ابطال مأموریت کارکنان دستگاه‌های مستثنی‌شده و اعضای هیأت علمی به دستگاه‌های اجرایی

ابطال ماده ۸ آیین نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع: مأموریت کارمندان رسمی یا پیمانی دستگاه‌های اجرایی مستثنی شده در ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز مأموریت اعضای هیأت علمی رسمی یا پیمانی به دستگاه‌های اجرایی (دادنامه شماره ۲۹۵۹ مورخ ۱۲؍۱۱؍۱۴۰۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)

شماره دادنامه: ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۹۵۹

تاریخ دادنامه: ۱۲؍۱۱؍۱۴۰۰

شماره پرونده: ۰۰۰۱۵۶۲

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۸ آیین نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع تصویب نامه شماره ۲۰۴۶۱؍۴۴۲۹۵ -۳۱؍۱؍۱۳۸۹ هیأت وزیران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره ذیل ماده ۵ و عبارت «با پرداخت حقوق و فوق العاده های از اعتبار دستگاه محل ماموریت» از ماده ۷ و ماده ۸ آیین نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع تصویب نامه شماره ۲۰۴۶۱؍۴۴۲۹۵ -۳۱؍۱؍۱۳۸۹ هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“به استحضار می رساند: در تبصره ذیل ماده ۵ پرداخت فوق العاده ها و هزینه هایی مانند اضافه کار و هزینه های رفاهی بر عهده دستگاه محل ماموریت دانسته شده است و به عبارتی با توجه به حفظ پست سازمانی در دستگاه مبدا حقوق از طریق این دستگاه پرداخت و پرداخت فوق العاده های مذکور بر عهده دستگاه محل مأموریت گذاشته شده است. از آنجا که اولاً: در تبصره ۲۹ قانون بودجه سال ۱۳۴۴ دریافت وجه به عنوان حقوق و هر نوع مزایا از وجوه عمومی یا اختصاصی دولت یا موسسات وابسته به دولت جزء از یک وزارتخانه و یا یک موسسه برای کارکنان دولت و موسسات وابسته به دولت ممنوع دانسته شده است و ثانیاً: در ماده ۱۲ قانون استخدام کشوری، حقوق و مزایای مستخدمین را در مدت ماموریت، منحصراً از طریق یک صندوق قابل پرداخت دانسته است و موضوع ماده ۴ قانون تنظیم مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ که طی آن مقنن دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقوقی و حقیقی توسط وزارتخانه ها، موسسات، شرکتهای دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می شود را ممنوع اعلام کرده است. لذا با ملاک از رأی وحدت رویه شماره ۱۰۴۷ و ۱۰۴۸-۲۵؍۹؍۱۳۸۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که مفهوم آن با ادعای مطروحه منطبق است زیرا پرداخت اضافه کار مستخدمین مامور به انتخابات را از محل دستگاه مامورکننده صحیح دانسته است و نیز جمع مواد گفته شده در این بند مشخص می گردد که امکان پرداخت دوگانه موضوع این تبصره مغایر قوانین مشروحه و رأی وحدت رویه گفته شده است.

در ماده ۷ آیین نامه مطروحه وضع شده که مامور با حفظ پست سازمانی در دستگاه مبدا  «و با پرداخت حقوق و فوق العاده ها از اعتبار دستگاه محل ماموریت» امکان ماموریت دارد. به عبارتی امر به پرداخت این وجوه از محل ماموریت با وجود پست سازمانی در دستگاه مبدا داده است. این در حالی است که پست سازمان وفق ماده ۶ قانون مدیریت خدمات کشوری عبارت است از جایگاهی که در ساختار سازمانی دستگاه های اجرایی برای انجام وظایف و مسئولیت های مشخص (ثابت و موقت) پیش بینی و برای تصدی یک کارمند در نظر گرفته می شود. پستهای ثابت صرفاً برای مشاغل حاکمیتی که جنبه استمرار دارد ایجاد خواهد شد و در ماده ۷ کارمند دستگاه اجرایی فردی است که بر اساس ضوابط و مقررات مربوط، به موجب حکم و یا قرارداد مقام صالحیتدار در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته می شود. نظر به اینکه حسب ماده ۱۱ قانون استخدام کشوری ماموریت عبارت است از محول شدن وظیفه موقت به مستخدم غیر از وظیفه اصلی که در پست ثابت سازمانی خود دارد. بنابراین حفظ پست سازمانی دایر بر وجود و بقای جایگاه کارمند در دستگاه متبوع است که با پرداخت حقوق و مزایا ملازمه دارد به همین دلیل در ماده ۵ آیین‌نامه امکان ماموریت با حفظ پست سازمانی تا ۶ ماه مجاز دانسته شده است و از سوی دیگر عموماً ضوابط و مقررات دستگاه‌های اجرایی مستثنی شده از قانون مدیریت خدمات کشوری، برای پرداخت و حقوق و مزایا، مستلزم تصدی پست سازمانی یا بر عهده گرفتن کار یا شغل واحد در دستگاه مقصد است که جمع بقای پست سازمانی در دستگاه مبدا و تصدی کار واحد در دستگاه مقصد حتی مفروض بر پرداخت حقوق و مزایا در دستگاه مقصد مولود جمع دو شغل شده که مغایر با اصل ۱۴۱ قانون اساسی و قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل است.

نظر به اینکه در ماده ۸ آیین نامه معنونه ماموریت اعضای هیأت علمی رسمی و پیمانی به دستگاه های اجرایی موضوع قانون مدیریت خدمات کشوری، ممکن دانسته شده است و عدم تصریح حصری اعضای هیأت علمی رسمی و پیمانی به دانشگاه های دولتی در این ماده مجاز بودن ماموریت اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مراکز آموزش عالی غیردولتی از جمله دانشگاه آزاد اسلامی که دارای اعضای هیأت علمی رسمی و پیمانی می باشند را نیز متصور می نماید و نمونه های تقدیمی مشخص می کنند که ماموران دولتی نسبت به انتصاب اعضای هیأت علمی دانشگاه آزاد منبعث از برداشت موسع خود از ماده ۸ آیین نامه مارالبیان اقدام کرده و می کنند. لذا این امکان یا استنباط مفروض آن مخالف ماده ۴۷ قانون مدیریت خدمات کشوری می باشد. از این رو ماده ۸ آیین نامه مواد ۲۱ و ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری تا حدی که متضمن شمولیت اعضای هیأت علمی رسمی یا پیمانی موسسات عالی علمی غیردولتی جهت ماموریت در دستگاه های مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری باشد، برخلاف ماده گفته شده خواهد بود. با نظر به موارد مطروحه و به شرح مغایرت‌های معنونه ابطال کل تبصره ذیل ماده ۵ و نیز ابطال عبارت «و با پرداخت حقوق و فوق‌العاده‌های از اعتبار دستگاه محل ماموریت» از ماده ۷ و نیز ابطال ماده ۸ تاحدی که بر شمولیت اعضای هیأت علمی رسمی یا پیمانی موسسات عالی علمی غیردولتی در آن دلالت می کند را استدعا دارد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

” آیین نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری

……….

ماده ۸- مأموریت کارمندان رسمی یا پیمانی دستگاه‌های اجرایی مستثنی شده در ماده ۱۱۷ قانون و نیز مأموریت اعضای هیأت علمی رسمی یا پیمانی به دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون در صورت وجود جواز ماموریت در مقررات استخدامی مورد عمل آنان بلامانع است.”

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره ۱۱۴۸۱۷؍۴۶۱۷۶-۲۸؍۹؍۱۴۰۰ توضیح داده است که:

“در خصوص خواسته اول شاکی باید اشاره نمود که طبق ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ مقرر شده که آیین نامه اجرایی نحوه انتقال و ماموریت کارمندان مشمول این قانون به سایر دستگاه‌های اجرایی شامل مواردی از جمله نحوه پرداخت حقوق و مزایا و ارتباط سازمانی به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور به تصویب هیأت وزیران می رسد. هیأت وزیران در چارچوب اختیار قانونی واگذار شده، مبادرت به وضع آیین نامه مصوب ۳۱؍۱؍۱۳۸۹ به شماره ۲۰۴۶۱؍۴۴۲۹۵ نموده است و از این رو در این باره استناد به تبصره ۲۹ قانون بودجه سال ۱۳۴۴ کل کشور و ماده ۱۲ قانون استخدام کشوری در خصوص نحوه پرداخت حقوق و مزایا و ارتباط سازمانی کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مغایر ماده ۱۲۱ قانون مدیریت بوده و حسب مـاده ۱۲۷ این قانون کلیه قـوانین و مقررات عام و خاص مغایر با قانون مدیریت از تـاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون ملغی است. همچنین در خصوص رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۱۰۴۷ و ۱۰۴۸ – ۲۵؍۹؍۱۳۸۶ قطع نظر از اینکه رأی مزبور ناظر بر ماموریت کارمندان دستگاه‌های اجرایی در ایام انتخابات است این رأی در چارچوب زمان حاکمیت قانون استخدام کشوری صادر شده و این در حالی است که از ۱؍۱؍۱۳۸۸ با اجرایی شدن فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری کلیه پرداخت ها به کارمندان مشمول این قانون باید طبق فصل مذکور صورت پذیرد.

لذا اینکه هیأت وزیران در تبصره ماده ۵ آیین نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری در رابطه با ماموریت کارمندان رسمی و پیمانی مشمول قانون به دستگاه های دیگر مشمول قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع مقرر داشته است «پرداخت فوق العاده و هزینه هایی که حسب مورد در دستگاه محل ماموریت به کارمند تعلق می گیرد نظیر اضافه کار و هزینه های رفاهی به عهده دستگاه محل ماموریت است» با اختیارات قانونی هیأت وزیران موضوع ماده ۱۲۱ قانون مدیریت تعارضی ندارد و هیأت وزیران در ماده ۹ این آیین‌نامه صرفاً قابلیت پرداخت حقوق و فوق‌العاده‌هایی که حسب ماموریت موضوع مواد ۶ ،۷ و ۸ آیین‌نامه به کارمند تعلق می‌گیرد «تنها از یک دستگاه» را موضوع حکم قرار داده و حکم موضوع ماده ۵ آیین‌نامه منصرف از موارد مذکور در ماده ۹ است. در خصوص خواسته دوم شاکی شایان ذکر است که طبق ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری «هر یک از کارمندان دستگاه های اجرایی، متصدی یکی از پست های سازمانی خواهند بود و هرگونه به کارگیری افراد و پرداخت حقوق بدون داشتن پست سازمانی مصوب پس از یک سال از ابلاغ این قانون ممنوع است.» اما اینکه شاکی مدعی شده است «حفظ پست سازمانی دایر بر وجود و بقای جایگاه کارمند در دستگاه متبوع است که با پرداخت حقوق و مزایا ملازمه دارد» محل ایراد است، چرا که حتی در فرض ماموریت موضوع بند (هـ) ماده ۲۱ قانون مدیریت، قانونگذار مقرر داشته که کارمند رسمی یا ثابت دستگاه اجرایی که تمام یا بخشی از وظایف آن دستگاه به بخش غیردولتی واگذار شده می تواند به شکل مامور در بخش غیردولتی انجم وظیفه کند و در این صورت حقوق و مزایای وی را بخش غیردولتی پرداخت می کند. همچنین از مفهوم بند ۳ ماده ۱۲۲ قانون مدیریت می توان چنین برداشت نمود که در مواردی اگر کارمند رسمی دستگاه اجرایی به ماموریت اعزام شده باشد بعد از اتمام ماموریت وی پست سازمانی وی همچنان محفوظ باقیمانده و وی در همان پست به فعالیت خود ادامه می‌دهد و دچار حالت آماده به خدمت نمی شود.

لذا هیأت وزیران در ماده ۷ آیین نامه مورد شکایت با توجه به اختیار قانونی موضوع ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری و با در نظر گرفتن این مطلب که حفظ پست سازمانی کارمند در هنگام ماموریت ملازمه‌ای با پرداخت حقوق و مزایای وی توسط دستگاه مبدا ندارد و موجد دو عنوان شغلی برای کارمند نخواهد بود و کارمند در مدت ماموریت، وظایف مربوط به شغلی که در محل ماموریت به وی واگذار شده را به طور تمام وقت به انجام می رساند و بابت آن از دستگاه مقصد حقوق و مزایای خود را دریافت می کند و شخص مامور نسبت به پست سازمانی خود در دستگاه مبدا عهده دار انجام وظیفه ای نیست تا اشتغال به شغل بر آن مترتب باشد و به تبع مشمول ممنوعیت های تصدی بیش از یک شغل گردد و همچنین این حالت متفاوت از حالتی است که فرد با حفظ وظایف پست سازمانی خود در دستگاه مبدا به دستگاه دیگری مامور می شود، مقرر داشته که «ماموریت کارمند رسمی یا پیمانی از یک دستگاه اجرایی مشمول قانون به دستگاه های اجرایی مستثنی شده در ماده ۱۱۷ قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و با پرداخت حقوق و فوق العاده ها از اعتبار دستگاه محل ماموریت در مقاطع زمانی حداکثر یک ساله امکان پذیر است و در هر حال مجموع این قبیل ماموریت ها از ۵ سال در طول خدمت کارمند بیشتر نخواهد بود.»

در خصوص خواسته سوم شاکی هر چند در بند ۱ ماده ۵ آیین نامه طرح تعاون استانی ماموریت و انتقال اعضای هیأت علمی دانشگاه آزاد اسلامی مصوب ۱۳۹۷ امکان ماموریت اعضای هیأت علمی این دانشگاه به سایر سازمانها، نهادها و ارگانهای دولتی با درخواست بالاترین مقام سازمان مذکور و با موافقت واحد مبدا، موافقت رئیس دانشگاه آزاد اسلامی استان مبدا و تایید نهایی ریاست دانشگاه به شرط پرداخت حقوق و مزایا توسط سازمان مقصد با رعایت مفاد بخشنامه شماره ۴۳۱۳۹؍۳۰ -۲۳؍۶؍۱۳۹۵ پیش بینی شده است و عبارت «به کارگیری کارمندان شرکتها و موسسات غیر دولتی» در ماده ۴۷ قانون مدیریت هم به قرینه عبارت مذکور در مواد ۴۴ ،۵۱ و ۵۲ این قانون منصرف از وضعیت «ماموریت» به نظر می رسد. با این حال اولاً: حسب اینکه اشاره به اعضای هیأت علمی در ماده ۸ آیین نامه با توجه به مستثنی شدن آنها طبق ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری صورت گرفته و ماده ۱۱۷ ناظر بر کارمندان دستگاه های اجرایی بوده و اعضای هیأت علمی دانشگاه آزاد اسلامی در چارچوب مواد ۱ تا ۴ قانون مدیریت، کارمند دستگاه های اجرایی به شمار نمی آیند. ثالثاً به موجب ماده ۱۲۱ قانون مدیریت، اختیار هیأت وزیران در تصویب آیین نامه اجرایی نحوه انتقال و ماموریت ناظر بر انتقال و ماموریت کارمندان مشمول این قانون به سایر دستگاه های اجرایی است و در این باره اعضای هیأت علمی دانشگاه آزاد اسلامی اساساً موضوع صلاحیت مقرر در ماده ۱۲۱ قانون مدیریت نیستند. لذا هرگونه انتقال و ماموریت اعضای هیأت علمی دانشگاه مذکور به دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون موضوعاً از حکم این مقرره خارج است.”

در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیأت تخصصی استخدامی ارجاع می شود و هیأت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۱۹۶ -۸؍۱۰؍۱۴۰۰ تبصره ذیل ماده ۵ و عبارت «با پرداخت حقوق و فوق العاده های از اعتبار دستگاه محل ماموریت» از ماده ۷ آیین نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مـوضوع تصویب نامه شماره ۲۰۴۶۱؍۴۴۲۹۵ -۳۱؍۱؍۱۳۸۹ هیأت وزیران را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به ابطال ماده ۸ آیین نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع تصویب نامه شماره ۲۰۴۶۱؍۴۴۲۹۵-۳۱؍۱؍۱۳۸۹ هیأت وزیران در دستورکار هیأت عمومی قرار گرفت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۲؍۱۱؍۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس تبصره ۲ ماده ۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۸؍۷؍۱۳۸۶: «در مواردی که با حفظ مالکیت دولت (یا شرکت دولتی) بهره‌برداری بخشی از دستگاه ذیربط به بخش غیردولتی واگذار گردد، مأموریت کارمندان مربوط به بخش غیردولتی مجاز می‌باشد. آیین‌نامه اجرایی این ماده با پیشنهاد سازمان به تصویب هیأت وزیران می‌رسد» و به موجب ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری: «آیین‌نامه اجرایی نحوه انتقال و مأموریت کارمندان مشمول این قانون به سایر دستگاه‌های اجرایی و مرخصی بدون حقوق شامل نحوه احتساب سوابق خدمت و نحوه پرداخت حقوق و مزایا و ارتباط سازمانی و سایر موارد مربوط با رعایت مفاد این قانون به پیشنهاد سازمان به تصویب هیأت وزیران می‌رسد.»

نظر به اینکه بر مبنای ماده ۸ آیین‌نامه اجرایی تبصره (۲) ماده (۲۱) و ماده (۱۲۱) قانون مدیریت خدمات کشوری (موضوع تصویب نامه شماره ۲۰۴۶۱؍۴۴۲۹۵- ۳۱؍۱؍۱۳۸۹ هیأت وزیران)، خارج از اختیار مقرر در تبصره ۲ ماده ۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مبنی بر وضع آیین‌نامه در خصوص مأموریت کارکنان دستگاه‌های اجرایی واگذارشده به بخش غیردولتی و همچنین خارج از اختیار مقرر در ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مبنی بر وضع آیین‌نامه اجرایی در مورد نحوه انتقال و مأموریت کارمندان مشمول این قانون به سایر دستگاه‌های اجرایی، درخصوص مأموریت کارمندان رسمی یا پیمانی دستگاه‌های اجرایی مستثنی شده در ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز مأموریت اعضای هیأت علمی رسمی یا پیمانی به دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مذکور تعیین تکلیف شده، بنابراین حکم مقرر در ماده ۸ آیین‌نامه اجرایی تبصره (۲) ماده (۲۱) و ماده (۱۲۱) قانون مدیریت خدمات کشوری (موضوع تصویب نامه شماره ۲۰۴۶۱؍۴۴۲۹۵-۳۱؍۱؍۱۳۸۹ هیأت وزیران)، خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

حکمتعلی مظفری- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری