ادعای « مغایر با بند (ج) رأی شماره ۷۷۸- ۷۳۸- ۷/۱۱/۱۳۹۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری» آورده اند:

«موضوع دادنامه مذکور راجع به مبنا قرار دادن اضافه کار در محاسبه پاداش پایان خدمت است و به موضوع این شکایت که کسر یا عدم کسرحق بیمه یا کسر کسور بازنشستگی از فوق العاده اضافه کاری است، ارتباطی ندارد.»

در پاسخ به این بخش از متن دفاعیه، چند نکته حائز اهمیت وجود دارد:

اولاً: پرسیدنی است که آنچه مهم است تاثیر عدم کسرحق بیمه از اضافه کاری است که هم در «پاداش سنوات خدمت» کارمندان مشترک صندوق تامین اجتماعی تاثیر منفی دارد و هم در تعیین « حقوق بازنشستگی» آنان تاثیر منفی دارد و لذا چگونه می توان از بی ارتباطی میان موضوع مانحن فیه با رأی مذکور هیأت عمومی دیوان سخن گفت؟

ثانیاً: موضوع مولفه های مشمول کسرکسور بازنشستگی، مقدمه بحث مولفه های مشمول تعیین « پاداش سنوات خدمت» و تعیین « حقوق بازنشستگی» است. به عبارت دیگر این دو بحث کاملاً مرتبط و به نوعی درهم تنیده اند و یکی مقدمه دیگری است. بنا به آن اصل مشهور فقهی و اصولی که می گوید: « مقدمه واجب، واجب است»، بدون کسر کسور از اضافه کاری نمی توان در خصوص تاثیر آن در پاداش سنوات خدمت و یا حقوق بازنشستگی کارمندان مشمول سخن گفت. مفاد رأی مذکور نیز داوری در خصوص همین موضوع، یعنی تاثیر کسرکسور اضافه کاری در پاداش سنوات خدمت است و این چه جای ندیدن و انکار دارد؟

ضمناً در خاتمه لازم به ذکر است که به استناد مفاد قسمت اخیر ماده۱۱۶ قانون مدیریت خدمات کشوری «تصمیمات این شورا پس از تایید رئیس جمهور برای دستگاههای مشمول این قانون لازم الاجرا است.» این در حالی است که بنا به اذعان معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور در لایحه دفاعیه تنظیمی، ریاست جمهور در مهر ماه سال جاری (یعنی ۵/۲ ماه پس از صدور ابلاغیه بخشنامه مورد بحث) اقدام به تفویض اختیار تایید مصوبات شورا به معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی کرده است. این موضوع ضمن این که نشان می دهد که بخشنامه مورد بحث در تاریخ ابلاغ ( ۱۷/۴/۱۳۹۳) فاقد تاییدیه ریاست جمهوری بوده است، دارای مغایرت قانونی به شرح زیر است:

در موارد متعددی مصوبات هیأت وزیران، به دلیل تفویض اختیار قانونی واگذار شده به نهادها یا افراد دیگر، از قبیل دبیر هیأت دولت، معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی و … در « هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین»، مغایر با قانون شناخته شده و مستنداً به مفاد صدر ماده واحده و تبصره ۴ الحاقی به « قانون نحوه اجرای اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و اصلاحات بعدی» و ماده ۱۰ آیین نامه اجرایی آن، توسط رئیس مجلس شورای اسلامی « ملغی الاثر» شده است. این موضوع در آراء شماره ۱۹۷، ۲۱۶، ۲۵۹، ۲۶۷، ۲۶۹، ۲۹۰، ۲۹۴، ۲۹۹، ۳۰۸، ۳۱۳ و ۳۱۷ که توسط رئیس مجلس شورای اسلامی ابلاغ و در روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران انتشار یافته، قابل مشاهده است.

بنابراین با قطع نظر از این که بخشنامه مورد بحث در زمان صدور و ابلاغ، فاقد تاییدیه قانونی لازم بوده است،می توان چنین اظهار نظرکرد که اساساً اختیار تایید مصوبات شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی که به موجب مفاد قسمت اخیر ماده ۱۱۶ قانون مدیریت خدمات کشوری به ریاست جمهوری تفویض شده، مجدداً قابل تفویض نبوده و بنا به این دلیل نیز بخشنامه مورخ ۱۷/۴/۱۳۹۳ شورای توسعه مدیریت، غیر قانونی صادر شده است.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت اراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‌کند.

رأی هیأت عمومی

الف: با توجه به این‌که مطابق ماده ۱۰۱ قانون مدیریت خدمات کشوری، کلیه کارمندان پیمانی دستگاه‌های اجرایی از لحاظ برخورداری از مزایای تأمین اجتماعی نظیر بازنشستگی، ازکارافتادگی، فوت، بیکاری، درمان با رعایت این قانون [قانون مدیریت خدمات کشوری] مشمول قانون تأمین اجتماعی اعلام شده‌اند و در ماده ۱۰۶ قانون مذکور در خصوص مبنای محاسبه کسور بازنشستگی و برای محاسبه حقوق بازنشستگی کارمندان مشمول این قانون، حقوق ثابت به اضافه فوق‌العاده‌های مستمر و فوق‌العاده بند (۱۰) ماده (۶۸) قانون مذکور مبنا قرار گرفته است و اضافه کار جزء هیچ یک از موارد مصرح در این ماده نیست و در تبصره الحاقی به ماده ۱۰۶ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۹، تصریح شده است که کارمندان دستگاه های اجرایی مشمول این قانون که از نظر بیمه و بازنشستگی تابع مقررات صندوق تأمین اجتماعی هستند و قبل از تصویب این قانون از مزایای غیرمستمر آنان کسور بازنشستگی برداشت شده است می‌توانند کسور مربوط اعم از سهم کارمند و کارفرما را یکجا از صندوق تأمین اجتماعی دریافت نمایند و یا حسب تقاضا مطابق مقررات مربوط به نسبت سال‌های پرداخت کسور، قابل احتساب در حقوق بازنشستگی آنان خواهد بود، بنابراین تا تاریخ ۱/۱/۱۳۹۰ و لازم‌الاجرا شدن قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مفاد قانون مدیریت خدمات کشوری لازم‌الاجراست و امکان کسر حق بیمه از اضافه کار در این ایام وجود ندارد.

هر چند در صدر ماده ۵۹ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مقرر شده است: «آن دسته از کارکنان دستگاه‌ها که مشمول قانون تأمین اجتماعی می‌باشند از هر جهت از جمله شرایط بازنشستگی و سایر مزایا نیز تابع قانون مذکور و اصلاحات آن می‌شوند.» از آن‌جا که،

اولاً، در ذیل این ماده فقط در خصوص کسانی که قبل از اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری (۱/۱/۱۳۸۸) از فوق‌العاده اضافه کار آنان کسور بازنشستگی کسر شده است، مقرر شده متناسب با مبلغ کسر شده در پاداش پایان خدمت و حقوق بازنشستگی آنان محاسبه گردد و تصریحی ندارد که از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون لزوماً باید از اضافه کار کارکنان دستگاه‌های اجرایی که مشمول قانون تأمین اجتماعی هستند حق بیمه کسر شود، بنابراین امکان کسر حق بیمه از اضافه کار این قبیل افراد وجود ندارد.

ثانیاً، از تاریخ تصویب قانون تمدید قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۹۲، این قانون آخرین اراده قانونگذار در خصوص موضوع است و بر قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران وارد می‌باشد و چون در ماده ۱۰۱ این قانون برخورداری کارکنان پیمانی مشمول قانون تأمین اجتماعی از مزایای قانون تأمین اجتماعی به رعایت این قانون [قانون مدیریت خدمات کشوری] موکول شده است و در قانون مدیریت خدمات کشوری احکام مواد ۱۰۶ و تبصره الحاقی آن به شرح فوق‌الذکر تعیین تکلیف کرده است و از آنها جواز کسر حق بیمه از اضافه کار مستفاد نمی‌شود، بنابراین بند ۱ بخشنامه شماره ۵۲۷۱/۹۳/۲۰۰- ۱۷/۴/۱۳۹۳ جانشین معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس‌جمهور که مستند به مواد ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و ۱۰۶ قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره الحاقی به آن، کسر حق بیمه از اضافه کار کارمندان دستگاه‌های اجرایی مشترک صندوق تأمین اجتماعی را ممنوع اعلام کرده است، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن تشخیص داده نمی‌شود.

ب: بند ۲ بخشنامه مورد اعتراض نیز با مقررات استنادی شکات مغایر تشخیص نشد و قابل ابطال نیست.

محمدجعفر منتظری- رییس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری