سبک های اداری در ساختار اداری

۳- عدم تمرکز اداری

ماهیت وظایف دولت در گذشته به گونه‌ای بود که اداره امور عمومی با نظام متمرکز ممکن بود، ولی با گسترش دایره وظایف دولت و بالتبع ایجاد سازمان‌های متعدد، این امر مشکل می‌نمود. لذا سیستم عدم تمرکز مورد توجه قرار گرفت که در آن، صلاحیت تصمیم‌گیری درباره امور محلی به مقاماتی که کم و بیش مستقل از قوه مرکزی هستند، سپرده شده است.

در دسته‌بندی کلی که از نظام عدم تمرکز ارائه شده، آن را به عدم تمرکز سیاسی، سازمانی و اداری تقسیم می‌کنند. منظور از عدم تمرکز سیاسی که در حقوق اساسی از آن بحث می‌شود، نظام سیاسی ویژه‌ای است که از آن تحت عنوان «سیستم‌های حکومتی مرکب» یاد می‌شود. نمونه بارز عدم تمرکز سیاسی، نظام حکومتی فدرال است که در مقابل سیستم متمرکز قرار می‌گیرد.

تمرکز سازمانی نیز به حالتی اطلاق می‌شود که سازمان‌های اداری با روش تفویض اختیار شکل می‌یابند. به بیان دیگر عدم تمرکز سازمانی نتیجه تفویض اختیار است؛ به گونه‌ای قدرت تصمیم‌گیری در سطوح مختلف سازمان بطور منظم پراکنده شده و سازمان به صورت غیرمتمرکز اداره می‌شود.

اما عدم تمرکز اداری، یکی از سبک‌های اداری است که موضوع بحث حاضر بوده و درباره آن صحبت خواهیم کرد.

۱-۳- انواع عدم تمرکز اداری

عدم تمرکز اداری روش مدیریتی است در آن، صلاحیت تصمیم‌گیری درباره امور به مقاماتی که تقریباً مستقل از واحد مرکزی هستند، واگذار می‌شود. عدم تمرکز اداری در عمل ممکن است به صورت «عدم تراکم»، «عدم تمرکز فنی» و یا «عدم تمرکز محلی» بروز یابد.[1]

الف- عدم تراکم

روشی است که در آن، برخی سازمان‌های وابسته به حکومت مرکزی در نقاط غیر از مرکز وجود دارند و ارتباط آنها با قوه مرکزی به صورت سلسله مراتبی است. این سازمان‌ها اگرچه از لحاظ جغرافیایی غیرمتمرکز هستند، ولی از لحاظ اداری معرف نظام متمرکز در اداره عمومی کشور می‌باشند. به همین دلیل است که این نظام را «سیستم عدم تمرکز جغرافیایی» و یا عدم تراکم می‌نامند.

رابطه‌ای که وزارتخانه‌ها با سازمان‌های وابسته خود در سایر نقاط کشور دارند، از مصادیق نظام عدم تراکم به شمار می‌رود.

ب- عدم تمرکز فنی

نظامی است که استقلال و اختیار تصمیم‌گیری برای اداره امور عمومی معین به یک مؤسسه واگذار می‌شود. این مؤسسات که در لسان حقوق اداری تحت عنوان «مؤسسه عمومی» نامیده می‌شوند، دارای شخصیت حقوقی و استقلال نسبی از قوه مرکزی می‌باشند.

لازم به ذکر است استقلال این مؤسسات ناشی از ماهیت فعالیت‌هایی است که انجام آن را به عهده دارند. به عبارت دیگر اعطای شخصیت حقوقی و استقلال اداری به این دلیل است که مؤسسات موصوف بتوانند آزادانه وظایف محوله را انجام داده و از دخالت‌های غیرضروری واحد مرکزی مصون باشند.

علاوه بر این، ایجاد این مؤسسات ممکن است ناشی از ملاحظات مالی، فنی و یا اجتماعی باشد.

– گاهی انجام فعالیت‌های تجارتی و تولیدی توسط دولت مستلزم تشریفات و کاغذبازی‌های طولانی است، حال آنکه اساس اینگونه فعالیت‌ها بر سرعت استوار است، لذا انجام این فعالیت‌ها به مؤسسه عمومی واگذار می‌شود مانند شرکت بیمه و راه‌آهن.(ملاحظات مالی)

– همچنین برای جلوگیری از آمیزش علم و سیاست و تأثیرات ناروای سیاست بر علم، مؤسسات عمومی نسبتاً مستقل عهده‌دار انجام آنها می‌شوند مانند دانشگاه‌ها.(ملاحظات فنی)

– و در بسیاری موارد انجام امور اجتماعی به مؤسسات عمومی سپرده می‌شود مانند مؤسسات خیریه.(ملاحظات اجتماعی)   

ج- عدم تمرکز محلی

در این نوع از عدم تمرکز (که بیانگر عدم تمرکز اداری به معنای اخص آن است)، استقلال و خودسازمانی و صلاحیت اتخاذ تصمیمات لازم‌الاجرا برای اداره امور به اهالی یک ده، ناحیه و … اعطا شده و در عمل نیز، امور عمومی توسط سازمان‌های محلی اداره می‌شوند. این سازمان‌ها دارای شخصیت حقوقی، بودجه، دارایی، سازمان و مأمورین خاص خود هستند.

در خصوص تفاوت‌ عدم تمرکز محلی با عدم تمرکز سیاسی، ذکر این نکته ضروری است که عدم تمرکز محلی سبب تغییر شکل حکومت نمی‌شود و صرفاً انجام امور اجرایی و اداری به واحدهای محلی محول می‌گردد، در حالی که در عدم تمرکز سیاسی شکل حکومت از بسیط به مرکب تغییر یافته و امور حاکمیتی نیز به واحدهای سیاسی محلی واگذار می‌شود.

همچنین عدم تمرکز محلی با عدم تمرکز فنی نیز تفاوت دارد؛ در عدم تمرکز فنی خودمختاری به یک مؤسسه تعلق می‌گیرد، حال آنکه در عدم تمرکز محلی استقلال و خودسامانی اداری به افراد محل تعلق می‌گیرد.

۳-۲- ابزار و شرایط لازم برای تحقق نظام عدم تمرکز اداری(محلی)

الف- ابزار لازم برای تحقق عدم تمرکز اداری

۱- شخصیت حقوقی: استقلال و آزادی عمل یک مؤسسه یا ناحیه مستلزم آن است که مؤسسه یا ناحیه مزبور دارای شخصیت حقوقی بوده و حقوق و تکالیف، دارایی و اموال و سازمان و مأمورین خاص خود را داشته باشد. بنابراین در نظام اداری غیرمتمرکز، تعداد اشخاص حقوقی بیشتر از نظام متمرکز اداری است.

به هر صورت اعطای شخصیت حقوقی به مؤسسه عمومی یا ناحیه نتایجی به همراه دارد که در ذیل بیان می‌گردد.

– شخصیت حقوقی به طور مستقل تصمیم می‌گیرد و اعمال حقوقی انجام می‌دهد.

– شخصیت حقوقی دارای بودجه مستقل (درآمد و هزینه جداگانه) از دولت است.

– شخصیت حقوقی دارایی و اموال ویژه خود را داشته و ممکن است تابع قانون محاسبات عمومی نباشد.

– شخص حقوقی به طور مستقل می‌تواند دعوی اقامه نموده و یا طرف دعوی واقع شود.

– شخص حقوقی واحد سازمانی مستقل و جداگانه‌ای تشکیل می‌دهد.

۲- سیستم انتخاب: بر اساس اینکه مأمورین سازمان‌های غیرمتمرکز انتخابی یا انتصابی باشند، درجه عدم تمرکز اداری تشدید و یا تخفیف می‌یابد. آشکار است در آن دسته نظام‌های اداری که واحدهای غیرمتمرکز صلاحیت انتخاب آزادانه مدیران و مأمورین سازمانی خود را دارند، درجه عدم تمرکز شدیدتر است. زیرا واحدهایی که از این حق برخوردار باشند، استقلال و قدرت عمل بیشتری در مقابل قوه مرکزی دارند.

بنابراین اعطای حق انتخاب مدیران به مؤسسات و نواحی وسیله دیگری برای تشدید و یا تقویت نظام اداری غیرمتمرکز است. 

ب- شرایط لازم برای تحقق عدم تمرکز اداری

۱- سازمان‌هایی که عهده‌دار انجام امور محلی هستند، بایستی از سازمان‌های مربوط به سیستم عدم تمرکز اداری باشند. منظور از امور محلی امور عمومی است که به افراد ساکن در محل مربوط بوده و مرجع تشخیص آنها از امور ملی، قانون‌گذار می‌باشد.

۲- امور محلی باید توسط مقامات محلی اداره شوند. منظور از مقامات محلی افرادی هستند که اولاً ساکن آن ناحیه و محل باشند، ثانیاً از طریق انتخابات آزاد و عمومی توسط مردم محل انتخاب شوند و ثالثاً تابع سلسله مراتب اداری نبوده و استقلال رأی داشته باشند.

۳-۳- نظارت مرکز بر سازمان‌های غیرمتمرکز (قیمومیت اداری)

استقلال مؤسسات عمومی، سازمان‌های محلی و مقامات آنها مطلق نیست و دولت مرکزی نسبت به عملکرد و فعالیت آنها نظارت دارد. این نظارت به منزله وثیقه‌ای است که قوه مرکزی در مقابل استقلال و آزادی واحدهای غیرمتمرکز در دست دارد و هدف از این نظارت، تضمین اجرای قوانین و مقررات است.

بنابراین قیمومیت اداری نظارتی است که از طرف قوه مرکزی نسبت به واحدهای غیرمتمرکز اداری در حدود قانون اعمال می‌گردد. با این وصف، تفاوت «قیمومیت اداری در نظام اداری غیرمتمرکز» با «نظارت سلسله مراتبی در سیستم متمرکز اداری» این است که نظارت در قیمومیت اداری مشروط و محدود به قوانین و مقررات بوده، ولی نظارت سلسله مراتبی مطلق و بلاشرط می‌باشد.

به هرحال با امعان نظر به قوانین و مقررات مرتبط، نظارت قوه مرکزی بر سازمان‌های غیرمتمرکز اداری به دو صورت «نظارت بر اعمال و اقدامات سازمان‌های غیرمتمرکز» و «نظارت بر اعضاء و مأمورین سازمان‌های غیرمتمرکز» صورت می‌گیرد.

الف- نظارت بر اعمال و اقدامات سازمان‌های غیرمتمرکز

فقط اعمال حقوقی مؤسسات و مقامات غیرمتمرکز تحت نظارت قوه مرکزی قرار دارد؛ یعنی صرفاً اعمالی که آثار حقوقی بر آنها مترتب است مورد نظارت واقع می‌شود نه اعمال مادی آنها. این نظارت ممکن است به صورت مستقیم یا غیرمستقم باشد.

۱- نظارت مستقیم: عبارت است از لزوم موافقت قبلی، ابطال تصمیمات و اتخاذ تصمیم به جای واحدهای غیرمتمرکز اداری.

– موافقت قبلی: در برخی موارد، مقنن اجرای تصمیمات و اعمال واحدهای غیرمتمرکز را منوط به موافقت و تصویب قبلی دولت مرکزی دانسته است، به گونه‌ای که عدم تصویب قوه مرکزی به معنای عدم تنفیذ تصمیمات مزبور خواهد بود.

– ابطال تصمیمات: در صورتی که اعمال حقوقی واحدهای غیرمتمرکز خارج از حوزه صلاحیت آنها و یا غیرقانونی باشد، دولت مرکزی می‌تواند آنها را ابطال نماید.

– تصمیم‌گیری به جای واحدهای غیرمتمرکز: در برخی موارد معین، قانون به دولت مرکزی اجازه می‌دهد چنانچه سازمان‌ها و مقامات غیرمتمرکز از انجام اعمالی که متضمن منافع عمومی است، خودداری می‌ورزند، رأساً تصمیم‌گیری کند. البته اولاً قانون این موارد را به طور دقیق تعیین نموده و ثانیاً قوه مرکزی را مکلف کرده قبل از اقدام به تصمیم‌گیری مراتب را به صورت کتبی به واحدهای غیرمتمرکز اعلام کند.[2]

۲- نظارت مستقیم: با توجه به اینکه اصولاً تشکیل سازمان‌های غیرمتمرکز اداری و همچنین امکان اجرای تصمیمات اداری آنها مستلزم کمک‌های مالی قوه مرکزی است، لذا این امر به طور غیرمستقیم موجبات نظارت واحد مرکزی بر واحدهای غیرمتمرکز را فراهم می‌آورد.  

ب- نظارت بر اعضاء و مأمورین سازمان‌های غیرمتمرکز

۱- نظارت بر یکایک اعضای واحدهای غیرمتمرکز: چنانچه هر یک از اعضاء و مقامات واحدهای غیرمتمرکز شرایط قانونی لازم را از دست بدهند و یا در انجام وظایف قانونی خود مرتکب تخلف شوند، دولت مرکزی می‌تواند برای عزل آنها اقدامات لازم را انجام دهد.

۲- نظارت بر کل واحدهای غیرمتمرکز: چنانچه قوه مرکزی تشخیص دهد بقای و تداوم واحدهای غیرمتمرکز محلی مخالف مصالح عمومی است، می‌تواند نسبت به انحلال آنها اقدام نماید.

البته مجدداً یادآوری می‌نماید، نظارت دولت مرکزی بر اعضاء و مأمورین واحدهای غیرمتمرکز صرفاً در حدود قوانین و مقررات می‌باشد. حال که با انواع نظام‌های اداری آشنا شدیم، در ادامه به بررسی نظام اداری ایران می‌پردازیم.

[1] – البته برخی حقوقدانان نوع دیگری از عدم تمرکز اداری را تحت عنوان «منطقه‌گرایی اداری» معرفی نموده‌اند. منظور از منطقه‌گرایی اداری، روشی است اصولاً برای مدیریت مناطق ناهمگون در یک کشور استفاده می‌شود. 

[2] – در بحث نظام اداری غیرمتمرکز ایران، برخی از اقسام اینگونه نظارت‌ها را عنوان و بررسی خواهیم نمود.