عدم ابطال شق ب بند 5 و شقوق بند 7 جدول نرخ تعرفه خدمات و هزینه های دریافتی در منطقه ویژه اقتصادی پتروشیمی موضوع مصوبه شماره 2058305/ت41788هـ- 1388/10/20هیأت وزیران (رأي شماره ۴۸۰ مورخ ۱۰/۷/۱۳۹۱ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري)

تاریخ: 10 مهر 1391

کلاسه پرونده: 879/89

شماره دادنامه: 480

موضوع رأی: عدم ابطال شق ب بند 5 و شقوق بند 7 جدول نرخ تعرفه خدمات و هزینه های دریافتی در منطقه ویژه اقتصادی پتروشیمی موضوع مصوبه شماره 2058305/ت41788هـ- 1388/10/20هیأت وزیران

شاکی: امید ملک نیا و رضا صادقی نژاد به وکالت از شرکت پتروشیمی رجال.

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

گردش کار: آقایان امید ملک نیا و رضا صادقی نژاد به وکالت از شرکت پتروشیمی رجال دادخواستی به طرفیت هیأت وزیران تقدیم و ابطال شق ب از بند 5 و شقوق بند 7 از مصوبة شماره 2058305/ت41788هـ- 20/10/1388 را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته توضیح داده اند که:

” احتراماً، خاطر شریف قضات دیوان عدالت اداری را مستحضر می دارد که شق ب بند پنجم و شقوق بندهفتم جدول نرخ تعرفه خدمات و هزینه های دریافتی در منطقه ویژه اقتصادی برای سال 1388 موضوع تصویب نامه مورخ 4/6/1388 هیأت وزیران که بر خلاف متن و روح ماده یک قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران مصوب 11/3/1384 می باشد به شرح دلایل آینده ابطال شقوق مذکور مورد استدعاست.

1- هدف قانونگذار از ایجاد مناطق ویژه اقتصادی و مناطق آزاد پشتیبانی از فعالیتهای اقتصادی و تشویق سرمایه گذاری از طریق ایجاد مشوقهای اقتصادی و مالی در مناطق مذکور بوده به ترتیبی که علاوه بر اعطای تسهیلات خاص آن مناطق، سرمایه گذاران را از پرداخت هر گونه عوارض معمول در کشور در فعالیتهای اقتصادی معاف دانسته و این امتیاز را به عنوان مهمترین انگیزه و ایجاد رونق اقتصادی و تحرک اقتصاد منطقه ای مورد توجه و تصویب قرار داده است با کمال تاسف شق ب بند پنجم و شقوق بند هفتم جدول تعرفه خدمات و هزینه های دریافتی در منطقه ویژه اقتصادی که عیناً به تصویب هیأت وزیران در تاریخ 4/6/1388 رسیده است متضمن ایجاد و پیش بینی عوارض جدید مالایطاق حتی بیش از مناطق معمولی می باشد به ترتیبی که اجرای آن علاوه بر این که دریافت عوارض تلقی می گردد عملاً فعالیت اقتصادی را در مناطق مذکور تحت الشعاع قرار داده و دقیقاً در مسیر مقابل قانون و اهداف آن به اجبار تکالیف مالی و عوارض پرداختی سنگینی را بر دوش سرمایه گذاران آن مناطق قرار داده است که بر خلاف صراحت ماده 1 قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه و عدول از قانون تلقی می گردد.

2- قانونگذار کشور ( مجلس محترم شورای اسلامی) خدمات مورد نظر در قانون مارالذکر را به قید انحصار در ماده 4 همین قانون تجویز کرده است در حالی که آنچه در تعرفه جدید مقرر شده که مورد اعتراض بوده و بر خلاف قانون است علاوه بر وجوه مربوط به خدمات عمومی به شرح بند پنجم مصوبه مورد تقاضای ابطال، عنوان خدمات عمومی دیگری را خارج از قید انحصاری قانون و مستقلاً و بدون جواز قانونی اضافه و الحاق نموده است که اولاً: فهرست آن ثانیاً: نوع آن و ثالثاً: موضوع آن مشخص نبوده و تعیین مصادیق بند خدمات عمومی بند 5 را به نحو اطلاق در ید و اختیار دولت قرار داده تا هر گونه که بخواهد در خصوص آن پرداخت و عوارض جدید ایجاد و وضع نماید.

3- همان گونه که در ماده 6 آیین نامه قانون فوق الذکر قید شده و منطق چنین مقرراتی اقتضا دارد، هزینه خدمات عمومی اولاً: باید متناسب با خدمات ارائه شده و به عبارت بهتر پس از ارائه خدمات مورد نظر مورد محاسبه و مطالبه قرار گیرد در حالی که در قسمت ب بند 5 مصوبه هیأت وزیران بهای خدمات عمومی یک درصد قیمت فروش کالا و خدمات معین شده که با این وصف میزان هزینه خدمات عمومی تابع میزان فروش کالا یا ارائه خدمات هر شرکت در طول سال تلقی شده است به عبارت بهتر ظاهراً در تصویب نامه مذکور شرکتها و سازمانهای اقتصادی منطقه ویژه به عنوان بخشی از دولت تلقی شده اند که باید سهم خاصی از بودجه فروش خصوصی خود را به نحو تکلیفی به خزانه واگذار کنند. در حالی که وضع چنین قاعده ای بر خلاف مصالح در نظر گرفته شده در قانون مارالذکر بر خلاف سیاستهای تشویقی قانونگذار و به نحو روشنی تعدی به حقوق کسانی است که با استفاده از امتیازات قانونی قانونگذار در خصوص مناطق ویژه اقتصادی و آزاد اقدام به سرمایه گذاری در چنین مناطقی که عمدتاً نیز در مناطق محروم کشور بوده می باشد.

4- نکته حایز اهمیت آن است که بهای خدمات عمومی به موجب این تصویب نامه تابعی از میزان فروش کالا یا ارائه خدمات هر شرکت تلقی شده و با توجه به این که فروش در طول سال تابع عوامل متفاوت بوده که معمولاً با افزایش و کاهش همراه است و این که اصولاً فروش شرکتها ارتباطی با خدمات عمومی مورد نظر سازمان ندارد، چگونه ممکن است تصور کرد اگر سازمانی نتوانست به فرض مثال هزار تومان فروش داشته باشد خدمات عمومی در خصوص مورد باید متوقف یا معلق به وجود درآمد چنین شرکتی فرض شود حال آن که اصولاً خدمات عمومی در چنین مناطقی وظیفه حاکمیتی دولت بوده و هزینه خدمات به صورت موردی و پس از ارائه خدمت عمومی قابل تحصیل است که در مانحن فیه در موضوع مصداق معکوس دارد.

5- از توضیحات پیش گفته و با نظر به مشروح مذاکرات مربوط به تصویب قانون اداره مناطق ویژه اقتصادی و آزاد صراحتاً می توان دریافت که عوارض و مالیات در چنین مناطقی با منطق مشوقهای اقتصادی در نظر گرفته حاکمیت ملغی یا موقتاً تعطیل بود و تصویب نامه حاضر به کیفیتی که سهم یا درصد مشخصی از میزان فروش و درآمد کالا را توسط دولت مطالبه می کند از مصادیق بارز وضع عوارض و مالیات است که هیچ انطباقی با تعریف بهای خدمات عمومی ندارد و این در حالی است که قانونگذار شرکتهای مشمول قانون را از پرداخت هر گونه عوارض معاف اعلام داشته مضافاً به این که مطالبه چنین مبلغی موجب افزایش بی سابقه هزینه برای شرکتهای دایر در آن مناطق تلقی شده و عملاً مسقط موقعیت رقابتی شرکتهایی است که مناطق ویژه اقتصادی را به اعتبار تسهیلات مالی و اقتصادی دولت به محل فعالیت اقتصادی خود تبدیل کرده اند.

6- هزینه های مربوط به انشعاب آب و فاضلاب، گاز، برق، تلفن توسط سازمانهای مربوطه تعیین و وصول می شود و ماده 18 قانون مزبور هم در این زمینه تصریح دارد به این که ( وزارتخانه ها، سازمانها، موسسه ها و شرکتهای دولتی و وابسته به دولت در حیطه وظایف قانونی، خدمات لازم از قبیل برق، آب، مخابرات، سوخت و سایر خدمات را در حدود امکانات و با نرخهای مصوب جاری در همان منطقه جغرافیایی به مناطق ارائه خواهد نمود) این در حالی است که هیأت وزیران به شرح بندهای 1-7 و 2-7 واحدهای تولیدی و خدماتی مشمول قانون را علاوه بر تادیه بهای خدمات مزبور به پرداخت 15% اضافه بر بهای خدمات به عنوان هزینه بالا سری و به شرح بند 3-7 به پرداخت هفتصد هزار ریال به ازای هر خط تلفن به علاوه 6% بهای مصرفی به عنوان هزینه بالاسری علاوه بر وجود قانونی مزبور ملزم کرده است که نه تنها در قبال این اضافه دریافتی هیچ خدمتی دریافت نمی کند بلکه وضع عوارض جدید خارق العاده ای است که مجموعه این مقررات بر خلاف صراحت ذات هدف و حکم مقنن و اصولاً خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است. بنا به جهات و ادله معنونه و به استناد قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی و ماده یک و بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای رسیدگی عاجل، احقاق حق و ابطال مقررات فوق الذکر را از محضر قضات شریف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تقاضا دارد و یادآور می شود شرکتهای حاضر در آن مناطق جملگی واحدهای تولیدی خدمتگذار به کشور از جمله شرکتهای پتروشیمی خصوصی می باشند که سرمایه و زندگی خود را وقف آبادانی کشور کرده اند.”

متن مصوبه مورد اعتراض و قسمتهای مورد درخواست ابطال به شرح زیر می باشد:

” هیأت وزیران در جلسه مورخ 4/6/1388 بنا به پیشنهاد شماره 5330/11/87/ح- 15/10/1387 حوزه مشاورت رئیس جمهور در امور مناطق آزاد و ویژه اقتصادی و به استناد ماده (4) قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران – مصوب 1384- تصویب نمود:

نرخ هزینه های دریافتی در قبال خدمات ارائه شده در مناطق ویژه اقتصادی شیراز، پتروشیمی، پیام، کشتی سازی خلیج فارس، یزد، پارس، ارگ جدید، سیرجان، سرخس، سلفچگان، صنایع معدنی و فلزی خلیج فارس، بوشهر، شهید رجایی و امیر آباد به شرح پیوست که تأیید شده به مهر پیوست تصویب نامه هیأت وزیران است، تعیین می شود.

جدول نرخ تعرفه های خدمات و هزینه های دریافتی در منطقه ویژه اقتصادی پتروشیمی برای سال 1388
…
…
…

5- هزینه خدمات عمومی:

الف) در دوره اجرای طرح به ازای هر متر مربع زمین واگذاری 460 ریال ماهانه

ب) از زمان تولید یک درصد قیمت فروش کالا و خدمات

تبصره: در صورت توقف تولید به منظور اصلاح ساختار، طرح توسعه و … طبق بند (الف) عمل می گردد.

6- هزینه استفاده از راه آهن اختصاصی منطقه:

مبلغ 20300 ریال به ازای هر تن کیلومتر ( کسر کیلومتر یک کیلومتر محاسبه می شود)

7- هزینه های آب و فاضلاب، برق، گاز، تلفن:

1-7- هزینه آب و برق مصرفی و فاضلاب بر اساس تعرفه های سازمانهای منطقه ای آب، برق و فاضلاب به اضافه 15% به عنوان هزینه های استهلاک، نگهداری شبکه داخلی منطقه، هزینه های توزیع و بالاسری.

2-7- هزینه گاز مصرفی بر اساس تعرفه شرکت ملی گاز ایران به اضافه 15% به عنوان هزینه های استهلاک، نگهداری ایستگاهها و شبکه های خارجی و داخلی منطقه، هزینه های توزیع و بالاسری

3-7- هزینه های استفاده از تلفن ثابت بر اساس تعرفه شرکت مخابرات ایران به اضافه 6% هزینه بالاسری و بابت هزینه های استهلاک، نگهداری شبکه صوت و داده و هزینه های توزیع ماهیانه 70 هزار ریال به ازاء هر خط

توضیح مهم (1): نرخهای فوق برای سال 1388 تنظیم گردیده و برای سالهای بعد معادل نرخ تورم اعلامی بانک مرکزی افزایش خواهد یافت.

توضیح مهم (2): ذکر این نکته ضروری است که کلیه سرمایه گذاریهای ایجاد شبکه های انتقال و توزیع آب، برق،مخابرات وگاز و ایجاد تصفیه خانه های پساب صنعتی و انسانی توسط سازمان منطقه ویژه انجام پذیرفته و کلیه قراردادهای ارائه خدمات به مشترکین با این سازمان است.”

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست امور تنظیم لوایح و تصویب نامه ها و دفاع از مصوبات دولت ( حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره 17772/13464- 9/11/1390 توضیح داده است که:

” 1- حکم ماده (1) قانون متضمن اهداف ایجاد مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران منطوقاً و یا مفهوماً هیچ گونه دلالتی مبنی بر عدم امکان اخذ وجه خدمات ندارد بویژه آن که ماده (4) قانون صراحتاً مجوز دریافت وجوه در قبال ارائه خدمات عمومی را مقرر نموده است.

2- با عنایت به این که فروش کالا یا خدمات در نتیجه ارائه خدماتی عمومی همچون خدمات ارتباطی و … مندرج در ماده (4) قانون صورت می گیرد بنابراین اخذ وجوه این خدمات مطابق قانون است و استدلال بر « امکان زیاندهی استفاده کننده خدمات» مانع از وصول وجه نیست زیرا آنچه موضوع حکم مقنن قرار گرفته اخذ وجه خدمات است و این جواز مقید به سود دهی فعالیت پرداخت کننده وجوه خدمت نشده است کما این که چنانچه در نتیجه ارائه خدمات مثلاً خدمات تخلیه و بارگیری ( مندرج در ماده 4) گیرنده خدمات در معامله مربوط به تخلیه ضرر کند این ضرر ادعایی تاثیری در تکلیف به پرداخت وجوه مربوط ندارد. بویژه آن که سود دهی یا عدم سود دهی بنگاه پرداخت کننده وجوه، تابع عوامل متنوع و غیر مرتبط با وجه پرداختی به عنوان هزینه خدمات است و اخذ وجه نه در قبال عملکرد سالانه پرداخت کننده بلکه در قبال هر معامله است.

3- تعیین تعرفه مندرج در بند (5) ضمیمه مصوبه مورد شکایت تعارضی با ادعای انحصاری بودن خدمات موضوع ماده (4) قانون ندارد زیرا لفظ « خدمات عمومی» مندرج در ماده (4) قانون لفظ « کلی » است و می تواند شامل مصادیقی باشد و خدمات عمومی مندرج در بند (5) نیز از مصادیق خدمات عمومی در ماده (4) است و لذا بند یاد شده متضمن تجاوز از حدود ماده (4) قانون نمی باشد.

4- با عنایت به این که در ماده (18) قانون راجع ارائه خدمات برق و آب و مخابرات، اخذ نرخهای مصوب جاری پیش بینی شده است لذا ادعای مغایرت بند (7) با قانون صحیح نیست. لازم به ذکر است 15 درصد پیش بینی شده در بند (7) صرفاً به عنوان هزینه بالاسری نبوده بلکه حسب عبارت این بند شامل هزینه های استهلاک و نگهداری شبکه داخلی منطقه هم می شود ضمن آن که اخذ « هزینه بالاسری» که در واقع وجه « ارائه» محصول و خدمت علاوه بر ارزش « خود» محصول و خدمت است در چارچوب مواد (4 و 18) قانون است. با عنایت به مراتب فوق استدعای رد دعوای مطروحه را دارد.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آينده به صدور رأی مبادرت می‎کند.

رأی هيأت عمومي

الف: نظر به این که قانونگذار در ماده 4 قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران مصوب 11/3/1384 به سازمان منطقه ویژه اقتصادی اجازه داده است که مطابق آیین نامه مصوب هیأت وزیران در قبال ارائه خدمات مصرح در قانون، وجوهی را دریافت کند، حکم مقرر در شق (ب) از بند 5 مصوبه مورد اعتراض که در آن اخذ هزینه خدمات عمومی از زمان تولید، یک درصد قیمت فروش کالا و خدمات تعیین شده است در محدوده اختیارات قانونی تنظیم شده و قابل ابطال نیست.

ب: با توجه به این که در ماده 18 قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران مصوب 11/3/1384 ارائه خدمات وزارتخانه ها، مؤسسات و شرکتهای دولتی به نرخ مصوب جاری در همان منطقه جغرافیایی در مناطق ویژه نیز تجویز شده است، مبیّن این امر است که اخذ وجه اضافه بر تعرفه های منطقه جغرافیایی معین از مناطق ویژه وجاهت قانونی ندارد. لذا بندهای 1-7، 2-7 و 3-7 بند 7 مصوبه مورد شکایت که علاوه بر تعرفه های مقرر، اخذ وجوه اضافه به عنوان هزینه های استهلاک، نگهداری شبکه داخلی منطقه، نگهداری دستگاهها، نگهداری شبکه صوت و داده ها و هزینه های توزیع و هزینه های بالاسری را مقرر داشته است، خارج از حدود اختیارات مرجع وضع و مغایر ماده 18 قانون مذکور تشخیص داده می شود و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال آنها صادر و اعلام می شود.

معاون قضایی دیوان عدالت اداری- علی مبشری