اظهارنظر کارشناسی پیرامون: «طرح مدیریت تعارض منافع»
مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
اظهارنظر کارشناسی پیرامون: «طرح مدیریت تعارض منافع»
تاریخ انتشار: ۱۴۰۰/۶/۱۷
ببینید: گزارش کمیسیون اجتماعی در مورد طرح مدیریت تعارض منافع فردی با منافع عمومی کشور
مقدمه
امروزه هر كشور مدعی مبارزه با فساد، در تلاش است تا با هدف جلوگیری از اتالف منابع، افزایش اعتماد عمومی به نظام سیاسی و ارتقای سلامت و كارآمدی نظام اداری، از تأثیر سوء منافع شخصی و ثانویه بر نحوه انجام وظایف و اختیارات حرفه‌ای و قانونی پیشگیری كرده و موجبات رشد و توسعه كشور را با دقت و سرعت بیشتری فراهم آورد. به همین خاطر با شناسایی دقیق مساله تعارض منافع به عنوان بستر اصلی بروز انواع مفاسد، حوزه اثرگذاری و مصادیق گوناگون آن، قوانین جامع و یكپارچه‌ای را جهت مدیریت موقعیتهای به وجود آمده به تصویب و اجرا میرساند. در ایران نیز به منظور تحقق آرمان‌ها و اهداف مندرج در قانون اساسی و دین مبین اسالم، مبارزه با فساد در نتیجه شناخت مساله تعارض منافع، انواع، مصادیق و راهكارهای مدیریت بهینه آن ضروری و حیاتی به نظر میرسد كه این مهم در چند گزارش مركز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی به صورت مبسوط مورد بحث و بررسی قرار گرفته است.
تعارض منافع به شرایطی گفته می شود كه یک شخص بر سر دوراهی منافع اجتماعی و ماموریت های سازمانی و از سوی دیگر منافع شخصی، خانوادگی حزبی یا غیره قرار می گیرد. در واقع تامین كردن یكی از این منافع منجر به تأمین نكردن دیگری میشود. بنابراین وجود تعارض منافع لزوماً به معنای بروز فساد نیست بلكه به معنای ایجاد شرایطی است كه شخص برای انجام فساد انگیزه دارد و در نتیجه احتمال فساد نیز افزایش می یابد. اگرچه باید از افراد صالح در جایگاه های حساس و كلیدی استفاده كرد، ولی حكومت وظیفه دارد حتی‌الامکان احتمال شكل گیری چنین شرایطی را از بین ببرد یا كاهش دهد. ضمناً به این نكته باید توجه كرد كه در عمل امكان از بین بردن تمامی موقعیت های تعارض منافع وجود ندارد اما با انجام اقداماتی می توان اثر آن را، كه همان بروز فساد است، كاهش داد.
نكته دیگری كه باید مد نظر قرار گیرد این است كه شخصی كه در معرض موقعیت تعارض منافع قرار می گیرد الزاماً یک شخصیت حقیقی نیست و ممكن است یک شخصیت حقوقی، یک سازمان یا حتی یک صنف باشد كه بسته به شرایط، راهكارهای متفاوتی برای مدیریت آن در نظر گرفته می شود.
تعارض منافع یكی از ریشه‌های فسادهایی است كه در ساختارهای حاكمیتی رخ می دهد و در صورتی كه بتوان این ریشه را به درستی شناخت و راهكارهای متناسب جهت مدیریت آن را طرح نمود، انگیزه بروز فساد كاهش می یابد.
سابقه طرح
اواخر سال ۹۶ پیش نویس الیحه مدیریت تعارض منافع توسط معاونت حقوقی ریاست جمهوری برای اظهار نظر كارشناسان در سامانه مربوطه دولت منتشر شد. از آنجایی كه ارسال این لایحه به مجلس با تاخیر مواجه شد، طرحی با موضوع مشابه توسط نمایندگان مجلس در اسفند ۹۷ اعلام وصول شد. پس از زمانبر شدن بررسی طرح در مجلس، نهایتاً الیحه مدیریت تعارض منافع در آبان ۹۸ در هیئت دولت به تصویب رسید و به مجلس ارسال شد. الزم به ذكر است كه این لایحه تا پایان دوره كاری مجلس دهم اعلام وصول نشد و طرح نیز به تصویب نرسید.
پس از آغاز به كار مجلس یازدهم طرح قبلی بدون هیچگونه تغییری در قالب ۳ فصل و ۲۷ ماده، در تاریخ ۳ تیر ۹۹ به شماره ثبت ۵۵ اعلام وصول شد و مورخ ۲۳/۱۰/۱۳۹۹ به تصویب كمیسیون اجتماعی رسیده و در دستور كار صحن علنی مجلس قرار گرفت.
بررسی مصوبه کمیسیون
نكته حائز اهمیت آن است كه به اذعان كارشناسان مربوطه، مصوبه كمیسیون همچنان واجد ایرادات و مشكالت اساسی به نظر میرسد.
اهم ایرادات عبارتند از: مغایرت با قانون اساسی ، ابهامات جدی در سازوكارهای پیشنهادی و ناسازگاری با فرآیندهای اجرایی، كاهش قدرت ریسک‌پذیری مدیران و مسئولان و احتمال بالای ایجاد اختلال در انجام امور جاری دستگاههای اجرایی كشور. در ادامه به تفكیک مواد، ایرادات مذكور بررسی خواهد شد:
۱. وجود تعاریف مبهم
الف- واژه »غیر مستقیم» ذیل بند پ ماده ۱ واجد ابهام است به این معنا كه فرد مشمول این قانون، هر تصمیمی بگیرد كه منفعتی را عاید كشور یا منطقه‌اش كند، خودش هم طبق این تعریف ذینفع محسوب میشود و مشمول شرایط تعارض منافع خواهد بود. مثالً زمانیكه یک مسئول استانی برای استان خود تصمیم درستی بگیرد، موجب منفعت برای خود، خانواده و همشهریان و هم استانیهایش میشود. این ابهام در واژه »غیر مستقیم« موجب اختالل جدی در فرآیندهای اجرایی شده و عملاً مسیر هر گونه فشار بر مسئولین و
مدیران كشور را به دلیل نقض این قانون و امكان تفسیر آن هموار میكند؛ لذا ابهام مذكور مغایر اصول قانون نویسی موضوع بند ۹ سیاست های كلی قانونگذاری است.
ب- عدم تعریف »منفعت عمومی« به عنوان یكی از شاخص های اساسی اجرای این قانون موجبات عدم اجرای آن را فراهم میسازد. لذا مغایر اصل تدوین قوانین مبتنی بر قابل اجرا بودن قوانین، موضوع بند ۹ سیاست های كلی قانونگذاری است.
ج- عبارت»روسا ،مدیران« ذیل بند ب ماده واجد ابهام است. از این جهت كه سطوح مدیریتی مربوط، دقیق و شفاف بیان نشده است.دامنه گستردهای از مشمولین را در برمی گیرد كه عمال نظام اجرایی- اداری را مختل خواهد نمود و مغایر «نظام اداری صحیح» موضوع بند ۱۰ اصل سوم قانون اساسی است. به‌نظر می رسد با تصریح به سطح مدیریتی کلان، ایراد مذكور مرتفع گردد.
۲. تداخل امور دستگاههای نظارتی و تعارض با قانون اساسی
مسئولیت نظارت بر حسن اجرای قانون در كشور مستند به اصل یكصد و هفتاد و چهارم قانون اساسی، صرفاً بر عهده سازمان بازرسی كل كشور است. لذا حكم ماده (۵) مبنی بر مداخله سایر دستگاههای نظارتی مغایر اصل مذكور در قانون اساسی است، افزون بر آن نظارت چندگانه در این موضوع مشکلاتی را در عرصه اجرا و نظارت بر آن به همراه خواهد داشت؛ لذا سازوكار پیشنهادی، مغایر «نظام اداری صحیح» موضوع بند ۱۰ اصل سوم قانون اساسی به نظر میرسد.
۳. مغایرت با اصل یکصدودوازدهم قانون اساسی
در مورد دامنه شمول صدر بند الف ماده (۷) مبنی بر فهرست دارایی و اموال مسوولین، رسیدگی به دارایی و اموال مسوولین، مستند به اصل یكصدو چهل دوم قانون اساسی برعهده رئیس قوه قضاییه می باشد. از طرفی قانون رسیدگی به دارایی و اموال مسئولین به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده است. مستند به نظریه تفسیری شماره ۵۳۱۸ مورخ ۲۴/۷/۱۳۷۲ تغییر مصوبات مجمع توسط سایر مراجع قانونگذاری میسر نیست. لذا بند مذكور مغایر اصل یكصدو دوازدهم قانون اساسی نیز به نظر میرسد.
عدم بررسي سفرهای شخصی
در ماده ۱۹ بیان شده است كه كلیه مشمولین باید مولفه‌هایی نظیر مقصد سفر، طول مدت سفر غیره را از سفرهای خارجی مرتبط با مسئولیت كاری خود مشخص و در سامانه ثبت نمایند. اما باید توجه داشت كه تخلفات احتمالی در قالب سفرهای شخصی انجام میشود. برخی از سفرها خود بعنوان یک هدیه به مسئولین اهدا میشوند، برای مثال یک شركت كلیه هزینه‌های رفت و برگشت و اقامت مسئولی به داخل یا خارج را صرفاً برای تفریح و نه ماموریت، تقبل كند. این سفرها اتفاقاً میتوانند باعث ایجاد موقعیت تعارض منافع و فسادهای مرتبط با آن شوند.
جمع‌بندی
باعنایت به موارد فوق‌الذكر، نسبت به مفاد مصوبه كمیسیون، ابهامات گسترده و ایرادات اساسی وجودارد؛ از جمله مغایرت با اصول قانون نویسی، اصل یكصدو دوازدهم، بند ۱۰ اصل سوم قانون اساسی (نظام اداری صحیح) و لذا ضمن تایید ضرورت و اهمیت تعیین تكلیف موضوع تعارض منافع در بخش عمومی، پیشنهاد میگردد مستند به ذیل ماده ۱۳۹ قانون آیین نامه داخلی مجلس، موضوع به صورت دوشوری بررسی شود و در صورت موافقت باكلیات، مصوبه جهت ارتقاء و رفع ایرادات مذكور به كمیسیون ارجاع شود.
