رأی در خصوص تقاضای ابطال نامه وزارت کشور در خصوص پرداخت فوق‌العاده ویژه مدیریت بحران

ابطال نامه وزارت کشور در خصوص مجوز پرداخت فوق العاده ویژه مدیریت بحران (دادنامه شماره ۱۳۰ مورخ ۱/۴/۱۴۰۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)

کلاسه پرونده: ۹۹۰۱۶۱۰ 

شماره پرونده: ۹۹۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۱۱۹۴

دادنامه: ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۱۳۰ 

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۰۴/۰۱

شماره پرونده: ۹۹۰۱۶۱۰

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای امیرسبحان شهنازی سنگاچین

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۱۷۱۸۹ -۱۳۹۹/۲/۱۴ معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور

گردش کار:

شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره ۱۷۱۸۹ -۱۴؍۲؍۱۳۹۹ معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“اولاً، طرف شکایت با بهره گیری از تبصره ۳ ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران، ماده ۲۸ قانون مدیریت بحران و نیز بند ۱۰ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری برای یافتن راهکاری که خللی متوجه اجرای رأی وحدت رویه ۲۱۰۲- ۷؍۱۲؍۱۳۹۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نشود، آن را به نوعی آن هم غیرقانونی در بند ۱۰ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری، پادار کرده باشد و به همین منظور، مکاتبه موضوع شکایت، مستند به مفاد صورتجلسه مورخ ۱۱؍۱۱؍۱۳۹۵ شورای حقوق و دستمزد در خصوص پرداخت فوق العاده ویژه (موضوع بند ۳ ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون تشکیل مدیریت بحران)، تنظیم شده است. این در حالی است که وفق رأی دادنامه ۲۱۰۲ -۷؍۱۲؍۱۳۹۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مستفاد از اصل ۱۷۰ قانون اساسی، بند مذکور فاقد مبنای قانونی محسوب شده است و نمی توان به آن استناد نمود. از سوی دیگر امتیازی برای کارکنان واحدهای مدیریت بحران از حیث پرداخت فوق العاده، نه در قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران و نیز نه در قانون مدیریت بحران کشور، دیده نشده است و علی القاعده هرگونه پرداختی به کارمندان موضوع قانون مدیریت میبایست با حصر مندرج در قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله احکام موضوع فصل دهم، صورت پذیرد. از آنجائیکه برای برقراری بند ۱۰ ماده ۶۸ تحت عنوان فوق العاده ویژه نیز، مقنن شرایطی پیش بینی کرده است. لذا بدواً وفق ماده ۷۴ می بایست موضوع در شورای حقوق و دستمزد تعیین تکلیف شود. لذا چون مصوبه این شورا در سال ۱۳۹۵ در راستای تبصره ۳ ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون تشکیل مدیریت بحران صادر گردید. این استناد بر اساس رأی دادنامه وحدت رویه دیوان عدالت اداری، فاقد مبنای قانونی دانسته شده است. بنابراین مصوبه شورای حقوق و دستمزد نیز که منبعث از آن است، فاقد مبنای قانونی تلقی می شود. همچنین هیچ کدام از ترتیبات مندرج در بند ۱۰ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری در برقراری فوق العاده مبحوث عنه، رعایت نشده است به عبارتی سازمان امور اداری و استخدامی می بایست لیست مشاغل دریافت کننده این فوق العاده را تعیین و پیشنهاد نماید، که با توجه به بررسی صورت گرفته لیست متفاوتی از این کارکنان به نسبت سایر کارکنان وزارت کشور و واحدهای تابعه، وجود ندارد و نیز آنکه هیأت وزیران می بایست افزایش مذکور را تصویب نماید که در این خصوص برای کارکنان این واحدها، مصوبه ای مجزا صادر نشده است. بنابراین به نظر می رسد طرف شکایت متجاوز از نص قانونی یاد شده و مقررات قانونی بعدی، درصدد بهره مندی کارکنان شاغل در واحدهای مدیریت بحران را از فوق العاده ویژه، بر خلاف مصوبه هیأت وزیران افزایش داده است و به عبارتی درصد فوق العاده ویژه را برای کارشناسان از ۲۵ درصد به ۴۵ درصد و برای مدیران تا ۵۰ درصد افزایش داده است. که این خود خارج از حدود اختیارات قانونی و چه به لحاظ شکل و چه به لحاظ ماهیت، مغایر بند ۱۰ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری می باشد.

ثانیاً: از آنجائیکه در ماده ۲۸ قانون مدیریت بحران تنفیذ تصمیمات مقید به قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران شده است لذا تصمیمات خلاف قانون را نمی توان قانونی برشمرد و آن را تنفیذ شده محسوب کرد. لذا با توجه به اینکه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی رأی وحدت رویه، تبصره ۳ ماده ۱۹ آیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران را وفق اصل ۱۷۰ قانون اساسی، غیر قانونی بر شمرده است. لذا آثار بعدی آن نیز غیر قابل ابتنای قانونی خواهد بود.

ثالثاً: همانطور که مشخص است مستند طرف شکایت در مبحث پرداخت فوق العاده مربوطه همان مبانی استداللی دادنامه وحدت رویه ۲۱۰۲ مورخ ۷؍۱۲؍۱۳۹۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است که امر به پرداخت فوق العاده یاد شده را غیر قانونی بر شمرده بود لذا هیچ موجب قانونی جدید در مکاتبه معترض عنه ارایه نشده است. لذا با استناد به بند ۳ اصل ۹ قانون اساسی و بند ۱۰ ماده ۶۸ و مواد ۶۴ ،۷۴ ،۷۸ و ۱۲۷ قانون مدیریت خدمات کشوری، ابطال کل مقرره مورد اعتراض مورد استدعاست.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“معاون محترم وزیر و رئیس سازمان مدیریت بحران کشور

سلام علیکم

با احترام؛ بازگشت به نامه شماره ۱۵۵۱۸ -۱۳۹۹/۲/۱۰ موضوع برقراری فوق‌العاده ویژه برای کارکنان شاغل در حوزه مدیریت بحران استانداری ها و فرمانداری‌ها، موارد ذیل را به آگاهی می رساند:

۱- بر اساس تبصره ۳ ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران موضوع مصوبه شماره ۱۸۵۶۴۵؍ت ۴۰۷۹۲ک- ۱۳۸۸/۹/۲۱ افرادی که به هر نحوی در امر مدیریت بحران در واحدهایی که به موجب ماده ۱۹ آیین نامه تشکیل می‌شود به کار گمارده میشوند، در طول مدت تصدی پست سازمانی مرتبط از فوق العاده ویژه علاوه بر سایر فوق‌العاده‌های کارکنان حداکثر تا ۲۰ درصد به تشخیص مقام مافوق برخوردار می‌شوند.

۲- طبق ماده ۲۶ قانون مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۹۸/۵/۷ ،تصمیمات سازمان مدیریت بحران کشور و سایر دستگاههای ذیربط، مستند به قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران، در طول سال‌های ۱۳۹۴ تا زمان لازم‌الاجرا شدن قانون جدید تنفیذ شده است. بر این اساس کلیه کارکنان مشمول که قبلاً از فوق‌العاده مورد نظر برخوردار شده‌اند کمافی السابق از آن بهره‌مند خواهند بود و برای افراد جدیدالانتصاب در حوزه وظیفه ای فوق‌الذکر پرداخت فوق‌العاده مذکور مستلزم اخذ مجوز جدید می‌باشد که میبایست مستند به بند (ژ) ماده ۹ قانون مدیریت بحران کشور اقدام الزم صورت پذیرد./ معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور”

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور به موجب لایحه شماره ۱۱۸۲۱۰ مورخ ۲۹؍۷؍۱۳۹۹ توضیح داده است که:

“۱- به موجب مفاد تبصره ۳ ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور موضوع تصویب نامه شماره ۱۸۵۶۴۵ت ۴۰۷۹۲ ک- ۱۳۸۸/۹/۲۱ مبنی بر اینکه افرادی که به هر نحوی در امر مدیریت بحران در واحدهایی که به موجب ماده ۱۹ این آیین نامه تشکیل میشود به کار گرفته شوند در طول مدت تصدی از فوق العاده ویژه علاوه بر سایر فعالیت های کارکنان حداکثر تا ۲۰ درصد به تشخیص مقام مافوق برخوردار میشوند اقدام شده است.

۲- دادنامه شماره ۲۱۰۲-۱۳۹۷/۱۲/۷ دیوان عدالت اداری که در مقام تعارض آراء صادر گردیده تصویب نامه مارالذکر را ابطال ننموده است و علی الاطلاق پرداخت آن را در مورد موضوع شکایت قابل استناد برای شعب دیوان ندانسته و مورد ایراد هیأت تطبیق مصوبات دولت با مجلس موضوع اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی نیز قرار نگرفته است همچنین بر اساس اصل ۱۰۷ قانون، آیین نامه های مصوب دولت برای دستگاههای اجرایی و زمانی که نسخ و ابطال نشده باشد الزم الاجرا می باشد و بر همین اساس در سال گذشته نیز پرداخت گردیده است بنابراین با استفاده از مستندات مذکور تا زمانی که مصوبه مورد ابطال قرار گرفته کماکان به قوت خود باقی است. 

۳- از آنجایی که بی اثر بودن قانون نسبت به گذشته مطلق نبوده و قانونی که کیفیت و طریقه مطالبه حق ثابت را از غیر به وسیله محاکم قانونی تعیین می نماید و تغییر در ماهیت حق نمیدهد عطف به ما سبق نمی شود بر همین اساس عالوه بر آن حقوق مکتسبه که در طول یک زمان معقول به گونهای قانونی شکل گرفته یا ثبات یافته با تغییر قانون از بین نرفته و قانون سابق بعد از فسخ نیز توسط قانون جدید حکومت خواهد داشت. با عنایت به شرح فوق، حقوق مکتسبه افراد تا زمانی که در شغل خود اشتغال و فعالیت دارند حاکمیت داشته و قابل پرداخت می باشد و در صورتی که فرد جدید در حوزه مذکور فعالیت داشته مشمول قواعد گذشته به دلیل فقد قانون و مقررات قابل پرداخت نمی‌باشد و دلیل پرداخت صرفًا تبصره ۳ ماده ۲۰ آییننامه اجرایی مارالبیان بوده و نظرات مشورتی موضوع نامه شماره ۷۵۲۹۷۸ -۱۳۹۸/۱۲/۲۵ رئیس امور حقوقی و مجلس سازمان اداری و استخدامی کشور و همچنین نامه شماره ۷۰۳۶۸۷-۴؍۱۲؍۱۳۹۸ رئیس امور مدیریت مشاغل و نظامهای پرداخت در ارتباط با ابلاغ مصوبه شورای حقوق و دستمزد موضوع ماده ۷۴ قانون مدیریت خدمات کشوری مؤید تأیید پرداخت فوق‌العاده مذکور میباشد و همانطور که بیان گردید رأی مورد استنادی دیوان نیز حکمی مبنی بر ابطال تبصره ۳ ماده ۲۰ آیین نامه را مورد حکم قرار نداده است.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱؍۴؍۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس ارزشیابی اولاً: براساس ماده ۶۴ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶، نظام پرداخت کارمندان دستگاههای اجرایی منحصراً عوامل شغل و شاغل و سایر ویژگیهای مذکور در فصل دهم قانون فوقالذکر است و مطابق ماده ۸۷ قانون مزبور، یه مبانی پرداخت خارج از ضوابط و مقررات فصل دهم که مربوط به حقوق و مزایای کارمندان رسمی و پیمانی است، با اجرای قانون مذکور از کلیه قوانین و مقررات عام و خاص مغایر با قانون مزبور از تاریخ تاریخ ۱؍۱؍۱۳۸۸ لغو گردیده است. همچنین براساس ماده ۱۲۷ قانون یادشده کلیه قوانین و مقررات عام و خاص مغایر با قانون مزبور از تاریخ لازم الاجرا شدن قانون مدیریت خدمات کشوری لغو شده و از این رو، پرداخت هرگونه وجهی تحت عنوان حقوق و مزایا به کارمندان دولت خارج از چهارچوب مقرر در قانون مدیریت خدمات کشوری مستلزم تصریح قانونگذار است.

ثانیاً: با توجه به اینکه در قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب سال ۱۳۸۷ پرداخت فوق‌العاده ویژه برای مدیریت بحران عالوه بر فوقالعاده ویژه موضوع بند ۱۰ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری پیش‌بینی نشده است و حکم مقرر در تبصره ۳ ماده ۲۰ آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور (موضوع تصویبنامه شماره ۱۸۵۶۴۵ت۴۰۷۹۲ک- ۲۱؍۹؍۱۳۸۸ وزیران عضو کمیسیون امور زیربنایی، صنعت و محیطزیست) که مقرر داشته: «افرادی که به هر نحوی در امر مدیریت بحران در واحدهایی که به موجب ماده (۱۹) این آیین‌نامه تشکیل میشود به کار گرفته میشوند، در طول مدت تصدی از فوقالعاده ویژه علاوه بر سایر فوق‌العاده‌های کارکنان حداکثر تا بیست درصد به تشخیص مقام مافوق برخوردار میشوند»، به دلیل مغایرت با قوانین پیشگفته و اصل ۱۷۰ قانون اساسی، قابلیت استناد ندارد و به این امر در رأی وحدت رویه شماره ۲۱۰۲ -۷؍۱۲؍۱۳۹۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز تصریح شده است.

ثالثاً: هرچند به موجب ماده ۲۶ قانون مدیریت بحران کشور مصوب سال ۱۳۹۸ تصمیمات سازمان مدیریت بحران کشور و سایر دستگاههای ذیربط مستند به قانون تشکیل سازمان مذکور در طول سالهای ۱۳۹۴ تا زمان لازم‌الاجرا شدن قانون جدید (۱۹؍۶؍۱۳۹۸) تنفیذ شده است، لکن این امر به معنای تنفیذ تصمیمات منطبق با قانون مراجع تصمیم‌گیر است و شامل مصوبات غیر قانونی از جمله تبصره ۳ ماده ۲۰ آیین‌نامه اجرایی مصوب سال ۱۳۸۸ فوق‌الذکر نمی‌گردد.

بنا به مراتب فوق، مکاتبه شماره ۱۷۱۸۹ -۱۴؍۲؍۱۳۹۹ معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور که با استناد به تبصره ۳ ماده ۲۰ آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران، پرداخت فوقالعاده ویژه را به افرادی که در امر مدیریت بحران به کار گرفته میشوند، تجویز نموده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

محمد مصدق- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

مطالب مرتبط:

– پرداخت فوق‌العاده مدیریت بحران غیرقانونی است (دادنامه شماره ۲۱۰۲ مورخ ۷/۱۲/۱۳۹۷ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)