درخواست ابطال مصوبه هیئت وزیران در مجوز پرداخت فوق‌العاده ویژه

درخواست ابطال قیود «ستادی»، «مشروط به وجود اعتبار»، «قرار دادن متوسط پرداخت» و نیز لزوم «تأیید مشاغل توسط سازمان اداری و استخدامی کشور» در مقررات پرداخت فوق العاده ویژه (دادنامه شماره 358-357 مورخ 30/10/1397 هیئت تخصصی دیوان عدالت اداری)

هیات تخصصی استخدامی

* شماره پـرونـده : هـ ع/۹۶/ ۷۵۹  -97/2501 – 97/2509

شماره دادنامه: 358-357- 9709970906010356

تاریخ : 30/10/97

* شکات : آقایان مهدی نوری وعلی فرج پور و خانم ملیحه خالقیان

*طرف های شکایت : ۱- هیات وزیران ۲- سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور

*موضوع شکایت و خواسته ها : ابطال مصوبه شماره 138091/ت50000 مورخ 15/11/1393 هیأت وزیران در خصوص پرداخت فوق العاده ویژه به کارکنان از حیث وجود قید «ستادی»، «مشروط به وجود اعتبار» و «به نحوی که متوسط پرداختی به کارکنان وزارتخانه ها و سازمان های مستقل زیر نظر رییس جمهور از شصت درصد سقف تعیین شده تجاوز ننماید» و ابطال بخشنامه شماره ۱۷۰۲۴۶ مورخ 24/12/1393 معاون نوسازی اداری سازمان مدیریت و برنامه ریزی از حیث لزوم اخذ تاییدیه دستگاه های مشمول پرداخت فوق العاده مذکور از آن سازمان  

*خلاصه دلایل شکات برای ابطال مقرره های مورد شکایت :

١- مقنن در بند ۱۰ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری، اختيار وضع امتیاز ویژه ای حداکثر معادل 50 درصد حقوق و فوق العاده های مستمر را برای 25 درصد از مشاغل را به هیأت وزیران تفویض نموده و آن هیات در جلسه مورخ 26/3/1392، به درستی اجازه پرداخت فوق العاده ویژه ای به میزان حداکثر تا 35 درصد حقوق و فوق العاده های مستمر را با رعایت سقف 25درصد از مشاغل با تایید معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی داده است. این در حالی است که هیات وزیران در تاریخ 10/5/1392 و طی مصوبه شماره ۱۰۴۶۱۵/ت۴۸۷۲۹هـ، 35 درصد امتیاز مذکور را به 20 درصد تقلیل داده و عبارت «از محل وجوه حاصل از صرفه جویی» را برخلاف تصريح مقنن حذف نموده که با ایراد هیات بررسی و تطبیق ، مصوبه لغو اما متعاقبا طی مصوبه معترض عنه اجازه تخصیص امتیاز مذکور را برای 25 درصد مشاغل دستگاه های مشمول صادر و در اقدامی جدید عبارت «به نحوی که متوسط پرداختی به کارکنان آن دستگاه از 60 درصد سقف تعیین شده تجاوز ننماید » را به مصوبه قبلی می افزاید که خارج از حدود اختیار و مغایر با بند ۱۰ ماده ۶۸ قانون پیش گفته می باشد چرا که قانونگذار در بند ۱۰ تنها اختيار تعيين امتیازی تا سقف حداکثر 50 درصد برای 25 درصد مشاغل را به هیات دولت اعطاء نموده است و اجرای مصوبه مورد شکایت ، منجر به اعمال سلیقه شخصی بی ضابطه در دستگاه های کشور می شود و دستگاه ها را مجبور به اعمال تبعيض غير ضابطه مند بین کارکنان مشاغل می کند، چرا که برای رعایت سقف مذکور درصدهای تخصیصی به کارمندان متفاوت خواهد بود.

2- به موجب ماده 4 قانون مدنی و نیز تبصره ماده ۳۰ آیین نامه داخلی هیأت دولت ، آثار قوانین و مقررات ناظر به آینده است و نمی تواند به حقوق مکتسب افرادی که به موجب مقررات سابق دارای حق مكتسبی شده اند خللی وارد نماید، نظر به این که مصوبه معترض عنه با الحاق عبارت «به نحوی که متوسط پرداختی به کارکنان آن دستگاه از ۶۰ درصد سقف تعیین شده تجاوز ننماید» موجبات تضييع حقوق بسیاری از کارکنان سازمان بنادر را فراهم نموده است حذف عبارت از مصوبه هیأت وزیران و ابطال بخشنامه مورد شکایت مورد تقاضاست.

