رأی ابطال بخشی از دستورالعمل تبدیل وضع کارکنان ایثارگر وزارت بهداشت از حیث ورود به امور استخدامی به جای هیأت‌های امنا

رأی ابطال بخشی از دستورالعمل تبدیل وضع کارکنان ایثارگر وزارت بهداشت

رأی شماره ۱۸۲۵۴۶۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع «بندهای ۱۳ و ۱۴ شیوه نامه اجرایی مواد ۳ و ۵ دستورالعمل تبدیل وضع كاركنان ایثارگر (موضوع بخشنامه شماره ۷۹۸/۲۱۲/د مورخ۱۴۰۰/۳/۳۰ معاون توسعه مدیریت، منابع و برنامه ریزی وزارت متبوع) از جهت این كه مربوط به امور استخدامی بوده و با این حال به جای هیات های امنای مربوطه به تصویب وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكی رسیده است، ابطال شد»

تاریخ دادنامه:۱۴۰۴/۷/۲۲
شماره دادنامه:۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۸۲۵۴۶۱
شماره پرونده: ۰۱۰۶۹۱۲
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای آرمین اسکندری
طرف شکایت: وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای ۱۳ و ۱۴ شیوه نامه اجرایی مواد ۳ و ۵ دستورالعمل تبدیل وضع کارکنان ایثارگر (موضوع بخشنامه شماره /۲۱۲/۷۹۸د مورخ ۱۴۰۰/۳/۳۰ معاون توسعه مدیریت، منابع و برنامه ریزی وزارت متبوع)

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای ۱۳ و ۱۴ شیوه نامه اجرایی مواد ۳ و ۵ دستورالعمل تبدیل وضع کارکنان ایثارگر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“بند ۱۳ بخشنامه شماره /۲۱۲/۷۹۸د مورخ ۱۴۰۰/۳/۳۰ صادره توسط معاون توسعه مدیریت منابع و برنامه ریزی وزارت بهداشت اشعار می دارد: پذیرش و اعمال مدرك تحصیلی كاركنانی كه قبل از تبدیل وضع شروع به تحصیل نموده یا فارغ التحصیل شده اند در صورت موافقت دانشگاه و دارا بودن حداقل ۷ سال تجربه سنوات با رعایت ماده ۴۷ آیین نامه بلامانع می باشد.

بند فوق الذكر در شیوه نامه صادره از وزارت بهداشت در نقطه مقابل مقنّن قرار گرفته و گویی قصد دارند با بخشنامه خود قانونی جدید تصویب نمایند كه بر خلاف اهداف نمایندگان مجلس شورای اسلامی از وضع قانون مزبور است. نمایندگان مجلس در مصاحبه های متعدّد به موضوع مطلق بودن اعمال مدرك تحصیلی و تبدیل وضعیت استخدامی فرزندان ایثارگران اشاره نموده اند و سوال مهمی که در اینجا مطرح می شود این است که آیا وزارت بهداشت می تواند برخلاف قانونی كه به صورت مطلق و بدون هیچ محدودیت تصویب و ابلاغ شده بخشنامه صادر كند؟ و این كه تبدیل وضعیت استخدامی فرزندان ایثارگران چه ارتباطی با اعمال مدرك تحصیلی بالاتر برای افراد شاغل دارد؟

مگر نه این كه دستگاه مربوطه طبق وظایف ذاتی سازمانی در هر صورت مطابق قانون مكلّف است مدرك تحصیلی مأخوذه توسط افراد شاغل را در احكام كارگزینی اعمال نماید؟ اگر استناد دانشگاه علوم پزشكی قانونی است پس دیگر چه نیازی به اخذ مدرك تحصیلی و كسب امتیازات بالاتر می باشد؟ و غیر از تحمیل هزینه و ایجاد استرس و فشار روحی و روانی برای افراد شاغل چه عوایدی دارد؟ بر خلاف این كه اصل ۱۳۸ قانون اساسی اختیار تدوین تصویب نامه، آیین نامه و بخشنامه و … را در راستای انجام وظایف اداری، تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان های اداری به هیات وزیران و دستگاه های اجرایی داده است، اما در همان اصل و نیز اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی محدودیت هایی وجود دارند كه به موجب آنها مقرّرات دولتی نباید مغایرتی با موازین اسلامی و قانون داشته و نیز خارج از حدود اختیارات نباشند.

اصل ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اشعار می دارد: قضات دادگاه ها مكلّفند از اجرای تصویب نامه ها و آیین نامه های دولتی که مغایر با قوانین و مقرّرات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری كنند و هر كس می تواند ابطال این گونه مقرّرات را از دیوان عدالت اداری تقاضا كند. بنابراین در مانحن فیه؛ شیوه نامه یاد شده از جهت محدود كردن دامنه شمول حكم قانونگذار خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است چرا كه دستگاه های اجرایی ذاتا صلاحیت تقنینی نداشته و در هر صورت مكلّف به اجرای نصوص صریح قانونی هستند.

همان گونه كه نیك اشراف دارید زمانی كه نص قانون در چهارچوب مفهوم خویش محبوس گردیده باید از سرایت دادن آن به موارد سكوت خودداری شود و در حقوق عمومی و علی الخصوص حقوق ادارى نیز اصل تفسیر موسع قوانین به نفع شهروندان حاكم است و مطابق این اصل اگر در تفسیر یک ماده قانونی با دو گزینه تفسیری رو به رو شویم كه یكی امتیاز بیشتری را برای شهروندان قائل می شود باید با تفسیر موسع آن مقرره امتیاز بیشتر را برای شهروندان به رسمیت بشناسیم به عبارت بهتر مفسر قانون باید در جهت منافع شهروندان گشاده دست باشد. همان طور كه مستحضرید در حقوق اداری اصل مترقی به نام لزوم تأمین انتظار مشروع شهروند توسط اداره وجود دارد؛ با این توضیح كه اداره باید درخواست معقول، منطقی و متعارف شهروند را اجابت كند و مُجاز نیست با سوء استفاده از سكوت یا اجمال قانون و اعمال قدرت خودش از پاسخگویی و تأمین انتظار مشروع افراد امتناع كند. احترام به حقوق مكتسبه كه به موجب قانون یا در طول یك زمان معقول و به گونه ای قانونی و مشروع شكل گرفته و ثبات یافته به عنوان یك اصل كلی حقوقی الزامی است و از حقوق بنیادین و تضمین شده و مورد حمایت نهادهای قضایی است و بر همین مبنا در حقوق اداری به موجب اصل احترام به حقوق مكتسبه مقام اداری نمی تواند اقدام یا تصمیم خود را كه مستلزم محدود نمودن فسخ یا سلب حق مكتسبه قانونی است به دارنده این حق تعمیم و تسرّی دهد به عبارت بهتر حقوق اشخاص نباید به موجب اقدام یا تصمیم لاحق سلب یا تحدید گردد و قاعده فقهی قبح عقاب بلابیان و اصل عطف به ماسبق شدن [نشدن] قوانین و مقرّرات و تصمیمات و اصل انتظارات مشروع و اصل قانونی بودن تصمیمات و اقدامات مقام اداری نیز در حمایت از اصل لزوم التزام به حقوق مكتسبه بوده و ارتباط نزدیك با آن دارد و علاوه بر آن لزوم رعایت اصل احترام به حقوق مكتسبه در پرتو آراء وحدت رویه شماره ۴۳۰ـ ۱۳۸۶/۶/۱۸ و ۳۸۶ـ۱۳۸۶/۶/۴ صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری بروز و ظهور پیدا نموده و تبعیت از این آراء برای شعب دیوان طبق ماده ۸۹ قانون دیوان الزامی است و به عبارت دیگر مفهوم اصول حقوقی را به ویژه در حقوق اداری باید به نفع شهروندان تفسیر كرد و با توجه به مراتب مارالبیان استنكاف طرف شكایت از اعمال مدرك تحصیلی كارشناسی با استناد به دلایل ناموجه و غیرقانونی باعث سلب حقوق فردی و اجتماعی افراد گردیده و این امر به طور كلی نوعی قانونگذاری برخلاف كلّیه قواعد و اصول و مقرّرات حاكم بر روح قوانین و مقرّرات حقوقی و مخالف نظم عمومی جامعه و برخلاف ماده ۹۷۵ قانون مدنی و در تناقض با اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امكانات عادلانه برای همه در مقام زمینه های مادی و معنوی می باشد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“«شیوه نامه اجرایی مواد ۳ و ۵ دستورالعمل تبدیل وضع کارکنان ایثارگر»

(موضوع بخشنامه شماره /۲۱۲/۷۹۸د مورخ ۱۴۰۰/۳/۳۰ معاون توسعه مدیریت، منابع و برنامه ریزی وزارت متبوع)

……………………

۱۳ـ پذیرش و اعمال مدرک تحصیلی کارکنانی که قبل از تبدیل وضع شروع به تحصیل نموده یا فارغ التحصیل شده اند در صورت موافقت دانشگاه و دارا بودن حداقل ۷ سال تجربه/سنوات با رعایت مفاد ماده ۴۷ آئین نامه بلامانع می باشد.

۱۴ـ به منظور ایجاد وحدت رویه و جلوگیری از تشتت آرا و سهولت در تعیین تکلیف کارکنان جدیدالاستخدام و قراردادی مفاد بند فوق (۱۳) به کارکنان یاد شده تسرّی می یابد.”

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی، املاک و تنظیم مقرّرات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به موجب لایحه شماره /۱۰۷/۱۵۰۷د مورخ ۱۴۰۲/۲/۳۰ به طور خلاصه توضیح داده است که:

“در راستای اجرای ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، آیین نامه اداری و استخدامی کارمندان غیرهیات علمی/ دانشکده علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی در سال ۱۳۹۱ (با اصلاحات بعدی) به تصویب هیات امناء دانشگاه/ دانشکده های علوم پزشکی خدمات بهداشتی درمانی رسید.

براساس ماده (۴۱) آیین نامه مزبور «انتصاب و ارتقاء شغلی کارمند با رعایت شرایط تحصیلی، تجربی و موفقیت در دوره های آموزشی ضمن خدمت مورد لزوم پس از احراز شایستگی و عملکرد موفق در مشاغل قبلی آنان صورت می گیرد.

برابر ماده (۴۴) آیین نامه اداری استخدامی تشکیلاتی اعضاء غیرهیات علمی، مؤسسه هیچ گونه تعهّدی نسبت به پذیرش مدارک تحصیلی دانشگاهی ارائه شده غیرمرتبط با رشته شغلی کارمند در طول اشتغال نخواهد داشت و پذیرش مدارک مرتبط نیز منوط به طرح در کمیته طبقه بندی مشاغل و تأیید آن در کمیته است بر این اساس کارمند قبل از شروع به تحصیل لازم است با واحد مهندسی مشاغل محل خدمت هماهنگی لازم را به عمل آورد.

از سوی دیگر براساس سیاست های کلی نظام سلامت و خط مشی های حاکم بر نهادهای عمومی و مؤسسات آموزش عالی کشور و به استناد ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوّب ۱۳۹۵/۱۱/۱۰ ماده ۴۱ و تبصره ۲ ماده ۴۲ و ماده ۴۴ و تبصره ۳ و ۴ ماده ۵۰ آیین نامه اداری و استخدامی اعضای هیات علمی و کارکنان غیرهیات علمی دانشگاه ها/ دانشکده های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی «آیین نامه مهندسی و ارزیابی مشاغل کارکنان» با هدف پویایی و انعطاف پذیری مشاغل و پُست های سازمانی و بهبود روند انتخاب و انتصاب و ارتقاء پاسخگویی و ارزیابی عملکرد شغل و شاغل در اسفند ماه ۱۳۹۶ به تصویب هیات امنا رسیده است.

وفق ماده (۴۷) آیین نامه مهندسی و ارزیابی مشاغل کارکنان اعلام گردیده است مدرک تحصیلی اخذ شده توسط کارمند در حین خدمت نسبت به مدرک تحصیلی ارائه شده در بدو استخدام کارمندان صرفاً برای یک مقطع تحصیلی بالاتر قابل پذیرش می باشد احتساب مدرک تحصیلی جدید از اختیارات دانشگاه مؤسسه است و نه الزام آن؛ در این راستا توجه آن مقام را به دادنامه های شماره ۱۹۸ مورخ ۱۳۸۷/۳/۲۶ و ۱۰۶۰ مورخ ۱۳۸۶/۹/۲۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری دائر بر این که صرف اخذ مدرک تحصیلی بالاتر در طول خدمت به تنهایی کافی برای تغییر پُست سازمانی و ارتقاء گروه مستخدم دولت نیست و همچنین دادنامه شماره ۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۳۶۹ الی ۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۳۷۲ مورخ ۱۳۹۶/۴/۲۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری که صراحتاً اعلام نموده است هیچ دلیل قانونی وجود ندارد که دستگاه های اجرایی مکلّف شده باشند تا مدرک تحصیلی بالاتر از مدرک تحصیلی لازم برای تصدّی شغلی را مورد پذیرش و اعمال قرار دهند جلب می نماید.

به موجب تبصره ۴ ماده ۴۷ از آیین نامه یاد شده سپری شدن حداقل ۸ سال از شروع خدمت کارکنان به صورت رسمی و پیمانی برای ارائه درخواست ادامه تحصیل به دانشگاه/ دانشکده الزامی است. بدیهی است بعد از موافقت دانشگاه با ادامه تحصیل طول مدّت تحصیل به زمان احتساب مدرک افزوده می شود. به عنوان مثال برای احتساب مدرک کارشناسی پیوسته حداقل ۴ سال در مجموع ۹ سال و برای احتساب مدرک کارشناسی ارشد حداقل ۲ سال و در مجموع ۷ سال و برای دکتری تخصصی حداقل ۴ سال و در مجموع ۹ سال برای احتساب مدرک تحصیلی بالاتر به احکام کارگزینی تعیین شده است بنابراین با توجه به مراتب فوق برای اعمال مدرک تحصیلی کارکنان ایثارگر که بدون شرکت در آزمون های استخدامی تبدیل وضع می شوند کمترین بازه زمانی برای اعمال یک مقطع تحصیلی بالاتر لحاظ شده است.

شایان ذکر است به موجب ماده ۹۲ آیین نامه مهندسی و ارزیابی مشاغل کارشناسان دانشگاه ها/ دانشکده های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی و مؤسسات وابسته پزشکی مصوّب هیات های امناء دانشگاه های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی کشور، کلّیه بخشنامه ها، ضوابط و دستورالعمل های صادره از سوی مرکز توسعه و تحول اداری وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی در خصوص طبقه بندی مشاغل در پایگاه اطلاعات مهندسی مشاغل وزارت متبوع لازم الاجرا است. بنابراین بخشنامه یاد شده برای کلّیه دانشگاه ها/ دانشکده های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی لازم الاجرا می باشد. بر این اساس و با عنایت به مراتب فوق با توجه به این که تمامی اقدامات وفق ضوابط و مقرّرات صورت گرفته است صدور رأی به رد شکایت مطروحه مورد تقاضا است.”

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۷/۲۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیات عمومی

با توجه به حکم مقرّر در ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوّب سال ۱۳۹۵ و مفاد آراء مختلف هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رأی شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۷۳۶۰۲۲ مورخ ۱۴۰۲/۷/۸ این هیات اتّخاذ تصمیم در ارتباط با موضوعات استخدامی در دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی از صلاحیت های هیات های امناء مراجع مزبور است و لذا بندهای ۱۳ و ۱۴ شیوه نامه اجرایی مواد ۳ و ۵ دستورالعمل تبدیل وضع کارکنان ایثارگر از جهت این که مربوط به امور استخدامی بوده و با این حال به جای هیات های امنای مربوطه به تصویب وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی رسیده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی