رأی در خصوص امکان مأموریت از دانشگاه آزاد و شهرداری ها به دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری

ابطال اعلام نظر معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی در خصوص امکان مأموریت از دانشگاه آزاد و شهرداری ها به دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری (دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۳۳۰۸۸۷ مورخ ۱۴۰۲/۹/۷ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)

شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۳۳۰۸۸۷

تاريخ دادنامه: ۱۴۰۲/۹/۷

شماره بايگاني شعبه: ۰۱۰۶۳۷۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی ديوان عدالت اداری

شاكی: آقای سجاد کريمی پاشاکی

طرف شکايت: سازمان اداری و استخدامی کشور

موضوع شکايت و خواسته: ابطال عبارت «لذا چنانچه در قوانین و مقررات استخدامی دانشگاه آزاد اسلامی و شهرداری ها جوازی مبنی بر مأموريت به دستگاه های اجرايی مشمول قانون مديريت خدمات کشوری وجود دارد با رعايت ساير ضوابط و مقررات مأموريت افراد موصوف امکان پذير می باشد.» از نامه شماره ۷۴۱۱۰- ۱۴۰۰/۱۲/۲۸ معاون سرمايه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور

گردش کار:

شاکی به موجب دادخواستی ابطال عبارت «لذا چنانچه در قوانین و مقررات استخدامی دانشگاه آزاد اسلامی و شهرداری ها جوازی مبنی بر مأموريت به دستگاه های اجرايی مشمول قانون مديريت خدمات کشوری وجود دارد با رعايت ساير ضوابط و مقررات مأموريت افراد موصوف امکان پذير می باشد» از نامه شماره ۷۴۱۱۰- ۱۴۰۰/۱۲/۲۸ معاون سرمايه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“۱- مقام صادر کننده مکاتبه مورد شکايت، معاون سرمايه انسانی سازمان اداری و استخدامی می باشد و رئیس سازمان مذکور صلاحیت وضع بخشنامه در حدود و اختیارات پیش بینی شده در قوانین را دارد زيرا وفق اصول ۱۲۶ و ۱۲۴ قانون اساسی مسئولیت اداری و استخدامی توسط رئیس جمهور به معاون خود قابل واسپاری است و مقام امضاء کننده مکاتبه معترض عنه منصرف از آن محسوب می شود.

۲- دانشگاه آزاد اسلامی مؤسسه غیر دولتی محسوب می شود و مستفاد از ماده ۴۷ قانون مديريت خدمات کشوری به کارگیری نیروهای آن اعم از مأمور، در دستگاه های مشمول اين قانون ممنوع عنوان شده است. لذا اگرچه در اساسنامه اين دانشگاه امکان مأموريت کارکنانش به دستگاه های اجرايی پیش بینی شده است اما اين جواز نمی تواند ناسخ منع نص قانونی اخیرالذکر باشد و موجد حقی بر دستگاه های اجرايی در به کارگیری نیروهای دانشگاه آزاد اسلامی باشد.

۳- شهرداری‌ها اگرچه دستگاه اجرايی مستفاد از ماده ۵ قانون مديريت خدمات کشوری محسوب می شوند اما اولاً مؤسسات عمومی غیردولتی می باشند و ثانیاً از درآمدهای جاری خود نسبت به پرداخت حقوق و مزايای کارکنان خود بهره می گیرند از اين رو در بودجه کشور پرداخت های جاری اعم بر حقوق و دستمزد نیروهای آن پیش بینی نمی شود. لذا حتی با وجود قانون يا مقرراتی مبنی بر امکان مأموريت مستخدمین رسمی (و نه کلیه نیروها اعم بر پیمانی و قراردادی) به دستگاه های اجرايی دولتی، اما اولاً مستفاد از بند (د) ماده ۶۵ قانون برنامه پنجم توسعه، امکان محدود شش ماهه مأموريت مندرج در اين بند نیز، صرفاً منوط به اذن مقنن می باشد. لذا چون که در قوانین بعدی اعم بر قانون برنامه ششم توسعه چنین جوازی تنفیذ و تکرار نشده است از اين رو با انقضاء برنامه پنجم بنا به اصل حاکمیت قانون، امکان توسعه آن در برنامه های بعدی وجود ندارد و اصل بر عدم صلاحیت قلمداد می گردد. ثانیاً از آنجا که در قوانین مالی حاکم بر دولت چنین مأموريتی از مؤسسات عمومی غیردولتی پیش بینی نشده است، لذا امکان مأموريت با توجه به دربرگیرنده بودن تصدی پست های سازمانی منجر به ايجاد بار مالی زائد بر اعتبار خواهد شد و چون که در بند (ن) ماده ۲۸ قانون الحاق برخی از مواد به قانون تنظیم مقررات مالی دولت ۲ مصوب ۱۳۹۳ و نیز ماده ۷۱ قانون احکام دائمی توسعه و بند (ث) ماده ۷ قانون برنامه ششم توسعه ايجاد تعهد زائد بر اعتبار تحت هر عنوانی از جمله وضع بخشنامه ها و … ممنوع دانسته شده است. لذا به کارگیری مأمور از شهرداری با تأديه پرداخت های حقوق و مزايای آن به دلیل فقدان امکان جابه جايی هزينه های مربوطه در اعتبارات بودجه حاکم بر اعمال دولت، عملاً منجر به ايجاد بار اضافه پیش بینی نشده در بودجه از حیث پرداخت آن می شود و اين موضوع مصداق تبصره الحاقی ذيل ماده ۷۱ مکرر قانون محاسبات عمومی محسوب می شود که بیان داشت: »دريافت و پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه‌های اجرايی موضوع ماده ۵ قانون مديريت خدمات کشوری و ماده ۵ قانون محاسبات عمومی بايد در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد و هرگونه دريافت و پرداخت برخلاف مفاد اين ماده در حکم تصرف غیر قانونی در اموال دولتی است. کلیه مسئولان و مقامات ذی ربط، مديران، ذی حسابان و مديران مالی حسب مورد مسئول اجرای اين حکم می باشند. در نتیجه امکان مأموريت مستخدمین رسمی شهرداری به دستگاه های اجرايی مشمول قانون مديريت خدمات کشوری نیز به دلیل معاذير و موانع قانونی ياد شده حتی با در نظر گرفتن وجود جواز در قوانین استخدامی حاکم بر آنها نیز وجود ندارد.

۴- استناد مکاتبه معترض عنه به مصوبه شماره ۱۶۰۲۲۹/ت۵۹۶۰۶هـ- ۱۴۰۰/۱۲/۱۱ هیأت وزيران بلاوجه و حکم به توسعه اين تصويب نامه است زيرا دولت در اين تصويب نامه نسبت به تعیین مقرره برای مشمولین دولتی (قوای سه گانه) اقدام نموده است و توسعه آن به بخش غیردولتی و عمومی غیردولتی ضرورتاً نیاز به جواز مقنن دارد.

با عنايت به موارد مطروحه و توجه به اينکه وفق اصل حاکمیت قانون امکان انتقال و مأموريت از مؤسسات غیردولتی و يا عمومی غیردولتی منوط به اخذ جواز از مقنن است لذا فراز تعیین شده از مکاتبه معترض عنه مخالف قوانین مشروحه و خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی طرح شکايت است از اين رو ابطال فراز تعیین شده را استدعا دارد.”

متن مقرره مورد شکايت به شرح زير است:

نامه شماره ۷۴۱۱۰ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۸- معاون سرمايه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور:

“برادر ارجمند جناب آقای شفقت

معاون محترم توسعه مديريت و منابع- وزارت کشور

با سلام و احترام،

بازگشت به نامه شماره ۱۴۰۰/۱۲/۱۷- ۲۱۶۹۴۹ اعلام می‌دارد: با استناد به مفاد تصويب نامه شماره ۱۶۰۲۲۹/ت۵۹۶۰۶هـ – ۱۴۰۰/۱۲/۱۱ هیأت وزيران که مقرر می دارد: «مأموريت کارمنـدان رسمی يا پیمانی دستگاه های اجرايی غیر مشمول قانون مديريت خدمات کشوری و نیز مأموريت اعضای هیأت علمی رسمی و پیمانی دانشگاه ها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستان ها و پارک های علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و ساير مراجع قانونی ذيربط می باشند، به دستگاه های اجرايی مشمول قانون مديريت خدمات کشوری در صورت وجود جواز مأموريت در قوانین يا مقررات استخدامی مورد عمل دستگاه مبدأ، بلامانع است» لذا چنانچه در قوانین و مقررات استخدامی دانشگاه آزاد اسلامی و شهرداری ها جوازی مبنی بر مأموريت به دستگاه های اجرايی مشمول قانون مديريت خدمات کشوری وجود دارد با رعايت ساير ضوابط و مقررات مأموريت افراد موصوف امکان پذير می باشد-. معاون سرمايه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور”

در پاسخ به شکايت مذکور، معاون حقوقی، مجلس و استان ها سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لايحه شماره ۱۴۰۲/۲/۹-۹۷۶۶توضیح داده است که:

“۱- در خصوص بند ۱ متن دادخواست مبنی بر اينکه معاونت سرمايه انسانی بر اساس قانون حق پاسخگويی نداشته است، همان گونه که استحضار دارند، در اصل ۱۳۸ قانون اساسی، اجازه صدور بخشنامه به وزيران و معاونین رئیس جمهور در حدود وظايف خويش داده شده است که اين مقامات می توانند اين امر را به معاونین خود تفويض نمايند.

