عدم امكان صدور تصويبنامهها و آئيننامهها و اساسنامهها بر مبناي اصل 127 قانون اساسي (نظريه شماره 737/21/79 مورخ 30/5/1379 شوراي نگهبان)
دبير محترم شوراى نگهبان
مقدمتاً يادآورى اين نكته را لازم مىداند كه تا قبل از نظريه شماره 6186/21/78- مورخ 20/11/1378 آن شوراى محترم، اولًا مصوبات ناظر به تعيين نماينده يا نمايندگان ويژه و به تبع آن، تصميمات نماينده يا نمايندگان مزبور، حاوى امور اجرايى و غير آن مىبود ثانياً اين مصوبات و تصميمات حاوى امور اجرايى و غير آن، كلًا براى رئيس مجلس شوراى اسلامى ارسال مىشد و ثالثاً كليه مصوبات و تصميمات مزبور از طرف رئيس مجلس شوراى اسلامى مورد بررسى و اعلام نظر نهايى قرار مىگرفت و اما در دفاع حقوقى و قانونى از شيوه فوق الذكر كه پس از بازنگرى قانون اساسى قريب به يازده سال مستمراً مورد استفاده مراجع قانون ذىربط قرار گرفته است، نظر آن شوراىِ محترم را به استدلالات ذيل كه با استفاده از الفاظ و عبارات اصل 127 قانون اساسى و صورت مشروح مذاكرات شوراى محترم بازنگرى قانون اساسى در خصوص اصل مزبور، به عمل آمده و كلًا مبيّن شمول اين اصل به امور اجرايى و غير آن به نظر مىرسد جلب مىنمايد.
1- در مجموع الفاظ و عبارات مذكور در اصل 127 نه فقط هيچ لفظ و عبارتى مشاهده نمىشود كه صريحاً مبيّن حصر اين اصل به امور اجرايى باشد بلكه هيچ لفظ و عبارتى وجود ندارد كه تلويحاً نيز مفيد حصر مزبور باشد.
2- هيچ يك از دو عبارت موارد خاص و اختيارات مشخص مذكور در اصل 127 كه عمدهترين نقش را در تشخيص دامنه شمول اصل مزبور به امور اجرايى يا غير آن ايفاء مىكنند مقيد به امور اجرايى نبوده همچنانكه اطلاق دو عبارت ديگر مذكور در اين اصل يعنى عبارت تصميمات نماينده يا نمايندگان ويژه و عبارت در حكم تصميمات رئيس جمهور و هيأت وزيران نه فقط شامل امور اجرايى و غير آن مىشوند بلكه ذكر كلمه تصميمات در هر دو عبارت، پيش و بيش از آنكه به امور اجرايى دلالت كند به غير اين امور دلالت دارد.
3- صورت مذاكرات شوراى بازنگرى قانون اساسى نيز ضمن آنكه مبيّن اهميت فوقالعاده انتخاب نماينده يا نمايندگان ويژه و وسعت دايره اختيار فراوان آنان در رفع مشكلات و معضلات پيچيده و سطوح بالاى مملكتى است نه فقط به هيچ وجه محدود و محصور به امور اجرايى نيست كه نوعاً مستلزم ايفاى نقش نمايندگى در رهگذر صدور دستورالعملها، بخشنامهها، تصميمنامهها و از اين قبيل است كه اغلب به بيش از امور اجرايى تسرى دارد اينك براى ذكر نمونه بعضى از مذاكرات مزبور را ذيلًا به آگاهى مىرساند:
الف: ما فكر مىكنيم دولت اين اختيار را داشته باشد كه گاهى در حدود اختيارات خودش نه فراتر از آن به بخشى از اختيارات خودش كه مشخص مىشود، تعيين مىشود، حدودش در دولت تصويب مىشود، به افرادى يا فردى يك اختياراتى بدهد كه اينها بروند كار بكنند و مسائل را حل كنند (دو سطر آخر صفحه 1132 و سطر اول صفحه 1133 مجلد دوم صورت مشروح مذاكرات شوراى بازنگرى قانون اساسى)
به طورى كه ملاحظه مىشود اولًا واگذارى بخشى از اختيارات دولت به طور مطلق، مطرح است و نه مقيّد ثانياً حدود اختيارات اعطائى باز هم به طور مطلق از طرف دولت تعيين مىشود و ثالثاً مسائلى كه نوعاً ناظر به اختيارات هيأت دولت است حداقل اغلب مستلزم وضع مقررات و ضوابطى بيش از محدوده امور اجرايى است.
ب: … حداقل در ذهن من اين است كه وزيرى را كه شما تعيين فرموديد در قانون اساسى كه وزير مسئول وظائف خاص خويش است براساس همان اصل اگر رئيس جمهور و هيأت وزيران آمدند براى يك منطقهاى مثل كردستان گفتند ما يك نفر را مىخواهيم بفرستيم تام الاختيار كه مسائل سياسى، اقتصادى، اجتماعى و امنيتى آنجا را همه تحت نظرش باشند، نمىتواند اين كار را بكند براى اينكه وزير كشور مىگويد من مسائل امنيتى را نمىخواهم واگذار كنم. قانون اساسى شما محدودش كرده است بنابراين همين جا پيشبينى كنيد يعنى در خود قانون اساسى بايد راه حل بدهيد كه اگر فردا شورايى آمد تصميمى گرفت وزيرى نبايد بگويد نخير، وظائف خاص من مربوط به خودم هست نمىخواهم وظائفم را واگذار به شخص ديگر بكنم … (پاراگراف دوم صفحه 1136 مجلد دوم صورت مشروح مذاكرات شوراى بازنگرى قانون اساسى)
ملاحظه مىشود استنباط شوراى محترم بازنگرى از اصل 127 قانون اساسى اولًا شامل اختيارات تام ثانياً شامل مسائل سياسى، اقتصادى، اجتماعى و امنيتى و ثالثاً مقتضى واگذارى مطلق بعض از وظائف خاص يك يا چند وزير بوده است بنابراين ايفاء مسئوليتى اين چنين مهم كه نوعاً بدون وضع ضوابط و مقررات لازم الاتباع امكانپذير نيست شمول مدلول اصل 127 قانون اساسى به امور اجرايى و غير آنرا اجتنابناپذير مىسازد.
ج: … يكى از اختياراتى كه او مىتواند داشته باشد اختيار هماهنگى است و خوب ما در دستگاههاى مختلف فرض بكنيم در يك موردى كه مسائل امنيتى خوب اوايل انقلاب بود در بعضى استانها ديديم كه خوب وزارت آموزش و پرورش يك نوعى مىرود يعنى برخوردش با معلمها فرضاً استاندار كه مسئول امنيت آن مناطق بود مىگفت كه اين تصفيه بايد انجام صورت بگيرد برخوردها با ضد انقلاب بايد صورت بگيرد. خوب يك مشكلى در اين رابطه داشتيم قسمت اقتصادى به يك نوعى، قسمتهاى انتظامى به نوعى ديگر هماهنگ كردن تمام اين دستگاهها كار مشكلى در آنجا بود … (اواخر صفحه 1142 مجلد سوم صورت مشروح مذاكرات شوراى بازنگرى قانون اساسى و نيمه اول سطر اول صفحه 1143 همين مجلد)
ملاحظه مىشود اولًا موضوع نمايندگى نوعاً رفع مشكلات و معضلات پيچيده مملكتى است ثانياً رفع مشكلات و معضلات مزبور، نوعاً مستلزم ايجاد هماهنگى بين تعدادى از مقامات مسئول محلى است و ثالثاً رفع اين قبيل مشكلات و معضلات و يا ايجاد اينگونه هماهنگىها مقتضى برخى امور اجرايى و وضع پارهاى ضوابط و مقررات به صورت دستورالعمل، بخشنامه، تصميم نامه و از اين قبيل است.
بنا به مراتب مذكور، به نظر مىرسد شيوه قبلى هيأت وزيران، نماينده يا نمايندگان ويژه و رئيسِ مجلس شوراى اسلامى كه به تبع استدلالات فوقالذكر و صورت مشروح مذاكرات شوراى بازنگرى قانون اساسى اتخاذ شده بود حداقل فاقد قوت استدلال نبوده و از وجاهت حقوقى و قانونى بىبهره نباشد. و اما اينك كه شوراى محترم نگهبان به موجب نظريه اخير خود تبصره 3 طرح الحاق پنج تبصره به قانون نحوه اجراى اصل 85 و 138 قانون اساسى را از جهت الزام به ارسال تصميمات مذكور در اصل (127) براى رئيس مجلس شوراى- اسلامى خلاف قانون اساسى مىداند اين اشكال پديد آمده است كه سوى شوراى محترم- نگهبان به اجرايى بودن موارد و اختيارات موضوع اصل 127 قانون اساسى دلالت دارد لكن با التفات به اينكه قبل از تفسير اصل مزبور و روشن شدن اين نكته كه شوراى محترم نگهبان به لحاظ تفسيرى نيز عقيده بر محدود و محصور بودن اصل 127 قانون اساسى به امور اجرايى دارد يا نه خواهشمند است براى روشن شدن تكليف قانونى مراجع ذىربط مقرر فرمائيد با عنايت به اصل 98 قانون اساسى نسبت به تفسير اصل مورد نظر اقدام و از نتيجه اينجانب و ساير مراجع ذىربط مزبور، را آگاه فرمايند.
ضمناً براى استحضار بيشتر از نحوه استنباط و عمل هيأت وزيران و نماينده يا نمايندگان ويژه، فهرست برخى از تصويبنامههاى ناظر به تعيين نماينده يا نمايندگان ويژه به انضمام تصويبنامههاى مزبور و نيز فهرست برخى از تصميم نامههاى اين نماينده يا نمايندگان به انضمام تصميم نامههاى مزبور را كه فهرست نخست مبين اعطاى اختيارى بيش از موارد اجرايى به نماينده يا نمايندگان ويژه و فهرست اخير نيز مبين اتخاذ تصميماتى زائد بر امور اجرايى از سوى اين نماينده يا نمايندگان است به پيوست ارسال مىدارد.
مهدى كروبى– رئيس مجلس شوراى اسلامى
شماره: 737/21/79
تاريخ: 30/5/1379
رياست محترم مجلس شوراى اسلامى
عطف به نامه شماره 2758/ه/ ب مورخ 4/5/79:
موضوع در جلسه مورخ بيست و چهارم مرداد ماه يكهزار و سيصد و هفتاد و نه شوراى نگهبان مطرح شد، نظر به اينكه اصول 85 و 138 مراجع وضع تصويبنامه و آئيننامه و اساسنامه را تعيين كرده است و اين امور غير از تصميم است و نظر به اينكه اصل 127 صراحتاً به تصميمات رئيس جمهور و هيأت وزيران اشاره كرده است نظر تفسيرى شورا به شرح ذيل اعلام مىگردد:
«محدوده اصل 127 شامل تصويبنامهها و آئيننامهها و اساسنامهها نمىشود و منحصراً شامل تصميمات خواهد بود.»
دبير شوراى نگهبان- احمد جنتى