3- همانگونه که در بند ۱۰ از ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری مشهود است اثری از انحصاری بودن فوق العاده ویژه برای کارکنان ستادی وزارتخانه ها مشاهده نمی گردد و این گونه محدود نمودن مشاغل دیگر دستگاههای اجرایی و مراکز تحقیقاتی و آموزشی و پژوهشی که الزاماً جزء حوزه ستادی وزارتخانه نبوده و به اصطلاح تحت عنوان واحدهای محیطی به فعالیت مشغول میباشند، ظلمی مضاعف بر واجدین شرایط برخورداری فوق العاده ویژه می باشد و دخل و تصرف نابجا و خارج از حدود اختیارات هئیت وزیران در این قسمت کاملا مشهود است.

4- در بند ۱۰ از ماده ۶۸ اثری از مشروط به وجود اعتباربودن مشاهده نمی شود، در حالی که در تصویب نامه فوق الذکر پرداخت فوق العاده ویژه مشروط به وجود اعتبار و تایید سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور شده است و برابر رای ۱۶۴ – 20/12/70 هئیت عمومی دیوان عدالت، عدم تامین اعتبار نافی و مسقط حقوق مکتسبه افراد نمی باشد. نتیجه این که قشر عظیمی از کارکنان مراکز بیمارستانی و دبیران آموزش و پرورش و دیگر کارکنان دستگاههای اجرایی کشور که شغلشان مرتبط با فعالیتهای تحقیقاتی، پژوهشی و آموزشی و دیگر موارد حساس است و جزء حوزه ستادی نبوده و به اصطلاح تحت عنوان مراکز محیطی اشتغال به کار دارند از دریافت چنین فوق العاده ای محروم گشته اند.

* متن مقرره های مورد شکایت :

الف) مصوبه شماره ۱۳۸۰۹۱ ت ۵۰۰۰۰ مورخ 15/11/1393 هیأت وزیران:

هیأت وزیران در جلسه 12/11/1393 به پیشنهاد شماره 131541 مورخ 27/12/1392 سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و به استناد بند (10) ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری -مصوب 1386- تصویب کرد:

1- برقراری فوق‌العاده ویژه مشاغل تخصصی موضوع بند (10) ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری برای کارکنان ستادی وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مستقل زیر نظر رییس‌جمهور که انجام فعالیت و وظایف تخصصی، ستادی، تحقیقاتی و حساس را به عهده دارند برای حداکثر بیست و پنج درصد از مشاغل که واجد شرایط و ویژگی‌های مصرح در بند مذکور می‌باشند، و با احتساب مشاغلی که قبلاً به تصویب هیئت وزیران رسیده است، متناسب با کارآیی و اثربخشی کارکنان ستادی دستگاه‌های مشمول، حداکثر تا سی و پنج درصد حقوق و فوق‌العاده‌های مستمر، مشروط به وجود اعتبار و تأیید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به نحوی که متوسط پرداختی به کارکنان آن دستگاه از شصت درصد سقف تعیین شده تجاوز ننماید، مجاز است.

2- سازمان‌های ستادی خاص که حیطه وظایف و مأموریت آنها در گستره ملی است با تأیید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور طی فرآیند مذکور مشمول این تصویب‌نامه می‌شوند.

اسحاق جهانگیری- معاون اول رییس‌جمهور

ب) بخشنامه شماره ۱۷۰۲۴۶ مورخ 24/12/1393 معاون نوسازی اداری سازمان مدیریت و برنامه ریزی:

بخشنامه به تمامی دستگاه های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری

در اجرای تصویب نامه شماره 138091 ت50000هـ مورخ 15/11/1393 هیأت وزیران، به منظور اجرای صحیح و قانونی فوق العاده ویژه موضوع بند (10) ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری برای حداکثر (25) درصد مشاغل واجد شرایط مصرح در بند مذکور در واحدهای ستادی دستگاه های مشمول، اخذ تأییدیه فهرست عناوین مشاغل برخوردار و همچنین بار مالی ناشی از اجرای مصوبه به نحوی که متوسط پرداختی به کارکنان مشمول از شصت درصد سقف تعیین شده (معادل 21 درصد) تجاوز ننماید، از این سازمان الزامی است. بدیهی است اعمال فوق العاده یاد شده بدون طی فرآیندهای مقرر، فاقد وجاهت قانونی بوده و قابل پیگیری است.

علی صفدری- معاون نوسازی اداری سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور

* خلاصه مدافعات طرف شکایت:

سرپرست معاونت امور حقوقی دولت به موجب نامه شماره ۳۴۸۵۸ / ۱۰۸۸۸ مورخ 24/12/1396 در پاسخ به شکایت شاکی اعلام کرده است براساس بند ۱۰ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری، برقراری فوق العاده ویژه با رعایت سایر ضوابط مقرر در این بند منوط به تصویب هیأت وزیران و نیز حداکثر 25 درصد از مشاغل، در برخی از دستگاه های اجرایی تا 50 درصد سقف امتیاز حقوق ثابت و فوق العاده های مستمر است و تعیین سقف در حیطه صلاحیت هیأت وزیران است و در ماده ۷۷ همان قانون مقرر شده پس از تعیین سقف فوق العاده توسط هیأت وزیران، تعیین میزان آن تا سقف تعیین شده توسط مراجع ذی ربط یا وزیر یا رییس دستگاه اجرایی و یا مقامات و مدیران خواهد بود . همچنین هیأت وزیران با ملاحظه بار مالی مربوط، اقدام به تعیین سقف فوق العاده ویژه کرده است به نحوی که از ۲۱ درصد حقوق و فوق العاده های مستمر تجاوز نکند. از سوی دیگر با توجه به اینکه برابر ماده ۲۹ قانون برنامه پنجم توسعه که در زمان صدور مصوبه لازم الاجرا بوده عنوان شده کلیه تصویب نامه هایی که متضمن بار مالی برای دستگاه های اجرایی است باید پیش تر بار مالی آن محاسبه و تأمین اعتبار شود که این موضوع در بند (ن) ماده ۲۸ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۹۳ تکرار شده است. هم چنین رییس مجلس در نامه سال 93 صرفاً مقید نشدن مصوبه به وصف خاصی را مغایر قانون دانستند که آن ایراد رفع شد.

رئیس امور حقوقی و قوانین سازمان اداری و استخدامی کشور نیز به موجب نامه شماره ۲۶۷۴۰۳ مورخ 27/5/1397 اعلام کرده است، مستفاد از بند ۱۰ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری، هیأت وزیران در زمینه وضع مصوبه مورد شکایت صلاحیت لازم را داشته است. با توجه به این که برخی از مصوبات هیأت وزیران لغو شده بنابراین اجازه پرداخت از محل تصویب نامه های ابطال شده فاقد مجوز قانونی است و چون میزان عملکرد و تخصص کارمندان متفاوت است و همه کارمندان به صورت یکسان خدمات ارائه نمی دهند بنابر این پرداخت يكسان خلاف روح عدالت است و نیز ماده 77 قانون مدیریت خدمات کشوری  اختیار لازم را به بالاترین مقام دستگاه اجرایی برای اعطای امتیاز به کارمندان خود داده است. ضمناً قسمت دوم شکایت شاکی مبهم است و درخواست شده تا نسبت به آن اعمال ماده ۸۰ قانون دیوان صورت پذیرد.

* پرونده در جلسه مورخ 17/10/1397 هیأت تخصصی استخدامی مطرح گردید و پس از استماع گزارش عضو محترم هیأت جناب آقای فریدونی فرد ، موضوع مورد بحث و بررسی قرار گرفت و اعضاء با اکثریت بیش از سه چهارم و قریب به اتفاق، مفاد بخشنامه مورد شکایت را قابل ابطال ندانستند، بنابراین به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به شرح زیر مبادرت به صدور رأی می شود.

رأی هیأت تخصصی استخدامی

الف : درخصوص درخواست ابطال مصوبه شماره 138091/ت50000 مورخ 15/11/1393 هیأت وزیران: با توجه به اینکه اولاً براساس بند 10 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری ، اصل پرداخت فوق العاده ويژه براي حداكثر  25 درصد  از مشاغل خاص در برخي از دستگاههاي اجرائي تا (5۰%) سقف امتياز حقوق ثابت و فوق العاده هاي مستمر، موکول به پيشنهاد سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور و تصويب هيأت وزيران شده است و هيأت وزيران در تعیین سقف فوق العاده ويژه ، دارای اختیار قانونی است و می تواند برای تعیین سقف با توجه به میزان درآمدهای دولت و نوع کار دستگاه ها، شرایطی برای پرداخت آن مقرر کند لذا وجود قید: «به نحوی که متوسط پرداختی به کارکنان آن دستگاه از شصت درصد سقف تعیین شده تجاوز ننماید » ناظر به تعیین سقف پرداخت است و هیات وزیران با اضافه کردن این قید در انتهای مصوبه، به نوعی سقف 35 درصد را به 21 درصد محدود کرده است و از همان ابتدا نیز می توانست سقف را 21 درصد و حتی کمتر تعیین کند و این امر به معنی تجاوز از حدود اختیار و دخالت در کار وزير و يا رئيس دستگاه اجرائي و يا مقامات و مديران در تعيين ميزان فوق العاده مذكور نمی باشد و تخصیص ميزان فوق العاده در سقف تعیین شده و در محدوده 25 درصد مشاغل اعلامی، همان گونه که در ماده 77 قانون مدیریت ذکرشده، با رئیس دستگاه است که با توجه به عواملي از قبيل بازار كار داخلي و بين المللي، ريسك پذيري، تأثير اقتصادي فعاليتها بر درآمد ملي، انجام فعاليت و وظايف تخصصي و ستادي و تحقيقاتي و حساسيت كار، آن را به افراد واجد شرایط اختصاص می دهد و علاوه بر این ممنوعیتی برای رئیس دستگاه در مقام اعمال و پرداخت سقف حداکثر 35 درصد به برخی کارمندان  و یا مشاغل ایجاد نکرده است بلکه به منظور برخورداری کارمندان بیشتری از این فوق العاده «متوسط» آن را مقید به 60 درصد کرده است. ثانیاً با عنایت به این که تصویب نامه شماره 83447ت48729ه مورخ 9/4/1392 هیات وزیران با اصلاحات بعدی، به دلیل مغایرت با قانون و ایراد رئیس مجلس توسط هیات وزیران لغو گردیده است لذا حق مکتسبی ایجاد نکرده است تا قابل مطالبه باشد. ثالثاً درخصوص قید «مشروط به وجود اعتبار» هرچند در بند 10 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری به صراحت قید« مشروط به وجود اعتبار» نیامده است ولکن از آن جایی که وجود اعتبار قید منفصلی است که قانون گذار در مقررات قانونی متعدد ازجمله بند 3 ماده 26، ماده 29، بندهای «ت» و «ک» ماده 224 و ماده 225 قانون برنامه پنجم توسعه، بندهای «ح» و «ن» ماده 28 و بند 2 ماده 29 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 4/12/1393، ماده 71 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب 10/11/1395، بندهای «ت» و «ث» ماده 7 قانون برنامه ششم توسعه مصوب 14/12/1395 که مقرر داشته «کلیه تصویب‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌ها، تغییرات تشکیلات، تغییر ضرایب، جداول حقوقی و طبقه بندی مشاغل و افزایش مبنای حقوقی، اعطای مجوز هر نوع استخدام و به کارگیری نیرو و همچنین مصوبات هیأتهای امنا که متضمن بار مالی باشد، در صورتی قابل طرح و تصویب و اجراء است که بار مالی ناشی از آن قبلاً محاسبه و در قانون بودجه کل کشور تأمین شده باشد. اقدام دستگاه اجرائی برخلاف این حکم، تعهد زائد بر اعتبار محسوب می شود.» بنابراین مصوبه مورد شکایت مغایرتی با قانون ندارد و غیرقابل ابطال تشخیص داده می شود. ضمناً درخصوص وجود قید «ستادی» در مصوبه مذکور: باتوجه به این که در ارتباط با همین موضوع (ابطال قید «ستادی» از مصوبه شماره ۱۳۸۰۹۱/ت۵۰۰۰۰ مورخ 15/11/1393 هیأت وزیران) قبلا شکایتی مطرح شده که منجر به صدور دادنامه شماره 73 مورخ 6/5/1395 هیات تخصصی اداری و استخدامی شده و رد شکایت گردیده و قابل ابطال تشخیص داده نشده است، بنابراین رسیدگی به موضوع از این حیث منتفی است و مشمول ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری می باشد.

ب) درخصوص درخواست ابطال بخشنامه شماره ۱۷۰۲۴۶ مورخ 24/12/1393 معاون نوسازی اداری سازمان مدیریت و برنامه ریزی: باتوجه به این که براساس بند 10 ماده 68  قانون مدیریت خدمات کشوری، پرداخت فوق العاده ويژه، مشروط به پيشنهاد سازمان مدیریت و منحصر به موارد خاص براي حداكثر 25 درصد از مشاغل است و ارائه پیشنهاد سازمان ملازمه با بررسی نوع مشاغل و تایید خصوصیت آن ها دارد و «اذن در شی اذن در لوازم آن است» و علاوه بر این در مصوبه شماره ۱۳۸۰۹۱/ت۵۰۰۰۰ مورخ 15/11/1393 هیأت وزیران، پرداخت این فوق العاده مشروط به تأیید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور شده است ، بنابراین بخشنامه سازمان مبنی بر لزوم «اخذ تأییدیه فهرست عناوین مشاغل» از سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور مغایرتی با قانون ندارد وقابل ابطال تشخیص داده نمی شود و رأی به رد شکایت صادر می شود. این رأی مستند به بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری صادر و ظرف بیست روز پس از صدور، از سوی ده تن از قضات یا رئیس محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض می باشد.

رضا فضل زرندی- رئیس هیأت تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری