ارزیابی سیاست افزایش حقوق كاركنان و بازنشستگان در قانون بودجه سال 1398 كل كشور (جزء «1» بند «الف» و بند «ی» تبصره «12» ماده واحده») (شماره مسلسل: 16462- خردادماه 1398)

ارزیابی سیاست افزایش حقوق كاركنان و بازنشستگان در قانون بودجه سال 1398 كل كشور (جزء «1» بند «الف» و بند «ی» تبصره «12» ماده واحده») (شماره مسلسل: 16462- خردادماه 1398)

فهرست مطالب

• خلاصه مدیریتی
• چارچوب گزارش
• سؤال اول: محتوی و مفاهیم اصلی بند «ی» تبصره «12» قانون بودجه سال 1398 كل كشور چیست؟
• سؤال دوم: محتوی و مفاهیم اصلی تصویبنامه شماره 8724/ت56485ه مورخ 1398 /1/31 هیئت وزیران چیست؟ آیا با مفاد بند «ی» مطابقت دارد؟
• سؤال سوم: آیا امكان اجرایی كردن بند «ی» تبصره «12» قانون بودجه وجود دارد؟ اگر وجود دارد چگونه؟
• سؤال چهارم: از مقایسه تطبیقی آثار مصوبات دولت و مجلس بر حقوق گروه‌های مختلف چه نتایجی حاصل می‌شود؟
• تحلیل و نتیجه‌گیری و ارائه راهكار پیشنهادی
• منابع و مآخذ

ارزیابی سیاست افزایش حقوق كاركنان و بازنشستگان در قانون بودجه سال 1398 كل كشور

«جزء «1» بند «الف» و بند «ی» تبصره «12» ماده واحده»

خلاصه مدیریتی

نظام جبران خدمت كاركنان همواره از مهمترین و پیچیده‌ترین مباحث مدیریت منابع انسانی بوده و از ابعاد مختلف مورد توجه بازیگران، متولیان و ذینفعان است. قانونگذار انتظار عدالت در پرداخت در گستره بخش دولتی را دارد و دولت براساس منابع در اختیار تلاش می‌كند هرساله قدرت خرید كاركنان را حفظ كند. ازاینرو بعضاً شاهد اختلافنظر بین مجلس و دولت در هنگام تصمیم درباره افزایش حقوق سالیانه شاغلان و بازنشستگان بوده‌ایم كه طی دو سال اخیر و با توجه به بحران‌های اقتصادی كه آثار مختلفی بر معیشت مردم داشته است و از سوی دیگر توان مالی دولت را نیز تحت‌الشعاع خود قرار داده، این موضوع به شكل پررنگتری بروز یافته است. دولت بر این عقیده است كه افزایش ضریب ریالی بایستی برای همه یكسان باشد، حال آنكه مجلس شورای اسلامی این شیوه را در تضاد با عدالت قلمداد كرده و قائل به افزایش پلكانی نزولی كاركنان و بازنشستگان است و هر كدام سیاست مورد نظر خود را نزدیكتر به عدالت تلقی می‌كنند.

با این رویكرد دولت در جزء «1» بند «الف» تبصره «12» لایحه بودجه سال 1398 كل كشور همانند سنوات گذشته به دنبال اخذ مجوز تعیین افزایش سالیانه حقوق از مجلس شورای اسلامی شد.

براساس این حكم «افزایش حقوق گروه‌های مختلف حقوق‌بگیر از قبیل هیئت علمی، كاركنان كشوری و لشكری و قضات به‌طور جداگانه از سوی دولت در این قانون انجام می‌گیرد به نحوی كه تفاوت تطبیق موضوع ماده (78) قانون مدیریت خدمات كشوری در حكم حقوق، بدون تغییر باقی بماند». این موضوع بعد از بحثهای متعدد در كمیسیون تلفیق و كارگروه‌های تخصصی مربوطه به جمعبندی مشخصی در كمیسیون تلفیق نرسید و عملاً تصمیم‌گیری درباره این موضوع به صحن علنی مجلس واگذار و صحن علنی مجلس نیز صحنه ارائه پیشنهادهای مختلف از سوی نمایندگان شد. برخی قائل به پذیرش اختیار دولت در این زمینه بودند و برخی از نمایندگان كه اكثریت را در اختیار داشتند سیاست افزایش ضریب یكسان حقوق پیشنهادی دولت را ناعادلانه و موجب افزایش شكاف طبقاتی قلمداد می‌كردند و بر این عقیده بودند كه نظام پلكانی نزولی افزایش حقوق به عدالت نزدیكتر بوده و می‌تواند موجب كاهش شكاف طبقاتی بین كاركنان دولت شود. پس از ارجاع مجدد این حكم به‌مركز پژوهش‌ها مجلس شورای اسلامی كمیسیون تلفیق درنهایت طرفداران نظام پلكانی نزولی برنده این دوئل نفسگیر شدند و درنتیجه بند«ی» به تبصره «12» الحاق شد:

«ی- افزایش حقوق گروه‌های حقوق‌بگیر از قبیل هیئت‌های علمی، قضات، كاركنان كشوری و لشكری و بازنشستگان آنها شاغل در كلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (29) قانون برنامه ششم توسعه و همچنین وزارت اطلاعات و سازمان انرژی اتمی و بازنشستگان آنها به نحوی كه تفاوت تطبیق موضوع ماده (78) قانون مدیریت خدمات كشوری و حكم حقوق، بدون تغییر باقی بماند، از ابتدای سال 1398 حقوق یا عناوین مشابه مشمولین این بند به میزان ماهانه چهار میلیون ریال (4.000.000 ریال) افزایش می‌یابد. علاوه بر این افزایش، ضریب ریالی سالانه مشمول این بند نسبت به سال 1397 به میزان تا ده درصد (%10) افزایش می‌یابد».

اگرچه این حكم به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید اما بحث و مناظره درباره آن كماكان ادامه دارد. مجلس بر این عقیده است كه این مصوبه موجب عدالت در پرداخت و كاهش فاصله طبقاتی بین كاركنان دولت میشود اما از سوی دیگر دولت بر این عقیده است كه نمیتواند افزایش حقوق به میزان 4.000.000 ریال را اجرایی كند، ضمن اینكه ماده (28) قانون برنامه ششم توسعه در بند «پ» مقرر كرده است كه دولت در حدود اعتبارات هزینه‌ای نسبت به تعیین ضریب حقوق كاركنان دولت اقدام كند. دولت در دفاع از افزایش حقوق 18 درصدی برای همه كاركنان و بازنشستگان بر این عقیده است كه این امر به عدالت نزدیكتر است چرا كه طبق بند «الف» تبصره «6» قانون بودجه، مالیات افراد با حقوق پایین صفر و كسانی كه از حقوق بالا برخوردارند تا 35 درصد مالیات پرداخت خواهند كرد و به این ترتیب عدالت از طریق نظام مالیاتی محقق میشود.

بر این اساس و مبتنی‌بر این تفكر طبق اظهارات شفاهی كارگزاران دولت، هیئت وزیران عدد 4 میلیون ریال افزایش حقوق مورد نظر مجلس شورای اسلامی در بند «ی» تبصره «12» قانون بودجه سال 1398 را به زعم خود به ضریب ریالی تبدیل كرده و از این طریق منویات مورد نظر مجلس شورای اسلامی را محقق كرده است. بررسی‌ها نشان از آن دارد كه اساساً تبدیل رقم مذكور به ضریب دقیقاً برخلاف بند «ی» بوده و هدف مجلس از تعیین این رقم حقوق ثابت بوده و به لحاظ اجرایی امكان تبدیل عدد ثابت افزایش حقوق به ضریب ریالی یكسان برای همه كاركنان دولت عملاً امكان‌پذیر نیست و در گروه‌های مختلف حقوق‌بگیر آثار مختلفی دارد كه این گزارش به این موضوع نیز خواهد پرداخت. لازم به توضیح است كه مصوبه هیئت وزیران برای مقامات، مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره و رؤسای دستگاههای اجرایی، استانداران، شهرداران مراكز استان‌ها و اعضای شورای اسلامی شهر مراكز استان‌ها نیز افزایش كمتری به نسبت كاركنان و اعضای هیئت علمی و قضات پیشبینی كرده است كه این موضوع نیز مورد نظر قانون‌گذار نبوده است.

این گزارش پس از بررسی مصوبه مجلس شورای اسلامی و مصوبه هیئت وزیران مبنی‌بر هم‌راستایی مصوبه دولت با مصوبه مجلس، به آثار هر دو مصوبه بر گروههای مختلف حقوقب‌گیر می‌پردازد و درنهایت نیز راهكار حل مسئله را پیشنهاد می‌كند.

چارچوب گزارش

این گزارش قرار است به سؤال‌های زیر پاسخ دهد:

سؤال اول: محتوی و مفاهیم اصلی بند «ی» تبصره «12» قانون بودجه سال 1398 كل كشور چیست؟

برای پاسخ به این سؤال سه سؤال فرعی نیز طراحی شده است كه باید به آنها پاسخ داده شود:

سؤال فرعی اول: در قانون بودجه سال 1398 چه میزان اعتبار برای افزایش حقوق شاغلان و بازنشستگان منظور شده است؟

سؤال فرعی دوم: برای اجرای این مصوبه مجلس چه میزان اعتبار نیاز است؟

سؤال فرعی سوم: آیا شیوه نگارش این حكم به لحاظ حقوقی و اجرایی از كفایت لازم برخوردار است؟

سؤال دوم: محتوی و مفاهیم اصلی تصویبنامه شماره 8724/ت 56485ه مورخ 1398 /1/31هیئت وزیران چیست؟ آیا با مفاد بند «ی» مطابقت دارد؟

سؤال سوم: آیا امكان اجرایی كردن بند «ی» تبصره « »12قانون بودجه وجود دارد؟ اگر وجود دارد چگونه؟

سؤال چهارم: از مقایسه تطبیقی آثار مصوبات دولت و مجلس بر حقوق گروههای مختلف چه نتایجی حاصل میشود؟

پس از پاسخ به سؤال‌های مذكور راهكار پیشنهادی برای اجرای مصوبه مجلس شورای اسلامی ارائه خواهد شد.

سؤال اول: محتوی و مفاهیم اصلی بند «ی» تبصره « »12قانون بودجه سال 1398 كل كشور چیست؟

براساس این حكم، دولت مكلف است تا در سال 1398 حقوق كاركنان ((1)) و بازنشستگان را به شرح زیر افزایش دهد:

ـ افزایش حقوق و عناوین مشابه به میزان ماهیانه چهار میلیون ریال (4.000.000ریال)؛

ـ افزایش ضریب ریالی سالیانه به میزان تا 10 درصد در سال 1398 به نسبت سال (1397 به این معنا كه اگر دولت «اعتبارات لازم را داشته باشد حقوق‌ها را تا 10درصد افزایش می‌دهد» در صورت نداشتن اعتبار به هر میزان كه اعتبارات داشته باشد، حقوق‌ها را افزایش خواهد داد.)

همچنین براساس بند «158» تغییرات ردیف‌ها مصوب مجلس شورای اسلامی كه پس از تصویب قانون بودجه تحت عنوان «تغییرات متفرقه» به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، به نوعی بند «ی» تبصره «12» مورد اصلاح واقع شده است كه البته اثری بر سیاست مجلس شورای اسلامی پیرامون كمیت و كیفیت افزایش حقوق كاركنان و بازنشستگان ندارد. این بند بیان می‌دارد: «دولت موظف است ضریب افزایش حقوق و مزایای مستمر كاركنان و حقوق بازنشستگان (موضوع بند «ی» تبصره «12» را به گونه‌ای تعیین نماید كه علاوه بر افزایش 4 میلیون ریالی از حداقل درصد بند «ج» در این حكم نیز بهره‌مند شوند»، این حكم درواقع تأكید بر اعمال افزایش بند «ج» علاوه بر افزایش‌های دوگانه بند «ی» دارد.

برای پاسخ به این سؤال باید به سه سؤال فرعی زیر پاسخ داد:

سؤال فرعی اول: در قانون بودجه سال 1398 چه میزان اعتبار برای افزایش حقوق شاغلان و بازنشستگان منظور شده است؟

سؤال فرعی دوم: برای اجرای این سیاست چه میزان اعتبار نیاز است؟

سؤال فرعی سوم: آیا شیوه نگارش این حكم به لحاظ حقوقی و اجرایی از كفایت لازم برخوردار است؟

((1)) منظور از حقوق در كل این گزارش حقوق و مزایای مستمر كاركنان، اعضای هیئت علمی، قضات، مقامات، اعضای هیئت مدیره، مدیران عامل، استانداران، شهرداران و اعضای شورای شهر است، و فوقالعاده‌ها و پرداخت‌های غیرمستمر نظیر اضافه كار، حق مأموریت، فوق‌العاده ایثارگری، فوق‌العاده كارایی و عملكرد، فوق‌العاده ویژه، پاداش‌ها و … در هیچیك از محاسبات انجام شده مبنای بحث نیست.

جواب سؤال فرعی اول (اعتبار حقوق و مزایا در قانون بودجه سال 1398) 

اعتبارات حقوق شاغلان: براساس قانون بودجه سال 1398 اعتبار جبران خدمت كاركنان از 737.254 میلیارد ریال در سال  1397 به  952.288 میلیارد ریال در سال 1398 افزایش یافته است؛ یعنی 215.034 میلیارد ریال اعتبار برای افزایش حقوق كارمندان دولت در سال 1398 در نظر گرفته شده است. در همین حال سازمان برنامه و بودجه كشور در گزارش ارقام كلان و ویژگی‌های لایحه بودجه سال 1398 كل كشور جدول 4 تحت عنوان سقف اول منابع و مصارف لایحه بودجه سال 1398 كل كشور بیان داشته است كه اعتبار مربوط به حقوق كاركنان رسمی، پیمانی و قراردادی از رقم 932.000 میلیارد ریال در سال 1397 به رقم 1.158.460 میلیارد ریال افزایش یافته است؛ یعنی اعتباری معادل 226.460 میلیارد ریال برای افزایش حقوق كاركنان در سال 1398 در نظر گرفته شده است.

اعتبارات حقوق بازنشستگان: براساس قانون بودجه سال 1398 اعتبار مربوط به حقوق بازنشستگان صندوق كشوری و لشكری به ترتیب از 220.340 میلیارد ریال و 94.600 میلیارد ریال در سال 1397 به 318.360 میلیارد ریال و 141.000 میلیارد ریال در سال 1398 افزایش یافته است؛ یعنی اعتباری معادل 144.420 میلیارد ریال برای افزایش حقوق بازنشستگان این دو صندوق به عنوان صندوق‌های اصلی در سال 1398 اختصاص یافته است. در همین حال سازمان برنامه و بودجه كشور در گزارش ارقام كلان و ویژگی‌های لایحه بودجه سال 1398 كل كشور جدول 4 تحت عنوان سقف اول منابع و مصارف لایحه بودجه سال 1398 كل كشور بیان داشته است كه اعتبار مربوط به حقوق بازنشستگان كشوری و لشكری از 513.526 میلیارد ریال در سال 1397 به رقم 676.264 میلیارد ریال افزایش یافته است. یعنی اعتباری معادل 162.738 میلیارد ریال برای افزایش حقوق بازنشستگان در سال 1398 در نظر گرفته شده است. ((1))

محاسبات و داده‌های فوق نشان می‌دهد كه براساس قانون بودجه سال 1398 كل كشور اعتباری حدود 360.000 میلیارد ریال برای افزایش حقوق كاركنان و بازنشستگان در نظر گرفته است. براساس گزارش ارقام كلان و ویژگی‌های لایحه بودجه سال 1398 كل كشور جدول 4 نیز، اعتباری معادل 389.198 میلیارد ریال برای این امر منظور شده است. براساس این داده‌ها میتوان گفت اعتباری بین 360.000 تا 390.000 میلیارد ریال برای افزایش حقوق شاغلان و بازنشستگان در سال 1398 منظور شده است كه نشان از آن دارد كه برای اجرای مصوبه مجلس یعنی 4.000.000 ریال ثابت و 10 درصد افزایش ضریب ریالی كفایت می‌كند.

((1)) در همین حال براساس بند «ج» تبصره «12» لایحه بودجه سال 1398 ، اعتباری معادل 45.000 میلیارد ریال نیز برای همسان‌سازی حقوق بازنشستگان موضوع ماده (30) قانون برنامه ششم توسعه منظور شده است. 

جواب سؤال فرعی دوم: (اعتبار مورد نیاز برای تحقق سیاست مجلس با فرض افزایش 4.000.000 ریال حقوق ثابت و 10 درصد افزایش ضریب ریالی سالیانه)

براساس گزارش سازمان اداری و استخدامی كشور در ابتدای سال 1397، تعداد شاغلان رسمی، پیمانی و قراردادی وزارتخانه‌ها، ریاست جمهوری، قوه قضائیه، نهادها و مؤسسه‌های عمومی غیردولتی و سایر مؤسسه‌ها 2.276.928 نفر است ((1)). تعداد بازنشستگان صندوق كشوری در سال 1397 حدود 1.370.000 نفر و تعداد بازنشستگان صندوق لشكری نیز حدود 680.000 هزار نفر است.

اعتبار مورد نیاز برای اجرای این مصوبه در مورد شاغلان: با توجه به تعداد شاغلان دولت افزایش 4.000.000 ریال به عنوان حقوق ثابت، نیازمند اعتباری معادل 109.292 هزار میلیارد ریال است و افزایش 10 درصدی ضریب ریالی نیز (با فرض اعتبار 932.000 میلیارد ریالی حقوق در سال 1397 براساس گزارش سازمان برنامه و بودجه) به علاوه افزایش سنواتی سالیانه كاركنان، نیازمند اعتباری حدوداً معادل 100.000 میلیارد در خوشبینانه‌ترین حالت است كه می‌توان گفت پیاده‌سازی این سیاست برای شاغلان به حدود 210.000 میلیارد ریال اعتبار در سال 1398 نیاز دارد. بدین ترتیب به نظر می‌رسد اعتبار منظور شده برای افزایش حقوق كاركنان دولت در سال 226.360 (1398 میلیارد ریال) برای تحقق این حكم كفایت می‌كند.

اعتبار مورد نیاز برای اجرای این سیاست در مورد بازنشستگان: با توجه به تعداد بازنشستگان كشوری و لشکری؛ افزایش 4.000.000 ریالی به اعتباری معادل 98.400 میلیارد ریال و افزایش 10 درصد حقوق بازنشستگان این دو صندوق نیز (با فرض اینكه در سال 1397 این دو صندوق حدود 513.000 میلیارد ریال برای حقوق بازنشستگان پرداخت كرده باشند)، به حداقل 51.300 میلیارد ریال اعتبار نیاز است كه می‌توان بیان داشت پیاده‌سازی این سیاست برای بازنشستگان نیز به حدود 150.000 میلیارد ریال اعتبار در سال 1398 لازم است كه به نظر می‌رسد اعتبار منظور شده برای افزایش حقوق بازنشستگان در سال 144.420 (1398 میلیارد ریال) برای تحقق این حكم كفایت می‌كند.

 ((1)) لازم به توضیح است پرسنل نهادهای نظامی و انتظامی و كاركنان وزارتخانه‌های اطلاعات، دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح و شركت‌های وابسته به آنها علاوه بر این آمار است كه اعتبارات مربوط به جبران خدمت این گروه از جامعه كاركنان دولت در فصل سایر هزینه‌ها درج می‌شود و از آن محل تأمین می‌شود. لذا اعتبار مربوط به جبران خدمات كاركنان (فصل اول) مربوط به جامعه 2.276.928 نفری است كه مورد اشاره قرار گرفت.

جواب سؤال فرعی سوم: آیا شیوه نگارش بند «ی» تبصره «12» قانون بودجه سال 1398 كل كشور به لحاظ حقوقی و اجرایی از كفایت لازم برخوردار است؟

مصوبه مجلس شورای اسلامی اگرچه با هدف كاهش فاصله طبقاتی بین كاركنان دولت و تحقق عدالت به تصویب رسیده است، اما این مصوبه از برخی اشكال‌های شكلی و حقوقی رنج می‌برد كه در ادامه مورد اشاره قرار گرفته است:

1- با عنایت به مفاد بند «ی» تبصره «12» جزء «1» بند «الف» تبصره مذكور زائد است. توضیح اینكه در جزء «1» اختیار افزایش حقوق گروه‌های مختلف حقوق‌بگیر مانند سنوات گذشته به دولت (هیئت وزیران) داده شده، در حالی كه در بند «ی» افزایش حقوق گروه‌های مذكور توسط مجلس تعیین و تصویب شده است و لذا در این مورد هیئت وزیران نمی‌تواند در اجرای جزء «1» اقدامی به‌عمل آورد و جالب اینكه سه سطر اول بند «ی» كلمه به كلمه تكرار متن جزء «1» است. در همین حال نیروهای مسلح در تعیین دامنه شمول این حكم از قلم افتاده است.

2- افزایش حقوق از طریق افزایش ضریب ریالی سالیانه كه بخشی از راهكار مصوبه مجلس نیز است با سایر اجزا نظام پرداخت در دستگاه‌های دولتی سازگاری دارد. اما وارد كردن یك جزء جدید (4000.000 ریال ثابت برای همه گروه‌های حقوق‌بگیر) به این مجموعه نظام‌مند اگرچه با رویكرد تحقق عدالت به تصویب رسیده است، اما موجب دخالت عنصری ناشناخته در این نظام می‌شود. بنابراین لازم است نسبت آن با سایر اجزا و تأثیر و تأثر متقابل آن تعیین شده باشد. در صورت عدم تعیین دقیق رابطه این عنصر حقوقی با سایر عناصر حقوق، با گذشت زمان این ناسازگاری تشدید و مسائل و ابهام‌های بیشتری مطرح می‌شود كه پاسخی برای آنها وجود ندارد و به طور خلاصه نظام مستقر دستخوش بی‌نظمی می‌شود.

3- مبلغ چهار میلیون ریالی كه مقرر است ماهیانه تحت عنوان «حقوق» پرداخت شود در قانون مدیریت خدمات كشوری به این عنوان ناشناخته است و لذا مشخص نیست با پرداخت‌های دیگر چه نسبتی دارد. آیا مشمول برداشت كسور بازنشستگی است؟ آیا در محاسبه فوق‌العاده اضافه‌كار و بسیاری دیگر از فوق‌العاده‌ها و هزینه‌ها باید ملاك محاسبه قرار گیرد؟ در صورت عدم تعریف دقیق و تعیین رابطه این عنصر حقوقی با سایر اجزا و عناصر حقوق، همواره موجب ابهام و اشكال خواهد بود و هر دستگاهی بنا به استنباط خود رفتاری متفاوت انتخاب خواهد كرد كه موجب بروز ناهماهنگی‌های ناشناخته بین دستگاه‌های مختلف خواهد شد و در دستگاه‌هایی كه تابع قانون مدیریت خدمات كشوری نیستند نیز همین ابهام‌ها به‌وجود خواهد آمد.

4- در بند «ی» برای افزایش حقوق بازنشستگان حكمی مشابه شاغلان پیش‌بینی شده است. در این مورد باید گفت اولاً افزایش حقوق وظیفه‌‌بگیران (وراث كارمندان و كارمندان ازكارافتاده كلی) مغفول واقع شده كه قطعاً باید اضافه شود. ثانیاً چون در تعیین حقوق بازنشستگان و وظیفه‌بگیران اصولاً ضریب حقوقی ملاك عمل نیست، بنابراین 10 درصد مذكور در این بند برای بازنشستگان و وظیفه‌بگیران قابلیت اجرا ندارد و احكام این بند افزایش حقوق بازنشستگان و وظیفه‌بگیران را دستخوش ابهام و اشكال كرده است.

5- الحاق متنی به بند «ی» در بخش «تغییرات متفرقه» نیز اقدامی غیرمتعارف است و بیانی معیوب دارد.

سؤال دوم: محتوی و مفاهیم اصلی تصویبنامه شماره 8724/ت56485هـ مورخ 1398/1/31 هیئت وزیران چیست؟ آیا با مفاد بند «ی» مطابقت دارد؟

مصوبه هیئت وزیران در مورد افزایش سالیانه سه گروه از حقوق‌بگیران دستگاه‌های اجرایی در سال 1398 احكامی را به شرح زیر پیش‌بینی كرده است:

1. ضریب حقوق اعضای هیئت علمی و قضات به میزان 30.200 ریال تعیین شده است كه به نسبت ضریب سال 1397 رشدی معادل 18 درصد را نشان می‌دهد.

2. ضریب حقوق شاغلان دستگاه‌های اجرایی به میزان 2120 ریال تعیین شده است كه به نسبت ضریب سال 1397 رشدی معادل 18 درصد را نشان می‌دهد. همچنین در فراز پایانی بند «2» مصوبه آمده است حداقل افزایش حقوق نسبت به سال 1397 از مبلغ 4.400.000 ریال كمتر نخواهد بود. در بند «7» مصوبه نیز ساز و كار مواجهه دستگاه‌های مجری را با «مابه‌التفاوت» مشخص كرده و بیان داشته است كه این مابه‌التفاوت به امتیاز تبدیل شده و تحت عنوان: «تفاوت بند «ی» تبصره «12» قانون بودجه سال 1398 كل كشور» در احكام كارگزینی درج و مشمول افزایش سال‌های آتی خواهد بود و در محاسبه اضافه‌كار، فوق‌العاده ویژه، پاداش پایان خدمت و غیره نیز احتساب خواهد شد.

3. ضریب حقوق مقام‌ها و هم‌طرازان، موضوع ماده (71) قانون مدیریت خدمات كشوری و مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره و رؤسای دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات كشوری و ماده (29) قانون برنامه ششم توسعه، استانداران و شهرداران مراكز استان‌ها و اعضای شورای اسلامی شهر مراكز استان‌ها به میزان 2000 ریال تعیین شده است كه به نسبت ضریب سال 1397 رشدی معادل 11/3 درصد را نشان می‌دهد. لازم به توضیح است در بند «ی» تبصره «12» قانون بودجه سال 1398 كل كشور برخلاف سال 1397، هیچ‌گونه سیاست متفاوتی را درخصوص این گروه از مشاغل و مسئولیت‌ها پیش‌بینی نكرده و سیاست واحدی را در رابطه با كلیه حقوق‌بگیران دستگاه‌های اجرایی اعم از مقام‌ها و هم‌طرازان، مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره، اعضای هیئت علمی، قضات و … اتخاذ كرده است. حال آنكه در مصوبه هیئت وزیران شاهد تفاوت در میزان افزایش حقوق مقام‌ها و همطرازان، مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره و رؤسای همه دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات كشوری و ماده (29) قانون برنامه ششم توسعه، استانداران و شهرداران مراكز استان‌ها و اعضای شورای اسلامی شهر مراكز استان‌ها هستیم به نحوی كه همان‌گونه‌كه بیان شد حقوق این گروه از افراد برخلاف كاركنان، اعضای هیئت علمی و قضات كه 18 درصد رشد را نشان می‌دهد با 11/3 درصد رشد همراه شده است. گفتنی است در سال 1397 نیز این افراد هیچ‌گونه افزایش حقوقی نداشته‌اند كه این امر می‌تواند زمینه ایجاد نارضایتی مدیران و متخصصان را فراهم آورد.

4. افزایش حقوق كاركنان مؤسسه‌های انتفاعی وابسته به دولت، نهادها و مؤسسه‌های عمومی غیردولتی و شركت‌های دارای مقررات خاص نیز به میزان هجده درصد (%18) تعیین شده است.

5. حداقل حقوق و مزایای مستمر شاغلان موضوع ماده (76) قانون مدیریت خدمات كشوری به میزان 15.630.000 ریال و حداقل حقوق كارمندان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت به میزان 8.450.000 ریال تعیین شده است.

سؤال سوم: آیا امكان اجرایی كردن بند «ی» تبصره «12» قانون بودجه وجود دارد؟ اگر وجود دارد چگونه؟

بررسی‌ها نشان می‌دهد كه با پیش‌بینی سازوكارهایی در مصوبه هیئت وزیران می‌توان سیاست مورد نظر مجلس شورای اسلامی را اجرا كرد، به نحوی كه با وجود تنوع در نظام‌های پرداخت در بخش عمومی كشور می‌توان رابطه 4.000.000 ریال افزایش حقوق را با سایر اجزا به گونه‌ای تعریف كرد كه تأثیر و تأثر متقابل آن با سایر اجزا و عناصر مشخص باشد.

به نظر می‌رسد دولت با این توجیه كه نمی‌تواند عدد ثابت 4.000.000 ریال موضوع بند «ی» تبصره «12» بودجه را اجرایی كند این عدد را در مصوبه هیئت وزیران به ضریب ریالی تغییر داده است. جالب اینكه در نهایت نیز موفق به این امر نشده است چرا كه كماكان آثار این عدد ثابت حقوق در احكام بسیاری از كاركنان دولت تحت عنوان «تفاوت بند «ی» تبصره «12» قانون بودجه سال 1398 كل كشور» اعمال خواهد شد. زیرا دولت در فراز پایانی بند «2» مصوبه هیئت وزیران بیان داشته است كه حداقل افزایش حقوق نسبت به سال 1397 از مبلغ چهار میلیون و چهارصد هزار ریال كمتر نخواهد بود و در بند «7» مصوبه نیز سازوكار آن را پیش‌بینی كرده است به نحوی كه در صورتی كه با اعمال 18 درصد افزایش حقوق، افزایش حقوق فردی به نسبت سال 1397 به 4.400.000 ریال نرسید مابه‌التفاوت به فرد پرداخت خواهد شد، سپس به بیان رابطه این عنصر حقوقی با سایر عناصر و اجزای حقوق پرداخته است. بنابراین میتوان اینگونه نتیجه‌گیری كرد كه نیازی به تبدیل 4.000.000 ریال به ضریب وجود ندارد و با كل 4.000.000 ریال افزایش حقوق مورد نظر مجلس شورای اسلامی نیز می‌توان چنین مواجهه‌ای داشت. ضمن اینكه در صورت تعریف صحیح رابطه این عنصر حقوقی با سایر عناصر و اجزای حقوق، می‌توان از این پس‌زمینه اجرای سیاست‌های مورد نظر مجلس شورای اسلامی را در زمینه حقوق فراهم كرد. بدین‌معنا كه با درج این عنصر در كنار ضریب ریالی، دولت می‌تواند در سنوات آتی هم سیاست‌های پلكانی نزولی را (از طریق افزایش تومان عدد ثابت + افزایش ضریب ریالی) عملیاتی كند و هم می‌تواند سیاست افزایش یكسان ضریب ریالی (ثابت نگه داشتن عدد ثابت و افزایش ضریب ریالی) را عملیاتی سازد. البته همان‌گونه كه بیان شد لازمه این امر تعریف دقیق و تعیین رابطه این عنصر حقوقی با سایر عناصر حقوق است تا امكان سوءبرداشت و سوءاستفاده از این عنصر حقوقی وجود نداشته باشد. مصوبه مجلس درخصوص افزایش ضریب تا 10 درصد به اندازه كافی روشن است و با توجه به سابقه اجرا در سنوات گذشته فاقد هرگونه اشكال است.

سؤال چهارم: از مقایسه تطبیقی آثار مصوبات دولت و مجلس بر حقوق گروه‌های مختلف چه نتایجی حاصل می‌شود؟

برای پاسخ به این سؤال آثار مصوبه مجلس و مصوبه هیئت وزیران در سه سطح كاركنان، اعضای هیئت علمی و قضات و همچنین مقام‌ها، مدیران عامل و رؤسای دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات كشوری و ماده (29) قانون برنامه ششم توسعه، استانداران و شهرداران مراكز استان‌ها و اعضای شورای اسلامی شهر مراكز استان‌ها مورد بررسی و تحلیل قرار می‌گیرد.

الف) در مورد كاركنان دولت

جداول 1، 2 و 3 به ارزیابی آثار این سیاست در مورد كاركنان و مقایسه مصوبه مجلس و مصوبه هیئت‌وزیران می‌پردازد.

1. مقایسه داده‌های جداول فوق نشان از آن دارد كه اجرای سیاست مجلس شورای اسلامی سبب خواهد شد كه كارمندان دولت با احتساب نرخ مالیات در مقایسه با سال 1397، بین 42 درصد تا 11/4 درصد از افزایش حقوق برخوردار باشند. این میزان افزایش در مورد گروه‌های مختلف حقوق‌بگیر به شرح زیر خواهد بود:

– كاركنان دارای حقوق كمتر از دو میلیون تومان بین 525.000 تا 600.000 تومان افزایش؛

– كاركنان دارای حقوق 2.500.000 تا 4.500.000 تومان بین 630.000 تا 720.000 تومان افزایش؛

– كاركنان دارای حقوق 5.000.000 تا 10.000.000 تومان بین 770.000 تا 900.000 تومان افزایش؛

– کارکنان دارای حقوق 11.000.000 تا 15.000.000 تومان بین 1.000.000 تا 1.400.000 تومان افزایش؛

– کارکنان دارای حقوق 16.000.000 تا 20.000.000 تومان بین 1.600.000 تا 1.810.000 تومان افزایش؛

نتیجه: این همان نتیجه مطلوب و مورد نظر مجلس است كه اقشار پایین‌تر افزایش بیشتری داشته باشند. داده‌ها نشان از آن دارد كه حتی با پیاده‌سازی نظام پلكانی نزولی مورد نظر مجلس شورای اسلامی نیز حقوق و مزایای مستمر گروهی از جامعه كاركنان دولت به میزان سه و نیم برابر (3/5) گروهی دیگر از كاركنان افزایش خواهد یافت.

2. اجرای مصوبه هیئت وزیران سبب خواهد شد كه كارمندان دولت با احتساب نرخ مالیات در مقایسه با سال 1397، بین 35 تا 16 درصد از افزایش حقوق برخوردار شوند. این میزان افزایش در مورد گروه‌های مختلف حقوق‌بگیر به شرح زیر خواهد بود:

– كاركنان دارای حقوق كمتر از دو میلیون تومان حداكثر 440.000 تومان افزایش؛

– كاركنان دارای حقوق 2.500.000 تا 4.500.000 تومان بین 450.000 تا 720.000 تومان افزایش؛

– كاركنان دارای حقوق 5.000.000 تا 10.000.000تومان بین 770.000تا 1.200.000تومان افزایش؛

– کارکنان دارای حقوق 11.000.000 تا 15.000.000 تومان بین 1.365.000 تا 1.955.000 تومان افزایش؛

– کارکنان دارای حقوق 16.000.000 تا 20.000.000 تومان بین 2.070.000 تا 2.540.000 تومان افزایش.

نتیجه: داده‌ها نشان از آن دارد كه با پیاده‌سازی مصوبه دولت (18 درصد افزایش) حقوق و مزایای مستمر گروهی از جامعه كاركنان دولت به 5/77 برابر گروهی دیگر از كاركنان افزایش خواهد یافت.

3. همان‌گونه كه مشاهده می‌شود نسبت افزایش‌ها براساس مصوبه مجلس یك به سه‌ونیم است، در حالی كه این نسبت در مصوبه دولت یك به 5/77 است كه در این صورت مصوبه مجلس با اهداف قانونگذار قرابت بیشتری دارد.

4. نكته قابل توجه آن است كه سیاست مالیاتی جدید مجلس شورای اسلامی درخصوص حقوق كاركنان سبب شده است كه تا حقوق 10 میلیون تومانی شاهد نظام پلكانی نزولی هستیم به نحوی كه میزان افزایش حقوق به 10 درصد (مصوبه مجلس) و 13/3 درصد (مصوبه هیئت وزیران) می‌رسد، اما پس از آن شاهد یك شیب ملایم به سمت افزایش حقوق هستیم به نحوی كه حقوق 20 میلیون تومانی با 11/4 درصد رشد (مصوبه مجلس) و 16 درصد رشد (مصوبه هیئت وزیران) همراه خواهد شد كه با سیاست مورد نظر قانونگذار در تعارض است.

5. داده‌های جداول فوق نشان از دارد كه دولت نتوانسته از طریق تبدیل عدد 4.000.000 ریال به ضریب ریالی مراد قانون‌گذار را محقق كند، زیرا ضریب یكسان آثار مختلفی بر حقوق گروه‌های مختلف حقوق‌بگیر داشته است به گونه‌ای شاهد رشد بی‌قواره و نامتعارف حقوق برخی از كاركنان دولت براساس مصوبه هیئت وزیران هستیم.

ب) در مورد اعضای هیئت علمی و قضات

جدول 4 به ارزیابی آثار این سیاست در مورد اعضای هیئت علمی و قضات و مقایسه مصوبه مجلس و مصوبه هیئت وزیران می‌پردازد.

1. داده‌های جدول 4 نشان از آن دارد كه با اجرای مصوبه مجلس در رابطه با اعضای هیئت علمی و قضات با احتساب نرخ مالیات، شاهد افزایش حقوق بین 23درصد تا 12/1درصد هستیم یعنی افزایشی بین 670.000 تا 2.200.000 تومان (تا 3/28 برابر افزایش).

2. با اجرای مصوبه هیئت وزیران در رابطه با اعضای هیئت علمی و قضات با احتساب نرخ مالیات، شاهد 18درصد افزایش در بین همه گروه‌های مختلف حقوق‌بگیر خواهیم بود، یعنی افزایشی بین 530.000 تا 3.285.000 تومان (تا 6/2 برابر افزایش).

3. داده‌های جدول 4 نیز نشان از آن دارد كه دولت در مورد اعضای هیئت علمی و قضات نیز نتوانسته از طریق تبدیل عدد 4.000.000 ریال به ضریب ریالی، مراد قانونگذار را محقق كند. داده‌های جدول 4 نشان می‌دهد كه میزان افزایش حقوق اعضای هیئت علمی با رتبه‌های علمی بالا و قضات بلندپایه در سال 1398 معادل مجموع حقوق اعضای هیئت علمی و قضات تازه‌وارد خواهد بود.

ج) حقوق مقام‌ها و هم‌طرازان، مدیران عامل و رؤسا

جدول 5 به ارزیابی آثار این سیاست در مورد حقوق مقام‌ها و هم‌طرازان موضوع ماده (71) قانون مدیریت خدمات كشوری، مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره و رؤسای دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات كشوری و ماده (29) قانون برنامه ششم توسعه، استانداران و شهرداران مراكز استان‌ها و اعضای شورای اسلامی شهر مراكز استان‌ها و مقایسه سیاست مجلس و مصوبه هیئت وزیران می‌پردازد.

اثر سیاست مجلس بر حقوق مقام‌ها و هم‌طرازان، مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره و رؤسای دستگاه‌های اجرایی، استانداران و شهرداران مراكز استان‌ها و اعضای شورای اسلامی شهر مراكز استان‌ها بین 16/2 تا 11/4 درصد است. حال آنكه اجرای مصوبه هیئت وزیران سبب خواهد شد كه این گروه از افراد، بین 10/1 تا 10/5 درصد افزایش حقوق را تجربه كنند. نكته جالب اینكه سیاست مالیاتی كشور در سال 1398 سبب شده است كه از حقوق 5.000.00 تومانی تا 9.000.000 تومانی با كاهش رشد حقوق مواجه‌ایم و مجدداً از حقوق 10.000.000 تا 20.000.000 تومانی شاهد افزایش رشد حقوق هستیم كه این نشان از آن دارد كه در اتخاذ سیاست مالیاتی به دقت عمل نشده است.

نتیجه كلی: داده‌های جداول 1 تا 5 نشان از آن دارد كه مصوبه هیئت وزیران در راستای مصوبه مجلس شورای اسلامی نیست و تبدیل حقوق 4.000.000 ریال به ضریب ریالی كه توسط دولت در مصوبه هیئت وزیران انجام گرفته است نتوانسته سیاست افزایش پلكانی نزولی مورد نظر قانون‌گذار را محقق كند.

به نحوی كه در برخی موارد شاهد افزایش تا بیش از 6برابری گروه‌های مختلف حقوق‌بگیر هستیم. به عنوان نمونه رشد حقوق برخی از كاركنان دولت نزدیك 6 برابر حقوق برخی دیگر از كاركنان خواهد بود.

یعنی افزایش حقوق برخی از كاركنان معادل 440.000 تومان و برخی دیگر 2.540.000 تومان را نشان می‌دهد. در همین حال براساس مصوبه هیئت وزیران رشد حقوق اعضای هیئت علمی دارای رتبه‌های عالی و قضات بلندپایه به نسبت اعضای هیئت علمی و قضات جدیدالورد به بیش از 6برابر می‌رسد. در مورد مقام‌ها، مدیران عامل و اعضای هیئت مدیره و رؤسای دستگاه‌های اجرایی، استانداران، شهرداران مراكز استان‌ها و اعضای شورای اسلامی شهر مراكز استانها نیز دولت سیاست كاملاً متفاوتی را دنبال كرده و به هیچ عنوان در راستای سیاست مجلس شورای اسلامی گام برنداشته است.

تحلیل و نتیجه‌گیری و ارائه راهكار پیشنهادی

هدف مجلس از تصویب بند «ی» تبصره «12» قانون بودجه سال 1398 كل كشور، تعدیل میزان افزایش حقوق سنواتی بین اقشار مختلف حقوق‌بگیر بوده است. این رویكرد مجلس برابر نهاد (آنتی‌تز) مصوبات قبلی مجلس و مصوبات سنوات قبل دولت بوده است كه براساس آن میزان افزایش حقوق سنواتی كاركنان موجب افزایش فاصله حقوقی بین سطوح پایین و بالای درآمدی بوده است. سازوكار مجلس برای اجرای سیاست جدید آن است كه به روال سال‌های قبل ضمن حفظ ضریبی برای افزایش سنواتی (تا 10 درصد برای همه)، بخشی از آن را به رقمی ثابت (4.000.000 ریال) تبدیل كند تا بتوان میزان مجموع افزایش سنواتی اقشار مختلف درآمدی را تعدیل كرد. البته هدف مجلس افزایش حقوق یكسان برای همه اقشار نبوده، بلكه هدف صرفاً تعدیل این افزایش‌ها در مقایسه با شیوه رفتار سنوات قبل بوده است.

چنانچه از این رقم ثابت، تعریف دقیقی به‌عمل می‌آمد، در سازوكار اجرایی این سیاست جدید هیچ‌گونه ابهام و اشكالی بروز نمی‌كرد. اما قانون‌گذار با دادن عنوان «حقوق» به این رقم كه حتی در قانون مدیریت خدمات كشوری هم پرداخت وجهی تحت این عنوان تجویز نشده است، فرصتی كوچك را برای بروز ابهام ایجاد كرده است. البته ابهامی از این نوع در بسیاری از قوانین وجود داشته و دارد كه با تصویب قواعد مكمل و روشن‌گر از سوی هیئت وزیران برطرف شده است. نمونه‌ای از این وضع قاعده توسط دولت در بند «7» تصویبنامه شماره 8724/ت 56485 ‌‌مورخ 1398/1/31 هیئت وزیران مشاهده می‌شود كه از طریق وضع قواعدی نظیر قواعد همین بند می‌توان جایگاه 4.000.000 ریال مصوب مجلس را در نظام حقوق و دستمزد تعیین و مصوبه مجلس را بدون كم و كاست اجرا كرد.

به نظر می‌رسد دولت در تعریف و تعیین جایگاه 4.000.000 ریال در نظام حقوق و دستمزد كاركنان دچار ابهام شده و برای رفع آن مصلحت چنان دیده كه این رقم ثابت را هم به ضریب تبدیل و با ضریب تا 10 درصد مصوب مجلس جمع و از این طریق بند «ی» را اجرا كند. این شیوه عمل یعنی تبدیل رقم ثابت به ضریب علاوه بر اینكه موجب نقض آشكار مصوبه مجلس شده، براساس محاسبه‌های ارائه شده در جداول پنج‌گانه این گزارش، باعث از بین رفتن هدف قانون‌گذار و تكرار چگونگی افزایش حقوق‌ها در سنوات پیشین شده است. به عبارت دیگر افزایش سنواتی حقوق كاركنان در سال 1398 همانند سال‌های قبل تعیین و به رویكرد جدید مجلس بی‌توجهی شده است. جالب‌تر اینكه در تصویب‌نامه مذكور دولت نهایتاً هم موفق به حل مسئله جایگاه 4.000.000 ریال در نظام حقوق و دستمزد كاركنان نشده و ناگزیر از ابداع پدیده مجهول‌الهویه «مابه‌التفاوت» در بند «7» تصویب‌نامه شده است كه به نوبه خود واجد اشكال‌های حقوقی و اجرایی بزرگتر است.

بنابراین، تصویبنامه دولت نه تنها آشكارا قانون مصوب مجلس را نقض كرده، بلكه نتایج اجرای آن نیز با هدف روشن مجلس تعارض دارد و علاوه بر آن از لحاظ اجرایی هم با اشكال‌ها و ابهام‌هایی روبه‌رو است.

راهكار اجرای بند «ی»

در تصویب‌نامه دولت اولاً باید ضریب افزایش حقوق اقشار مختلف مذكور در بندهای «3»، «2»، «1» و «4» به طور یكسان تا 10 درصد (و براساس محاسبات ارائه شده ترجیحاً همان 10 درصد) تعیین شود. پس از آن طی بندی دیگر حكم به افزایش میزان حقوق، حقوق ثابت و عناوین نظیر آنها به میزان 4.000.000 ریال داده و در ادامه تصریح شود «این رقم در حكم حقوق یا حقوق ثابت است و در برداشت كسور بازنشستگی، محاسبه اضافه‌كار ساعتی، افزایش سنواتی، پاداش پایان خدمت و سایر پرداختی‌هایی كه مبنای پرداخت آنها حقوق یا حقوق ثابت است ملاك محاسبه قرار می‌گیرد». بدین‌ترتیب نقش چهار میلیون ریال در نظام حقوق و دستمزد تعیین و زمینه‌های بروز ابهام برطرف خواهد شد. با اتخاذ راهكار بالا نه تنها هدف مجلس از رویكرد جدید تأمین خواهد شد، بلكه سازوكارهای اجرایی بند «ی» نیز ساده، شفاف و از لحاظ حقوقی صحیح خواهد بود و می‌تواند مبنایی برای اجرای سیاست‌های مجلس و دولت در سنوات آتی قرار گیرد.

منابع و مآخذ

1- قانون بودجه سال 1397 كل كشور

2- قانون بودجه سال 1398 كل كشور

3- لایحه بودجه سال 1398 كل كشور

4- قانون مدیریت خدمات كشوری

5- قانون برنامه ششم توسعه كشور

6- تصویبنامه شماره 8724/ت56485هـ مورخ 1398/1/31 هیئت وزیران.