عدم ابطال بخشنامه شماره ۲۰۳۳۸۲-۱۵؍۱۰؍۱۳۹۷ معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی

شماره دادنامه : ۱۵۹۹

تاریخ دادنامه : ۱۳۹۹/۱۰/۳۰

شماره پرونده: ۹۸۰۰۲۳۱

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سعید کنعانی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال سطر پایانی بخشنامه شماره ۲۰۳۳۸۲-۱۵؍۱۰؍۱۳۹۷ معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال سطر پایانی بخشنامه شماره ۲۰۳۳۸۲-۱۵؍۱۰؍۱۳۹۷ معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“الف) خروج از حیطه اختیارات

وزیر اقتصاد و دارایی طبق فراز پایانی تبصره ماده ۲۳ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه مسئول اجرا قوانین مرتبط با مناطق ویژه اقتصادی است و همچنین اختیار صدور آیین نامه به موجب ماده ۲۵ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی (اصلاحیه مورخ ۸؍۴؍۱۳۹۰) در صلاحیت هیأت وزیران می باشد. لذا مشخص نیست احدی از معاونین وزیر کار به اتکاء کدام جواز قانونی یا محملی، در خصوص مناطق ویژه اقتصادی بخشنامه صادر نموده و قانونکار را بر شاغلین و فعالان اقتصادی اعم از کارگران، کارفرمایان و شرکتها حاکم نموده است. مضافاً مقامات دولتی برای اوامر یا دستوراتی که در  قالب بخشنامه یا آیین نامه ابلاغ می‌نمایند، نمی‌توانند ضمانت اجرا وضع کنند. بر این اساس، عدم اجرای مفاد بخشنامه معترض عنه مانند امتناع از انتخاب سرپرست واحد از بدنه روابط کار یا تأخیر در ارائه گزارش سه ماهه، نمی تواند دلیلی برای منتفی شدن معافیت از قانون کار باشد.

ب) مغایرت با قانون

مطابق ماده ۱۶ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۵؍۹؍۱۳۸۴ و ماده ۱۷ آیین نامه اجرایی همان قانون، امور مربوط به اشتغال نیروی انسانی و روابط کار بر اساس مقررات مناطق آزاد تجاری-صنعتی موضوع تصویب نامه شماره ۳۳۴۳۳؍ت۲۵ک-۱۶؍۳؍۱۳۷۳ هیأت وزیران می باشد. وفق مواد ۳ و ۲۹ و ۳۰ تصویب نامه شماره ۳۳۴۳۳؍ت۲۵ک-۱۶؍۳؍۱۳۷۳ نظارت بر اجرا مقررات و رعایت حقوق کارفرمایان و کارگران بر عهده سازمان منطقه بوده و در صورت بروز اختلاف یا طرح شکایت، موضوع در هیأتی متشکل از شاکی و متشاکی (کارگر و کارفرما) و نماینده سازمان منطقه رسیدگی خواهد شد. بنابراین وزارت کار و مراجع حل اختلاف قانون کار در این مناطق، صالح به نظارت و رسیدگی نبوده و بخشنامه معترض عنه از این حیث نیز بر خلاف مواد فوق و مستحق ابطال است، زیرا مرجع نظارت بر مقررات کار و اشتغال، سازمان منطقه است. همچنین دادنامه شماره ۳-۱۶؍۱؍۱۳۸۹ کلاسه ۴۶۹؍۸۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری امور مربوط به اشتغال نیروی انسانی و روابط کار، بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق ویژه اقتصادی را بر اساس مقررات جاری در مناطق آزاد اعلام داشته است.”

  متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:  

“مدیران عامل مناطق ویژه اقتصادی

با سلام و احترام

پیرو مکاتبات قبلی این وزارتخانه به شماره نامه های ۸۳۶۴-۲۳؍۱؍۱۳۹۵ و ۲۱۲۹۴۱-۱۱؍۱۱؍۱۳۹۵ در خصوص «انتصاب سرپرستان واحد کار و خدمات اشتغال مناطق ویژه اقتصادی»، به استحضار می رساند:

همانگونه که اطلاع دارید انگیزه تأسیس مناطق خاص، چیزی جز ایجاد فضای بالنسبه مناسب تر کسب و کار، وجود تسهیلات قانونی بیشتر در جهت فراهم سازی امکان جذب سرمایه های داخلی و خارجی به منظور رونق اقتصادی و توسعه مناطق نسبتاً مستعدتر نمی باشد و توسعه اقتصادی این مناطق، در گروه بهره مندی از مقررات کارآمد همراه با توانمند سازی کارشناسان و توانایی توأم با تجربه و تخصص مدیران و مجریان در جهت شناخت آن قواعد خاص و اجرای دقیق آنها می باشد.

واحدهای کار و خدمات اشتغال مستقر در این مناطق می توانند دارای شایستگی پاسخگویی به مأموریتهای محوله باشند به شرط اشراف دقیق به این قوانین، تا حدی که قادر به کمک مؤثر به مجریان منطقه و هدایت ایشان در راستای رعایت جزئیات و چگونگی دقیق ماهوی مقررات مربوطه باشند.

اجرایی نکردن مقرراتی که برای توسعه این مناطق تدوین گردیده و یا اجرای توأمان آن مقررات با قوانین متفاوت رایج در سرزمین اصلی می تواند اثرات معکوس و مخالف نظر قانونگذار را در پی داشته باشد. در صورتی که اشراف کامل مدیران مربوطه به قوانین سرزمین اصلی و قوانین و مقررات خاص این مناطق و درک تفاوت های چشمگیر فی ما بین و رعایت آنها می تواند در بهبود فضای کسب و کار، بهبود عملکردها و رونق اقتصادی این مناطق در مقایسه با سایر نواحی کشور، همانطور که منظور نظر قانونگذار بوده است اثر گذار و ملموس باشد.

نظر به مراتب فوق، واحدهای کار و خدمات اشتغال مناطق به جهات گوناگون از جمله موارد ذیل ارتباط تنگاتنگی با وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی دارند:

– وظیفه ایجاد این واحدها در مناطق (ماده ۵ مقررات اشتغال مناطق آزاد)؛

– مرجع تأیید صلاحیت و صدور حکم انتصاب سرپرستان این واحدها در مناطق (تبصره ۱ ماده ۵ مقررات مذکور)؛

– همشکلی و مشابهت وظایف تخصصی و اختیارات قانونی آنها با وظایف تخصصی و اختیارات قانونی وزارت تعاون، 

کار و رفاه اجتماعی؛

– عدم ارتباط تخصصی با هیچ مرجع صاحب صلاحیت به غیر از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی از منظر توان کارشناسی تخصصی برای هدایت طیف وسیع و متنوع امور تخصصی بخش روابط کار، تنظیم امور بازار کار و حفاظت، ایمنی و بهداشت کار؛

– مسئولیت مهم رسیدگی به امر اشتغال، روابط کار و حفاظت و ایمنی کار بزرگترین گروه از مردم هر یک از این مناطق که از وظایف حاکمیتی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در کشور است؛

– خاص بودن مقررات مذکور، چرا که در مقایسه با مقررات عام و کلی مناطق، مقررات اشتغال نیروی انسانی در زمره مقررات خاص می باشد؛

– تکلیف ارائه گزارش به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی توسط واحدهای کار مناطق برابر تبصره ۲ ماده ۵ مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی این مناطق استخوان بندی قانون کار را دارد و دارای نکات فنی و تخصصی بوده که کاملاً مرتبط با تکالیف و مأموریتهای اصلی این وزارتخانه است (از جمله این وظایف، مسئولیت های مستقیم این وزارت در قبال ماده ۵۱ مقررات اشتغال مناطق آزاد در مجامع بین المللی از جمله ILO می باشد و هیچ دستگاه دیگری مسئول آن نیست).

نظر به موارد فوق و به لحاظ اینکه این وزارتخانه حسب توانایی های بالقوه موجود، از توان کارشناسی و تخصصی برای هدایت طیف وسیع و متنوع امور تخصصی بخش روابط کار و اشتغال برخوردار است؛ بنابراین هر سازمان منطقه ویژه اقتصادی به منظور انجام وظایف خود (ناشی از مقررات مذکور جایگزین قانون کار) ناگزیر است از همکاری مدیران واحدهای کار و خدمات اشتغال که دارای توان و تجربه کارشناسی در رشته های تخصصی از قبیل حل اختلاف و تنظیم روابط کار، بیمه بیکاری، حوادث ناشی از کار و جلوگیری از آن، اشتغال اتباع خارجی، قراردادهای کار، بازرسی کار و … هستند بهره مند گردد تا بتواند چنین نظارتی را به نحو مطلوب اعمال نماید.

از سوی دیگر، با توجه به ماده ۲۴ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی، اعمال امور حاکمیتی بر عهده دولت بوده و قابل واگذاری نمی باشد و نیز به موجب بند (الف) و (ح) ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع تنظیم روابط کار در زمره امور حاکمیتی است و قابل واگذاری نمی باشد. همچنانکه دیوان عدالت اداری، در رأی هیأت عمومی شماره ۳۶۶ بر آن صحه گذاشته و به نوعی کلیه مسئولیتهای واحد کار و خدمات اشتغال را متوجه این وزارتخانه دانسته است.

از این رو عنایت فرموده به منظور بهره مندی معافیت از قانون کار و اجرای مقررات خاص جایگزین در آن منطقه، نسبت به اجرایی نمودن موارد ذیل ظرف یکماه از صدور این نامه دستورات لازم را صادر فرموده و نتیجه را به این وزارتخانه (معاونت روابط کار) اعلام فرمایید.

۱- درخواست ایجاد واحد کار و خدمات اشتغال توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی (معاونت روابط کار) در آن منطقه در صورتی که تاکنون به این صورت اقدام نشده باشد. (ماده ۵ مقررات جایگزین قانون کار)

۲- معرفی سرپرست واحد کار و خدمات اشتغال از بدنه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ترجیحاً روابط کار (تبصره ۱ ماده ۵ مقررات جایگزین قانون کار)

۳- ارسال گزارش عملکرد واحد هر سه ماه یکبار به وزارت تعاون، کار ور فاه اجتماعی (معاونت روابط کار) (تبصره ۲ ماده ۵ مقررات جایگزین قانون کار)

 لازم به ذکر است در صورت عدم اجرای موارد فوق الذکر موضوع معافیت از قانون کار آن مناطق منتفی بوده و بازرسان کار و مراجع حل اختلاف این وزارتخانه برابر قانون کار در آن مناطق انجام وظیفه خواهند نمود.” 

 در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره ۲۹۲۳۷-۲۹؍۲؍۱۳۹۹ توضیح داده است که:

“مطابق با بند (ح) ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری، تنظیم روابط کار در زمره امور حاکمیتی کشور بوده و قابل واگذاری به بخش خصوصی نمی باشد و با توجه به رسالت و شرح وظایف و چارت سازمانی وزارت متبوع، این امر می بایست توسط معاونت تخصصی روابط کار مدیریت گردد. از طرف دیگر، بر اساس ماده ۱۶ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران، امور مربوط به اشتغال نیروی انسانی و روابط کار، بیمه و تأمین اجتماعی بر اساس مقررات مصوب جاری در مناطق آزاد تجاری- صنعتی خواهد بود. همچنین با عنایت به ماده ۵ مقرات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری … صنعتی جمهوری اسلامی ایران، وزارت تعاون، کار ور فاه اجتماعی با هماهنگی سازمان هر منطقه، واحد کار و خدمات اشتغال را در هر یک از مناطق آزاد ایجاد خواهد کرد که این واحد نسبت به تنظیم امور بازار کار، نظارت بر مسائل حفاظت بهداشت کار و سایر امور اقدام خواهد نمود. طبق تبصره ۱ ماده مذکور، سرپرست واحد کار و خدمات اشتغال با پیشنهاد سازمان هر منطقه و موافقت وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی منصوب می شود و با عنایت به تبصره ۲ ماده فوق الذکر، سرپرست واحد کار و خدمات اشتغال موظف است هر سه ماه یک بار گزارش عملکرد واحد مذکور را به وزارت متبوع ارسال نماید. در ضمن بعضی از مناطق ویژه اقتصادی متعلق به بخش خصوصی بوده و یا مدیریت آن با بخش خصوصی می باشد. این در حالی است که تفویض تنظیم روابط کارگری و کارفرمایی که از امور حاکمیتی می باشد، به بخش خصوصی امکانپذیر نمی باشد. همچنین مشاهده می گردد که مدیران این مناطق از ایجاد واحد کار و خدمات اشتغال خودداری نموده و یا این که افرادی را برای مدیریت آن و صدور حکم توسط وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی معرفی نمی نمایند. در این صورت پیگیری شکایات کارگران و احقاق حقوق آنان معطل می ماند. از طرف دیگر، با عنایت به رأی شماره ۳۶۶-۸؍۳؍۱۳۹۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، نظر به اینکه در موارد اجمال و ابهام و سکوت مقررات منطقه ای، قانون عام و سرزمینی و آمره بر موضوع حاکمیت دارد و در خصوص پرداخت مزایای انگیزشی از جمله عیدی و پاداش و سنوات در مقررات منطقه ویژه اقتصادی پیش بینی خاصی نشده است، بنابراین مقررات قانون کار در این موارد اعمال خواهد شد؛ لذا در صورت عدم اجرای مقررات مندرج در ماده ۵ مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی و تبصره های مربوطه، قانون کار لازم الاجرا شده و اجرای تمامی مواد این قانون بر مناطق ویژه اقتصادی و مناطق آزاد تجاری – صنعتی مترتب خواهد بود.”   

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۳۰؍۱۰؍۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی      

مطابق تبصره ماده ۲۳ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۹۵ وزیر امور اقتصادی و دارایی مسئول اجرای قوانین مرتبط با حوزه مناطق آزاد تجاری-صنعتی و ویژه اقتصادی است. نظر به اینکه بر اساس بند (الف) ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب سال ۱۳۹۵ قانون کار یکی از قوانینی است که به همه قوانین و مقررات مختص مناطق آزاد تجاری-صنعتی در این مناطق حاکم است و در بخشنامه مورد اعتراض اصل بر حاکمیت و اجراء قوانین و مقررات مختص مناطق آزاد تجاری-صنعتی است و معاون وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی در حدود صلاحیت وزیر امور اقتصادی و دارایی به شرح تبصره ماده ۲۳ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۹۵ مداخله نکرده است و بر اجرای مقررات قانون کار در فرض عدم اجرای قوانین و مقررات مناطق آزاد تجاری-صنعتی تأکید شده است، بنابراین بخشنامه با قانون مغایرت ندارد و خارج از حدود اختیارات وضع نشده و ابطال نشد.

محمدکاظم بهرامی- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری