ابطال حق عائله‌مندی زنان مجرد بدون سابقه ازدواج

بند (4) ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری دلالتی بر جواز پرداخت کمک هزینه عائله‌مندی به زنان مجرد بدون سابقه ازدواج ندارد (رأی شماره 655-654 مورخ 18/7/1396 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری)

شماره دادنامه: 655-654

تاريخ دادنامه: 18/7/1396

کلاسه پرونده: 95/698، 95/293

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاكیان: خانم‌ها 1- مهدیه مسکی زاده 2- زینب غفاری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1- بخشنامه 1282/173/2-20/8/1391 دیوان محاسبات بوشهر 2- بخشنامه شماره 200/175/2-27/12/1394 دیوان محاسبات اردبیل

گردش کار:

الف) خانم مهدیه مسکی زاده به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه 1282/173/2-20/8/1391 دیوان محاسبات بوشهر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“ریاست محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً همان گونه که عالی جناب استحضار دارند قانونگذار مستند به بند 4 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری جهت حمایت از زنان مجرد شاغل در دستگاه‌های دولتی آنها را با این تصریح که (کارمند زن شاغل و بازنشسته و وظیفه بگیر مشمول این قانون که دارای همسر نبوده و یا همسر آنان معلول یا از کارافتاده کلی می باشد و یا خود به تنهایی متکفل مخارج فرزندان هستند از مزایای کمک هزینه عائله‌مندی موضوع این بند بهره‌مند خواهند شد) مشمول دریافت هزینه عائله مندی نموده است. از طرفی به لحاظ تفسیرهای متفاوتی که از ماده قانون مذکور توسط اشخاص حقیقی و حقوقی صورت می پذیرفته از معاونت حقوقی امور مجلس و استانها استعلام و درخواست تفسیر گردیده که مشارالیه مراتب را طی بخشنامه شماره 216756/15224- 29/11/1390 به منظور اجراء ابلاغ نموده است. کما اینکه همین موضوع به لحاظ تفسیرهای متفاوت مورد رسیدگی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفته و طی دادنامه شماره 820– 9/11/1391 صراحتاً (از نظر مقنن همه زنان مذکور از کمک هزینه عائله مندی و اولاد برخوردار خواهند بود) موضوع مورد تایید واقع گشته است همان طوری که مستحضرید آراء هیأت دیوان عدالت اداری و دیوان عالی کشور از منابع حقوق و در حکم قانون نیز می باشند. اما خوانده ردیف اول طی بخشنامه شماره 1282/173/2-20/8/1391 به کلیه دستگاه‌های اجرایی در استان بوشهر و به استناد نظریه شورای حقوقی دیوان محاسبات کشور با دلالت و تفسیر مفاد جزء (4) ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری پرداخت هرگونه حق عائله مندی و اولاد کارمند زنی که ازدواج نکرده و یا همسر معلول و یا از کارافتاده نادرند و … غیر قانونی می‌داند این بخشنامه با سایر بخشنامه‌های موضوع مطروحه از جمله معاونت حقوق امور مجلس و استانها (معاون حقوقی رئیس‌جمهور) و دادنامه صادر دیوان عدالت اداری و نامه اداره کل نظارت بر اجرای بودجه وزارت امور اقتصادی و دارایی مغایر بوده، با عنایت به معروضه فوق الذکر خواهشمند است دستور فرمایند ضمن بررسی لازم، نسبت به صدور حکم شایسته بر محکومیت خوانده ردیف اول به ابطال بخشنامه (شماره 1282/173/2-20/8/1391 دیوان محاسبات استان بوشهر منضم به نظریه مشورتی 629/20000-15/7/1391 دیوان محاسبات کشور) که متاسفانه این موضوع صرفاً در استان بوشهر اجرایی و در سایر استان‌های کشور خبری از اجرای آن نیست. مضافاً خوانده ردیف دوم (سازمان جهاد کشاورزی استان بوشهر) الزام به برقراری و پرداخت حق عائله مندی از تصویب قانون مارالذکر، مورد استدعاست.”

در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود وی به موجب لایحه‌ای که به شماره 1348-19/8/1395 ثبت دفتر هیأت عمومی شده پاسخ داده است که:

“دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراماً، عطف به کلاسه پرونده 95/698- 14/7/1395 و شماره پرونده 950905800000430 موضوع رفع نقص پرونده که در روز چهارشنبه مورخ 5/8/1395، به اینجانبه مهدیه مسکی زاده ابلاغ گردیده، به استحضار می‌رساند که ضمن ارسال تصاویر بخشنامه شماره 1282/173/2- 20/8/1391 سرپرست دیوان محاسبات استان بوشهر منضم به نظریه مروخ 19/6/1391 جلسه شورای حقوقی دیوان محاسبات کشور به حضور ایفاد، مضافاً ابطال نظریه مذکور نیز از آن دیوان درخواست می‌گردد. لذا خواهشمند است دستور فرمایید نسبت به ابطال نظریه مذکور و صدور حکم شایسته مورد استدعاست. “

متن بخشنامه شماره 1282/173/2- 20/8/1391 که مورد اعتراض قرار گرفته به شرح زیر است:

“بخشنامه به کلیه دستگاه‌های اجرایی

سلام علیکم

احتراماً، مستفاد از جزء (4) ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری، پرداخت حق عائله مندی و اولاد به کارمند زنی که ازدواج نکرده و یا همسر معلول یا از کارافتاده ندارد و یا به تنهایی متکفل مخارج فرزندان نمی‌باشد، مجوز قانونی ندارد. نظریه جلسه مورخ 19/6/1391 دیوان محاسبات کشور نیز موید این مطلب است.

در راستای سیاست‌های پیشگیرانه موضوع اعلام تا در پرداخت‌ها مورد توجه قرار گیرد.”

ب) خانم زینب غفاری به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 200/175/2-27/12/1394 دیوان محاسبات اردبیل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“ریاست محترم دیوان عدالت اداری

احتراماً، اینجانب زینب غفاری صائین در تاریخ 17/6/1389 به استخدام اداره کل دامپزشکی استان اردبیل درآمده ام و هم اکنون شاغل در اداره کل مذکور می باشم و بدین‌وسیله به استحضار می‌رساند: بنا به دلایل شکلی و ماهوی ذیل استدعای ابطال نامه شماره 2000/175/2- 27/12/1394 مدیرکل دیوان محاسبات استان اردبیل و صدور حکم برقراری مجدد حق عائله مندی به استناد دلایل و مستندات ذیل را دارم.

1- به استناد بند 4 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 که مقرر می‌دارد «… کارمندان زن شاغل، بازنشسته و وظیفه بگیر مشمول این قانون که دارای همسر نبوده و یا همسر آنان معلول و یا از کارافتاده کلی می‌باشند و یا خود به تنهایی متکفل مخارج فرزندان هستند از مزایای کمک هزینه عائله‌مندی موضوع این بند بهره‌مند می‌شوند…» و منطوق بند مذکور صراحتاً و آشکار و به طور مستقیم اینجانبه را محق به دریافت حق عائله‌مندی قرار داده و کلمات یا بین مشمولین امتیاز این بند از قانون (یا ی) عطف و جدا کننده می‌باشد و اطلاق (کارمندان زن شاغل … که دارای همسر نبوده …) منطبق با وضعیت من می‌باشد.

2- به استناد نظریه های شماره 9115/133176-13/7/1388 و 11759/227618-9/11/1389 معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری در قسمتی از نظریه اعلام می‌دارد. (… و با توجه به اینکه قانون‌گذار موارد ذکر شده در این بند را با کاربرد حرف ربط « یا» در عرض یکدیگر مورد حکم قرار داده است، بنابراین کارمندان زن فاقد همسر نیز مشمول دریافت حق عائله مندی هستند و شروط و قیودی که مربوط به دیگر مشمولین دریافت این حق می باشد به کارمند زن فاقد همسر تسری ندارد…)

3- معاون حقوقی رئیس جمهوری به عنوان دولت، اعطاء کننده و اجرا کننده قانون این امتیاز در نظریه شماره 11759/227618-9/11/1389 صراحتاً اشاره می‌دارد: (…حق عائله‌مندی به کارکنان زن بدون همسر اطلاق داشته و به زنانی که ازدواج نکرده و متکفل فرزند نیز نباشند قابل پرداخت است…)

4- از آنجا که حق عائله‌مندی به استناد بند 4 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری یک بار در احکام حقوق اینجانبه برقرار گردیده و هنوز هم حکم قانون پابرجا بوده و بنا به هیچ دلیل قانونی نقض نشده است لذا حقوق برقرار شده قبلی عائله‌مندی از حقوق مکتسب بوده و قطع آن نیاز به دلیل قانونی از مرجع صالح قانونی (محاکم یا قوه قانون‌گذاری) می‌باشد. بنابراین به لحاظ دلایل و مستندات فوق الذکر از آن مقام استدعای صدور حکم به برقراری حق مذکور را دارم.”

متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:

“جناب آقای معظم نژاد

مدیر مالی محترم اداره کل دامپزشکی استان اردبیل

سلام علیکم

احتراماً، با عنایت به نظر استفساری معاون محترم قوانین مجلس شورای اسلامی به شماره 83421-26/1/1394، برقراری و پرداخت کمک هزینه عائله‌مندی به کارکنان زن مجرد (زمانی که ازدواج ننموده‌اند) مغایر با بند (4) ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری و فاقد جواز قانونی می‌باشد.

بررسی‌های به عمل آمده از عملکرد سال مالی 1393 حاکی از آن بوده که برخلاف نظریه استفساری مارالذکر، کمک هزینه عائله‌مندی به کارکنان زن مجرد شاغل در آن دستگاه اجریی پرداخت گردیده است.

با توجه به لزوم رعایت کامل احکام قوانین موضوعه و به منظور ارتقاء انضباط مالی مقرر فرمایید مراقبت‌های لازم را در هنگام اجرای قوانین و مقررات حاکم مبذول فرمایند.- مدیرکل “

 در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی و بررسی‌های فنی دیوان محاسبات کشور به موجب لایحه‌های شماره 342/20100-17/5/1395 و 587/20100-19/8/1395 توضیح داده است که:

“مدیر محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً بدین‌وسیله موارد ذیل را جهت تنویر ذهن جنابعالی به استحضار می‌رساند:

1- منطوق قسمت نخست بند (4) ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری ناظر بر تعیین کمک هزینه عائله مندی و اولاد برای کارمندان مرد دارای همسر است و بخش دوم آن نیز در راستای تبیین چگونگی پرداخت کمک هزینه موصوف به کارکنان اناثی که مقید به شرط تاهل‌اند، می‌باشد. اساساً حکم و موضوع این بند ناظر بر تحقق شرط عائله‌مند بودن زن یا مرد شاغل، بازنشسته یا وظیفه بگیر جهت پرداخت کمک هزینه عائله مندی و اولاد است.

به عبارت دیگر اگر چه در شق اخیر بند موصوف، قانونگذار به کارکنان زن شاغل و بازنشسته و وظیفه بگیر مشمول که دارای همسر نبوده، اشاره می‌نماید و در نظر اول نیز عبارت فوق مطلق به نظر می‌رسد لیکن با عنایت به روح حاکم بر بند موصوف و به اتکاء قرینه های متعدد در قوانین و مقررات استخدامی که موید تقیید کمک هزینه فوق به شرط تاهل است انصراف عبارت کارکنان زنی که ازدواج نکرده اند روشن و مدلل می گردد. بنابراین منجز است که غرض غایی مقنن از عبارت  «… کارکنان زن شاغل و بازنشسته و وظیفه‌بگیر این قانون که دارای همسر نبوده…» کارکنان مونثی است که پس از ازدواج به دلایلی نظیر فوت همسر یا  متارکه، فاقد همسر می‌شوند.

2- در خصوص قانون تفسیر بند (4) ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1390 باید گفت اصولاً تا قبل از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، حق عائله مندی و اولاد مخصوص مستخدمین مرد بود اما بند (4) ماده (68) مذکور، این حق را با شرایطی برای مستخدمین زن نیز قائل شد. لیکن در فراز دوم بند (4) فقط حق عائله مندی ذکر شده و حق اولاد، مغفول واقع شد لذا در ماده واحده تفسیری در سال 1390 به صراحت حق اولاد نیز به حق عائله مندی اضافه گردید. بنابراین بدیهی است همچنان که مردی که ازدواج نکرده از حق عائله مندی برخوردار نیست مستخدم زنی که اصلاً ازدواج نکرده و مجرد است نیز از حق عائله مندی محروم می باشد و نیز همچنان که اگر مستخدم مردی فرزند نداشته باشد حق اولاد به او تعلق نمی گیرد، مستخدم زن نیز چنانچه اولاد نداشته باشد از حق اولاد بهره مند نخواهد بود. در غیر فرض اخیر پرداخت حق عائله مندی و اولاد به زنان مجرد از مصادیق ترجیح بلامرجح محسوب می گردد.

3- مکاتبات و پیگیریهای متعددی نیز از سوی مبادی مختلف با معاونت حقوقی رئیس جمهور و معاونت حقوقی، امور مجلس و استانهای معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور به عمل آمده که اولاً: مفاد آنها با یکدیگر در تعارض می باشد نظیر نامه شماره 12959/90/230- 16/6/1390 که یک مرتبه متضمن ممنوعیت پرداخت کمک هزینه موصوف به کارکنان زن مجرد است و بار دیگر وفق نامه 28236/90/230-8/11/1390 مبین عدم ممنوعیت است و ثانیاً: با عنایت به حکم جزء (4) بند (ب) ماده (116) قانون مدیریت خدمات کشوری، مرجع اظهارنظر و پاسخ گویی به استعلامات و ابهامات اداری و استخدامی دستگاههای اجرایی در اجرای قانون موصوف، «شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی» است که اظهار نظر مراجع یاد شده در تجویز پرداخت کمک هزینه موصوف به کارکنان زن مجرد، هیچ یک از ناحیه شورای اخیرالذکر نبوده و ملاک عمل نمی باشد.

اگرچه دادنامه شماره 820 -9/11/1391 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی استناد نموده و بدین استدلال: زنانی که ازدواج ننموده اند را نیز مشمول کمک هزینه عائله مندی و اولاد دانسته است، لیکن منطوق و مدلول رأی اصداری ناظر بر خواسته مطروحه است. در فقره مورد بحث خواسته شاکی (خانم صدیقه قره حسنلو) منطبق با وضعیت وی، برقراری کمک هزینه عائله مندی در مورد شخص اناثی است که همسرش فوت شده و فرزند تحت تکفل ندارد، بلکه اساساً شخص اناث در حالت تجرد و عدم اختیار شوهر موضوع سوال نبوده تا به تبع آن هیأت عمومی رفع تهافت نماید.

به تعبیر دیگر، آن چه موضوع سوال و خواسته مشارالیها واقع شده، برقراری این کمک هزینه در خصوص اشخاصی است که به واسطه وفت شوهر مجرد شده و در حال حاضر مزدوج نگردیده اند. مضافاً معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی طی نامه شماره 83421-26/1/1394 در پاسخ به نامه های معاونت حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه سازمان متبوع اعلام نموده است: «استفساریه بند (4) ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری در مورد زنانی است که صاحب فرزند هستند مستقل از اینکه (درحال حاضر) دارای همسر باشند یا نباشند، بتوانند از حق اولاد برخوردار شوند و علی القاعده ارتباطی با زنانی که تاکنون ازدواج نکرده اند نداشته و شامل ایشان نمی گردد و همچنین طی نامه شماره 3318-25/1/1395 نه تنها پرداخت حق عائله مندی و اولاد به کارمندان زن مجرد که ازدواج نکرده اند وجاهت قانونی ندارد بلکه در اجرا برای زنی که ازدواج ننموده تعیین اولاد امری ناممکن است.

لذا تسری دادن حکم دادنامه صادره به زنان مجرد یا دوشیزه یا هر مصداقی خارج از خواسته مطروحه، توسعه شمول قانون تلقی می‌گردد و نمی‌توان مستند به ماده (53) آیین دادرسی دیوان عدالت اداری وجه تشابهی از آن استخراج یا استمزاج و دیگر دعاوی مطروحه را نیز مستند بدان مختومه نمود. بنا به مراتب فوق، صدور رأی مقتضی مبنی بر رد شکایت شاکی مورد استدعاست.”                 

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 18/7/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هيأت عمومي

مقنن در فراز دوم بند 4 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری برای برقراری حق عائله‌مندی، زنان فاقد همسر را در کنار زنانی که همسر آنان معلول و یا از کارافتاده باشند و یا خود به تنهایی متکفل مخارج فرزندان خود هستند قرار داده است. این بدان معنی است که مراد مقنن این است که زنانی که فاقد همسر هستند فقط به زنانی اطلاق می‌شود که قبلاً همسر داشته‌اند و بعداً به هر دلیلی فاقد همسر شده‌اند و اینان مانند کسانی می‌باشند که همسر آنان معلول و یا از کارافتاده کلی است. با توجه به مراتب بخشنامه شماره 1282/173/2-20/8/1391 سرپرست دیوان محاسبات بوشهر و 2000/175/2-27/12/1394 مدیرکل دیوان محاسبات اردبیل که پرداخت کمک هزینه عائله مندی به زنان مجرد بدون سابقه ازدواج را مغایر قانون دانسته است، خلاف قانون و قابل ابطال تشخیص نشد.

محمدکاظم بهرامی- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری