ابطال مصوبه تعیین حداقل حقوق کارکنان دولت در اجرای ماده (۷۶) قانون مدیریت خدمات کشوری

ابطال مصوبه تعیین حداقل حقوق کارکنان دولت در اجرای ماده (۷۶) قانون مدیریت خدمات کشوری (۲۶۷۵ مورخ ۱۳/۱۰/۱۴۰۱ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)

شماره دادنامه : ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۶۷۵

تاریخ دادنامه: ۱۳/۱۰/۱۴۰۱

شماره پرونده: ۰۱۰۱۴۶۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای بهمن زبردست

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره های ۱ و ۲ بند ۴ تصویب نامه شماره ۲۱۴۸۷/ت۵۹۸۲۶هـ مورخ ۱۵/۱۲/۱۴۰۱ هیأت وزیران

ابطال مصوبه تعیین حداقل حقوق کارکنان دولت

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ارسالی، ابطال تبصره های ۱ و ۲ بند ۴ تصویب‌نامه شماره ۲۱۴۸۷/ت۵۹۸۲۶هـ مورخ ۱۵/۱۲/۱۴۰۱ هیأت وزیران را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است:

“هیأت وزیران در اجرای ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری تصویب نامه شماره ۲۱۴۸۷/ت۵۹۸۲۶هـ مورخ ۱۵/۱۲/۱۴۰۱ را به تصویب رسانده و بر اساس تبصره ۱ بند ۴ همین تصویبنامه مقرر نموده است: «حداقل حقوق کارمندان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت در سال ۱۴۰۱ با احتساب فوق‌العاده‌های موضوع ماده (۶) قانون یاد شده، نباید از بیست و چهار میلیون و هفتصد و پانزده هزار (۲۴,۷۱۵,۰۰۰) ریال کمتر شود و مابه التفاوت آن تا مبلغ بیست و چهار میلیون و هفتصد و پانزده هزار (۲۴,۷۱۵,۰۰۰) ریال به سقف محاسبه‌شده، اضافه خواهد شد.» وضع حکم فوق توسط هیأت وزیران واجد سه ایراد اساسی است:

۱- اولاً در جایی که قانونگذار بر اساس جزء ۱ بند (الف) تبصره ۱۲ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور به تعیین حداقل حقوق کارکنان تمام دستگاه‌های اجرایی اقدام کرده، ورود هیأت وزیران به این موضوع و تعیین حداقل حقوق برای بخشی از کارکنان دستگاه‌های اجرایی، مبنای قانونی ندارد و با جزء ۱ بند (الف) تبصره ۱۲ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور مغایرت دارد.

۲- هیأت وزیران بدون وجود دلیل و مجوز قانونی، بین مشمولین قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت از جمله قضات از یک سو و مشمولین سایر قوانین از سوی دیگر تفاوت قائل شده و حداقل حقوقی کمتر از گروه اخیر را برای مشمولان قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت تعیین کرده است که این امر نیز با بند نهم اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و منع دولت از اعمال تبعیض ناروا مغایرت دارد. البته علت این اقدام هیأت وزیران و برقراری تفاوت و تبعیض فوق بین کارکنان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت و سایر کارکنان دستگاه های اجرایی این بوده است که هیأت وزیران پس از تعیین حداقل غیرقانونی مزبور به میزان ۲۴.۷۱۵.۰۰۰ ریال، در تبصره ۲ بند ۴ تصویب‌نامه مزبور، عملاً محاسبه حداکثر حقوق و فوق العاده های مستمر مشمول کسور بازنشستگی را بر مبنای حداقل غیرقانونی تعیین شده توسط خود یعنی ۲۴.۷۱۵.۰۰۰ ریال قرار داده و مقرر کرده است که حداکثر حقوق و فوق العاده های مستمر، هفت برابر حداقل غیرقانونی مذکور خواهد بود. این در حالی است که بر اساس موازین قانونی حاکم، چه در خصوص مشمولین قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و چه در رابطه با مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری، کسور بازنشستگی برمبنای عناوین قابل کسر تا سقف مجاز پرداختی پرداختی صورتی می گیرد و نه تا سقف هفت برابر حداقلی که بر اساس تبصره ۱ بند ۴ تصویبنامه مورد شکایت به صورت غیرقانونی تعیین شده است. بنابراین هیأت وزیران در تبصره ۲ بند ۴ تصویب‌نامه خود، اساساً مأخذ محاسبه کسور بازنشستگی را که باید مشتمل بر عناوین قابل کسر مقرر در قوانین تا سقف مجاز پرداختی باشد، به سقف هفت برابر حداقل حقوق غیرقانونی موضوع تبصره ۱ بند ۳ تصویب نامه مورد اعتراض پیوند زده است و در واقع صرفاً حاصل ضرب عدد هفت در ۲۴۷۱۵۰۰۰ ریال را مشمول کسر کسور بازنشستگی اعلام کرده و پرداختی‌های بیش از این رقم را که بر مبنای قوانین مربوطه مجاز هستند، در جریان محاسبه کسور بازنشستگی لحاظ نمی‌کند. در عین حال، هیأت وزیران برای مشخص نشدن آثار این اقدام غیرقانونی خود و برای تظاهر به تبعیت از حکم در جزء ۱ بند (الف) تبصره ۱۲ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور، بر اساس بند ۵ تصویب نامه مورد اعتراض اعلام کرده است که مجموع مبلغ مندرج در حکم کارگزینی کارکنان نباید از مبلغ پنجاه و شش میلیون (۵۶.۰۰۰.۰۰۰) ریال کمتر شود و مابه التفاوت آن با مبلغ پنجاه و شش میلیون (۵۶.۰۰۰.۰۰۰) ریال با عنوان «تفاوت تطبیق موضوع جزء ۱ بند (الف) تبصره ۱۲» در احکام درج می‌گردد. به عبارت دیگر، بر مبنای بند ۵ تصویبنامه مورد شکایت عملاً به این موضوع تصریح شده است که دولت مابه التفاوت مبلغ پنجاه و شش میلیون (۵۶.۰۰۰.۰۰۰) ریال تعیین شده توسط قانونگذار با مبلغ غیرقانونی تعیین شده توسط خود یعنی ۲۴.۷۱۵.۰۰۰ ریال را به کارکنان دولت در قالب تفاوت تطبیق پرداخت خواهد کرد ولی بدیهی است که پرداخت مزبور عملاً تغییری در این واقعیت ایجاد نخواهد کرد که بر اساس تصویبنامه هیأت وزیران، مبنای کسر کسور بازنشستگی همان مبلغ غیرقانونی ۲۴.۷۱۵.۰۰۰ ریال است و با توجه به اینکه بر اساس ماده ۸۲ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مقرر شده است که برقراری مستمری بازنشستگان برای کلیه بیمه شدگان صندوق های بازنشستگی بر مبنای میانگین دو سال آخر دریافتی که دارای کسور بازنشستگی است، خواهد بود بنابراین باقی ماندن احکام مقرر در تبصره های ۱ و ۲ بند ۴ تصویبنامه شماره ۲۱۴۸۷/ت۵۹۸۲۶هـ مورخ ۱۵/۱۲/۱۴۹۱ هیأت وزیران که ظاهراً با هدف وارد کردن آنها به قانون برنامه هفتم توسعه تصویب شده اند، عملاً به این موضوع منجر خواهد شد که محاسبه حقوق بازنشستگی کارکنان و پرداخت آن بر مبنای مأخذ ۲۴.۷۱۵.۰۰۰ ریال صورت بگیرد و نه بر اساس کسر کسور بازنشستگی بر مبنای عناوین قابل کسر تا سقف مجاز پرداختی که در قوانین مربوطه تعیین شده اند.

۳- مطابق ماده ۶ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت، تعیین فوق العاده های خاص برای مشمولان این قانون تجویز شده است و بر این اساس برای مشمولان آن و از جمله قضات و اعضای هیأت علمی، فوق‌العاده های متعددی از جمله فوق العاده ویژه در نظر گرفته شده و کلیه این فوق العاده ها مشمول کسر کسور است و اساساً حقوق قضات به معنای اعم با این فوق العاده کمی افزایش یافته است و در تبصره ۱ بند ۴ مصوبه مورد اعتراض، کلیه مشمولین مقررات مختلف برای کسر کسور تابع قانون مدیریت خدمات کشوری و عناوین ۲، ۳ و ۵ ماده ۶۸ قانون مزبور شده اند و خود به خود فوق العاده ویژه قضات و هیأت علمی و دیگر مشمولین قانون نظام هماهنگ از کسر کسور این فوق العاده محروم می شوند و این در حالی است که تا کنون آن را نپرداخته اند. مضافاً اینکه بند ۱۰ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز مشمول کسر کسور است و آن را ذکر نکرده و یا مقید کردن به این سه عنوان، موجب تضییق حکم قانونگذار شده و این تضییق خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب کننده است. لذا ابطال مصوبه از تاریخ تصویب مورد تقاضا می باشد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر می باشد:

“تصویب‌نامه شماره ۲۱۴۸۷/ت۵۹۸۲۶هـ مورخ ۱۵/۲/۱۴۰۱ هیئت وزیران

هیئت وزیران در جلسه ۱۱/۲/۱۴۰۱ به پیشنهاد مشترک سازمان‌های برنامه و بودجه کشور و اداری و استخدامی کشور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ماده (۷۶) قانون مدیریت خدمات کشوری -مصوب ۱۳۸۶- و بند (پ) ماده (۲۸) قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران -مصوب ۱۳۹۵- و جزءهای (۱)، (۲)، (۴)، (۶)، (۸) و (۱۲) بند (الف) و بند (و) تبصره (۱۲) و بند (ی) تبصره (۱۹) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور تصویب کرد:

……

۴- حداقل حقوق و فوق العاده های مستمر شاغلین موضوع ماده (۷۶) قانون مدیریت خدمات کشوری برای کارمندان دستگاه‌های اجرایی مشمول این قانون و سایر مشمولین ماده مذکور به استثنای مشمولین قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و حداقل حقوق بازنشستگان، وظیفه بگیران و مشترکان صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح و سایر صندوق های وابسته به دستگاه های اجرایی در سال ۱۴۰۱ به میزان بیست و چهار میلیون و هفتصد و پانزده هزار (۲۴,۷۱۵,۰۰۰) ریال و حداقل حقوق کارمندان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت در سال ۱۴۰۱ به میزان سیزده میلیون و سیصد و شصت دوهزار (۱۳,۳۶۲,۰۰۰) ریال تعیین می شود.

تبصره ۱- حداقل حقوق کارمندان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت در سال ۱۴۰۱ با احتساب فوق‌العاده‌های موضوع ماده (۶) قانون یاد شده، نباید از بیست و چهار میلیون و هفتصد و پانزده هزار (۲۴,۷۱۵,۰۰۰) ریال کمتر شود و مابه التفاوت آن تا مبلغ بیست و چهار میلیون و هفتصد و پانزده هزار (۲۴,۷۱۵,۰۰۰) ریال به سقف محاسبه‌شده، اضافه خواهد شد.

تبصره ۲- حداکثر حقوق و فوق‌العاده‌های مستمر کلیه کارمندان شاغل در دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۷۶) قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره آن، شامل حقوق ثابت و فوق‌العاده‌های مذکور در بندهای (۲)، (۳) و (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری (به ترتیب فوق‌العاده‌های ایثارگری، سختی کار و کار در محیط‌های غیرمتعارف و فوق العاده شغل مشاغل تخصصی) و عناوین مشابه با موارد مذکور برای سایر حقوق بگیران دستگاه‌های اجرایی، به میزان هفت برابر حداقل حقوق و فوق العاده های مستمر تعیین شده در این بند می باشد. – معاون اول رئیس جمهور”

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۱۴۴۷۷۷- ۱۵/۸/۱۴۰۱ اعلام کرده است:

“۱- در جزء ۱ بند (الف) تبصره ۱۲ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور به افزایش ده درصدی ضریب حقوق گروه های مختلف حقوق بگیر در دستگاه های اجرایی موضوع ماده ۲۹ قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه و همچنین نیروهای مسلح، وزارت اطلاعات، سازمان انرژی اتمی، کارکنان کشوری و لشگری، اعضای هیأت علمی دانشگاه ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و قضات بر اساس آخرین حکم کارگزینی با رعایت این شرط تأکید شده که «مجموع حکم کارگزینی برای کارکنان رسمی، پیمانی و مبلغ قرارداد منعقده ماهانه برای کارکنان قرارداد کار معین (مشخص)، والدین شهدا و کارکنان طرح خدمت پزشکان و پیراپزشکان در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به نسبت مدت کارکرد، از پنجاه و شش میلیون (۵۶.۰۰۰.۰۰۰) ریال کمتر نباشد.» بر همین اساس در بند ۵ تصویب‌نامه مورد شکایت نیز بر این مطلب تأکید شده که «۵- پس از اعمال افزایش های موضوع بندهای فوق الذکر، مجموع مبلغ مندرج در حکم کارگزینی برای کارکنان رسمی و پیمانی و کارکنان قرارداد کار معین (مشخص)، والدین شهدا و کارکنان طرح خدمت پزشکان و پیراپزشکان در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به نسبت مدت کارکرد، نباید از مبلغ پنجاه و شش میلیون (۵۶,۰۰۰,۰۰۰) ریال کمتر شود و مابه التفاوت آن با مبلغ پنجاه و شش میلیون (۵۶,۰۰۰,۰۰۰) ریال با عنوان “تفاوت تطبیق موضوع جزء (۱) بند (الف) تبصره (۱۲)” در احکام درج می گردد. این میزان ثابت نبوده و با هر گونه تغییر در حکم کارگزینی مشمولین، مجدداً محاسبه می‌گردد.» همچنین در بند ۹ تصویب نامه نیز مقرر شده که «۸- با استناد به جزء (۳) بند (الف) تبصره (۱۲) قانون بودجه سال ۱۴۰۱، در سال ۱۴۰۱ صدور هر گونه مجوز جدید برای افزایش حقوق و مزایای مستمر و فوق‌العاده‌ها و نظایر آن توسط مراجع ذی‌ربط از جمله هیأت‌های امناء، مجامع عمومی شرکتها و مؤسسات غیر خصوصی (باستناد اختیار مندرج در قانون تجارت)، شورای حقوق و دستمزد موضوع ماده (۷۴) قانون مدیریت خدمات کشوری و هیئت وزیران تحت هر عنوان و از محل هر نوع اعتبار، خارج از افزایش‌های فوق‌الذکر ممنوع است.»

۲- در ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری، تعیین «حداقل و حداکثر حقوق و مزایای مستمر شاغلین، حقوق بازنشستگان و وظیفه بگیران مشمول این قانون و سایر حقوق بگیران دستگاه های اجرایی و صندوق های بازنشستگی وابسته به دستگاه های اجرایی» به مصوبه هیأت وزیران واگذار شده و بین «حداقل حقوق و مزایای مستمر» موضوع ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری و حداقل مجموع مبلغ مندرج در حکم کارگزینی که شامل حقوق و کلیه پرداختی های کارمندان اعم از مستمر و غیرمستمر و سایر پرداختی ها (مجموع ناخالص حقوق و مزایای مستمر و غیر مستمر و سایر پرداختی ها پس از کسر کسورات قانونی بازنشستگی، بیمه تأمین اجتماعی، بیمه خدمات درمانی اصلی و تبعی درجه یک و مالیات) ی شود، تفاوت وجود دارد و نمی توان این دو را یکسان انگاشت. بر این اساس حکم مقرر در جزء ۱ بند (الف) تبصره ۱۲ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور، صلاحیت دولت در تعیین حداقل حقوق و مزایای مستمر موضوع ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری را محدود یا نفی می کند.

۳- حکم مقرر در تبصره ۲ بند ۴ تصویبنامه مورد شکایت مبنی بر تعیین «؟؟» به معنای آن نیست که صرفاً این مبلغ موضوع کسر کسور بازنشستگی خواهد بود. بلکه طبق ماده ۱۰۶ قانون مدیریت، «مبنای محاسبه کسور بازنشستگی و برای محاسبه حقوق بازنشستگی کارمندان مشمول این قانون حقوق ثابت به اضافه فوق العاده های مستمر و فوق العاده بند ۱۰ ماده ۶۸ این قانون می باشد.» لذا بین حقوق و فوق العاده های مستمر موضوع ماده ۷۶ قانون مدیریت و آنچه که مبنای محاسبه کسور بازنشستگی بر اساس ماده ۱۰۶ قانون مدیریت است، تفاوت وجود دارد و دولت در تبصره ۲ بند ۴ تصویبنامه که در اجرای ماده ۷۶ قانون مدیریت وضع شده، حکم قانونی ماده ۱۰۶ قانون مدیریت را تضییق ننموده و خارج از حدود اختیارات خود عمل نکرده است. بر همین اساس، هر چند فوق العاده ویژه مشمولین قانوننظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت از شمول سقف مقرر در تبصره ۲ بند ۴ تصویب نامه در خصوص تعیین حداکثر حقوق و فوق العاده های مستمر خارج است؛ لکن این بدان معنا نیست که از شمول کسور بازنشستگی مستثنی شود.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳/۱۰/۱۴۰۱ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

هر چند بر اساس ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۸/۷/۱۳۸۶ مقرر شده است که: «حداقل و حداکثر حقوق و مزایای مستمر شاغلین، حقوق بازنشستگان و وظیفه بگیران مشمول این قانون و سایر حقوق بگیران دستگاه های اجرایی و صندوق های بازنشستگی وابسته به دستگاه های اجرایی هر سال با پیشنهاد سازمان به تصویب هیأت وزیران می رسد»، ولی به موجب جزء ۱ بند (الف) تبصره ۱۲ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور مصوب ۲۵/۱۲/۱۴۰۰ که قانون وارد بر ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون حاکم در زمان وضع تصویبنامه شماره ۲۱۴۸۷/ت۵۹۸۲۶هـ مورخ ۱۵/۱۲/۱۴۰۱ هیأت وزیران است، مقرر شده است: «ضریب حقوق گروه‌های مختلف حقوق‌بگیر در دستگاه‌های اجرائی موضوع ماده (۲۹) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و همچنین نیروهای مسلح، وزارت اطلاعات، سازمان انرژی اتمی، کارکنان کشوری و لشگری، اعضای هیأت علمی دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و قضات به میزان ده درصد (۱۰%) براساس آخرین حکم کارگزینی بگونه‌ای افزایش یابد که مجموع حکم کارگزینی برای کارکنان رسمی، پیمانی و مبلغ قرارداد منعقده ماهانه برای کارکنان قرارداد کار معین(مشخص)، والدین شهداء و کارکنان طرح خدمت پزشکان و پیراپزشکان در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به نسبت مدت کارکرد، از پنجاه و شش میلیون(۵۶.۰۰۰.۰۰۰)ریال کمتر نباشد.» بنابراین حکم مقرر در تبصره های ۱ و ۲ بند ۴ تصویبنامه شماره ۲۱۴۸۷/ت۵۹۸۲۶هـ مورخ ۱۵/۱۲/۱۴۰۱ هیأت وزیران که مبتنی بر تعیین حداقل مبلغی کمتر از حداقل مقرر در جزء ۱ بند (الف) تبصره ۱۲ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود.

مهدی دربین- معاون قضایی دیوان عدالت اداری