۲- شاکی در بند ۲ متن دادخواست با استناد به ماده ۴۷ قانون مديريت خدمات کشوری که اشعار می دارد «به‌کارگیری کارمندان شرکت ها و مؤسسات غیردولتی برای انجام تمام يا بخشی از وظايف و اختیارات پست‌های سازمانی دستگاه های اجرايی تحت هر عنوان ممنوع می باشد.» اظهار داشته است که مأموريت کارکنان دانشگاه آزاد اسلامی ممنوع می باشد. با توجه به اينکه دانشگاه آزاد اسلامی مؤسسه ای عمومی و غیردولتی است، لذا مشمول ماده مذکور نمی شود. در مصوبه شماره ۱۶۰۲۲۹/ت۵۹۶۰۶هـ ۱۴۰۰/۱۲/۱۱ هیأت وزيران نیز اين امر مشخص شده است. لذا ادعا مطابق بامقررات نمی باشد.

۳- در خصوص بند ۳ متن دادخواست مبنی بر اينکه مصوبه شماره ۱۶۰۲۲۹/ت۵۹۶۰۶هـ- ۱۴۰۰/۱۲/۱۱ هیأت وزيران صرفاً قوای سه گانه را مشمول قرار داده و توسعه آن در مکاتبه مورد اشاره به بخش غیردولتی و عمومی غیر دولتی بلاوجه است، همان گونه که استحضار دارند، بر اساس مصوبه مذکور مأموريت اعضای هیأت علمی رسمی يا پیمانی دانشگاه ها، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستان ها و پارک‌های علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و ساير مراجع قانونی ذی ربط می باشند به دستگاه های اجرايی مشمول قانون مديريت خدمات کشوری در صورت وجود جواز مأموريت در قوانین يا مقررات استخدامی مورد عمل دستگاه مبدأ بلامانع است. لذا با توجه به اينکه دانشگاه آزاد اسلامی از مؤسسات دارای مجوز از مراجع مذکور می‌باشد، مشمول مصوبه موصوف است”.

هیأت عمومی ديوان عدالت اداری در تاريخ ۱۴۰۲/۹/۷با حضور رئیس و معاونین ديوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومي

اولاً، هرچند استعلام به عمل آمده طی نامه شماره ۲۱۶۹۴۹ مورخ ۱۴۰۰/۲/۱۷ وزارت کشور درخصوص تصويب‌نامه شماره ۱۶۰۲۲۹/ت۵۹۶۰۶هـ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۱۱هیأت وزيران است، لیکن اساس استعلام مبتنی بر مأموريت اعضای هیأت علمی دانشگاه آزاد اسلامی و کارکنان رسمی و پیمانی شهرداری ها به دستگاه های مشمول قانون مديريت خدمات کشوری است و استعلام در ارتباط با مقوله مأموريت صادر شده و در قانون مديريت خدمات کشوری پاسخگويی به استعلامات و ابهامات اداری و استخدامی در صلاحیت شورای توسعه مديريت و سرمايه انسانی است.

ثانیاً، تغییر يک مصوبه يا برعهده مقام واضع آن است يا در جريان تفسیر قضايی و يا تفسیر در مقام اجرا صورت می‌گیرد و به جز موارد فوق تفسیر در اجرای مفاد قانون مديريت خدمات کشوری با شورای توسعه مديريت و سرمايه انسانی است و اين در حالی است که سازمان اداری و استخدامی کشور در مکاتبه‌ای که بخشی از آن مورد شکايت واقع شده، به تفسیر مصوبه هیأت وزيران پرداخته و لازم بوده است که در اين زمینه مستند خود را در زمینه اجازه تفسیر مصوبه هیأت وزيران ارائه دهد و

با عنايت به مراتب فوق، درج عبارت «لذا چنانچه در قوانین و مقررات استخدامی دانشگاه آزاد اسلامی و شهرداری‌ها جوازی مبنی بر مأموريت به دستگاه های اجرايی مشمول قانون مديريت خدمات کشوری وجود دارد با رعايت ساير ضوابط و مقررات مأموريت افراد موصوف امکان پذير می‌باشد،» در مکاتبه شماره ۷۴۱۱۰ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۸ سازمان اداری و استخدامی کشور خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون ديوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. اين رأی براساس ماده ۹۳ قانون ديوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضايی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

حکمتعلی مظفری- رئیس هیأت عمومی ديوان عدالت اداری