رأی وحدت رویه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص تعیین مرجع صالح برای رسیدگی به اعتراض نظریه هیئت بررسی کننده بیمه بیکاری

رأی وحدت رویه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص تعیین مرجع صالح برای رسیدگی به اعتراض نظریه هیئت بررسی کننده بیمه بیکاری

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۲/۲۲
شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۳۸۷۳۶۳
شماره پرونده: ۰۴۰۰۰۴۰
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: اعلام تعارض در آرای شعب دیوان عدالت اداری

اعلام کننده تعارض: آقای هادی کرمانی ( رئیس شعبه چهل و سوم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری)

گردش کار: در خصوص تعیین مرجع صالح برای رسیدگی به اعتراض نظریه هیئت بررسی کننده بیمه بیکاری و این که مرجع ذی صلاح در این امر شعب تجدیدنظر است یا بدوی، شعبه ۴۳ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به دو شیوه رفتار کرده است.

بدین نحو که شعبه مذکور در یک دادنامه این استدلال را داشته است که با توجه به تبصره ۲ ماده ۳ قانون دیوان عدالت اداری، رسیدگی به خواسته اعتراض به نظریه کمیته بررسی کنندگان بیمه بیکاری در صلاحیت شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری است ولی همان شعبه در دادنامه دیگری این گونه استدلال نموده است که با نگرش به این که در نظام حقوقی تشکیل مرجع اختصاصی اداری توسط یک وزارتخانه و نهاد عمومی غیردولتی پیش بینی نشده و متن تفاهم نامه نیز نشان دهنده این است که هیچ یک از دو دستگاه اجرایی درصدد تشکیل هیئتی مستقل از اعضا و مرجع اختصاصی نبودند و تصمیمات نیز در قالب هیئت دارای شخصیت مستقل از اعضا گرفته نمی شود؛ بلکه براساس مقدمه و بند دوم تفاهم نامه صرفاً نمایندگان دو دستگاه اجرایی برای تسهیل بررسی مدارک متقاضیان را به صورت مشترک بررسی می کنند. بنابراین از مرجع اختصاصی اداری موضوع بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری نبوده و رسیدگی در صلاحیت شعب بدوی دیوان عدالت اداری می باشد.

مفاد آرای موضوع تعارض به قرار زیر است:

الف: شعبه ۶۴ بدوی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دادخواست آقای نقی آقاجان نژاد کلائی به خواسته الزام تأمین اجتماعی به برقراری بیمه بیکاری (اعتراض به نظریه مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۳۰ کمیته بررسی کنندگان بیمه بیکاری مبنی بر عدم موافقت جهت دریافت بیمه بیکاری) به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۰۴۲۳۱۵ مورخ ۱۴۰۳/۵/۸ به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است:

“با عنایت به اینکه به موجب رأی وحدت رویه شماره ۵۲ مورخ ۱۳۸۲/۲/۷ و ۹۷ مورخ ۱۳۸۲/۳/۴ و ۹۱۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۸۳۹ مورخ ۱۳۹۱/۱۱/۱۶ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، بیکاری کارگر به دلیل انقضای مدّت قرارداد موقّت یا اتمام کار موقّت از مصادیق بیکاری موضوع قانون بیمه بیکاری نبوده و بیمه بیکاری برای چنین افرادی برقرار نمی گردد و بند های ۱ و ۲ تفاهم نامه شماره ۱۱۸۷۳۹ مورخ ۱۳۸۴/۱۲/۷ فی مابین وزارت کار و تأمین اجتماعی به موجب رأی شماره ۱۶۴ مورخ ۱۳۸۷/۳/۲۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال نشده است و توجهاً به این که شرح شکایت شاکی و مستندات ارائه شده از سوی وی و پاسخ اداره طرف شکایت حکایت از آن دارد که ماهیت شغل شاکی غیردائم بوده و بیکاری ایشان به خاطر پایان قرارداد با کارفرما و انقضای مدّت قرارداد بوده و مدّت قرارداد شاکی با کارفرما از تاریخ ۱۴۰۲/۱/۱ تا ۱۴۰۲/۳/۳۱ بوده است و شاکی خود اذعان داشته که در تیرماه ۱۴۰۲ بیکار شده است که این موضوع با مدّت زمان قرارداد هم همخوانی دارد و نظریه مورد اعتراض نیز بر همین مبنا صادرگردیده، لذا موجبی برای پذیرش شکایت شاکی نبوده، به استناد مواد ۱۰ و ۶۴ قانون دیوان عدالت اداری حکم به رد شکایت صادر و اعلام می گردد. رأی صادره وفق ماده ۶۵ قانون دیوان عدالت اداری ظرف بیست روز از تاریخ ابلاغ قابل تجدیدنظرخواهی در دادگاه های تجدیدنظر دیوان عدالت اداری می باشد.”

در اثر تجدیدنظر خواهی از رأی مذکور، شعبه ۴۳ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۸۵۵۵۳۱ مورخ ۱۴۰۳/۸/۵ رأی شعبه بدوی دیوان عدالت اداری را نقض نموده و به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است:

“راجع به خواسته اعتراض به نظریه کمیته بررسی کنندگان بیمه بیکاری صرف نظر از صحت یا سقم دعوی مطروحه با توجه به اینکه رسیدگی به آن به دلالت تبصره ۲ ماده ۳ قانون دیوان عدالت اداری در صلاحیت شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری است، لذا به استناد تبصره مذکور و مواد ۴۸ و ۷۱ همان قانون ضمن نقض دادنامه تجدیدنظرخواسته قرار عدم صلاحیت به شایستگی شعب تجدیدنظر دیوان عدالت صادر و اعلام می گردد. پرونده به نظر معاون قضایی ایفاد شود. اما درخصوص خواسته الزام به پرداخت بیمه بیکاری با توجه به مراتب و این که قبل از نقض نظریه مذکور اجابت خواسته واجد اشکال قانونی است، مع هذا از این حیث نظر به این که اعتراض تجدیدنظرخواه به کیفیتی نیست که سبب تزلزل و نتیجتاً نقض رأی معترضٌ عنه را فراهم کند، لذا با رد تقاضای تجدیدنظرخواهی با استناد به مواد ۳، ۱۷ و ۷۱ قانون دیوان عدالت اداری رأی معترضٌ عنه با اصلاح حکم به قرار رد شکایت تأیید و استوار می گردد. رأی صادره قطعی است.”

ب: شعبه ۶۹ بدوی دیوان عدالت اداری نیز در رسیدگی به دادخواست خانم فروزان یوسفی به خواسته اعتراض به رأی هیئت بررسی کنندگان مقرّری بیمه بیکاری به شماره ۵۷۹۰۴ مورخ۱۴۰۳/۸/۶ به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۵۵۳۴۰۳ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۲۴ به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است:

“نظر به این که مطابق تبصره ۲ الحاقی ماده ۳ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی (مصوب ۱۴۰۲) شکایت و اعتراض اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از عمومی و خصوصی از آراء و تصمیمات مراجع اختصاصی اداری موضوع بند ۲ ماده ۱۰ این قانون، مستقیماً در شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری مطرح و مورد رسیدگی قرار می گیرد، در مانحنٌ فیه با توجه به این که خواسته شاکی اعتراض به تصمیم کمیته بررسی کننده مقرّری بیکاری است، لذا این مرجع خود را صالح به رسیدگی ندانسته و مستنداً به تبصره ۲ الحاقی ماده ۳ و بند ۲ ماده ۱۰ از قانون دیوان عدالت اداری، قرار عدم صلاحیت به شایستگی شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری صادر و اعلام می گردد. قرار صادره مستفاد از ماده ۴۸ قانون اخیر الذکر و رأی وحدت رویه شماره ۹۳۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۱۲۶ مورخ ۱۳۹۳/۲/۱۵ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، قطعی و غیر قابل اعتراض می باشد.”

شعبه ۴۳ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری نیز در رسیدگی به دادخواست شاکی فوق به خواسته اعتراض به تصمیم هیئت بررسی کنندگان بیمه بیکاری به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۸۷۴۳۶۴ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۲۹ به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است:

“با نگرش به این که برابر اصل ۲۹ قانون اساسی و ماده ۱ قانون ساختار نظام جامع رفاه اجتماعی برخورداری از تأمین اجتماعی حق همگان است و دولت باید از همه افراد در برابر رویدادهای اجتماعی و اقتصادی و پیامدهای آن پشتیبانی کند و بیکاری یکی از رویدادها اجتماعی و اقتصادی می باشد و برابر ماده ۳، ۴ و ۶ قانون بیمه بیکاری چنانچه فردی پیش از بیکارشدن شش ماه حق بیمه پرداخت کرده باشد و بدون میل و اراده خود بیکار شده باشد با گواهی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی حق بهره مندی از مقرّری بیمه بیکاری را داشته که توسط سازمان تأمین اجتماعی پرداخت می گردد. نظر به اینکه برابر ماده ۱۱ قانون بیمه بیکاری اجرای قانون بیمه بیکاری برعهده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان تأمین اجتماعی می باشد و هردو دستگاه اجرایی و «به منظور اجرای دقیق مقرّرات بیمه بیکاری و آیین نامه اجرایی آن و در راستای ایجاد وحدت رویه جلوگیری از برخوردهای سلیقه ای و اجرای سیاست های جدید مبنی بر پیشگیری از بیکاری کارگران» در تاریخ ۱۳۸۴/۱۲/۱ تفاهم نامه ای به شماره ۱۱۷۶۹ منعقد نمودند که به موجب بند دوم تفاهم نامه «به منظور هماهنگی بیشتر نمایندگان ادارات کار و امور اجتماعی و تأمین اجتماعی محل نسبت به بررسی درخواست های متقاضیان استفاده از بیمه بیکاری به طور مشترک اقدام و افراد واجد شرایط توسط اداره کار محل جهت دریافت بیمه بیکاری به شعب تأمین اجتماعی معرّفی خواهد شد.» با نگرش به این که در نظام حقوقی تشکیل مرجع اختصاصی اداری توسط یک وزارتخانه و نهاد عمومی غیردولتی پیش بینی نشده و متن تفاهم نامه نیز نشان دهنده این است که هیچ یک از دو دستگاه اجرایی درصدد تشکیل هیئتی مستقل از اعضا و مرجع اختصاصی نبودند و تصمیمات نیز در قالب هیئت دارای شخیصت مستقل از اعضا گرفته نمی شود، بلکه براساس مقدمه و بند دوم تفاهم نامه صرفاً نمایندگان دو دستگاه اجرایی برای تسهیل بررسی مدارک متقاضیان را به صورت مشترک بررسی می کنند. بنابراین از مرجع اختصاصی اداری موضوع بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری نبوده و رسیدگی در صلاحیت شعب بدوی دیوان عدالت اداری می باشد و به استناد تبصره ۱ ماده ۷۲ قانون دیوان عدالت اداری عدم صلاحیت رسیدگی به شایستگی شعب نخستین صادر می گردد. این رأی قطعی است.”

با احراز تعارض آرا توسط رئیس دیوان عدالت اداری، پرونده در دستورکار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۲/۲۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

الف. تعارض بین رأی شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۸۵۵۵۳۱ مورخ ۱۴۰۳/۸/۵ صادره از شعبه چهل و سوم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری و رأی شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۸۷۴۳۶۴ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۲۹ اصداری از همان شعبه درخصوص تعیین مرجع صالح برای رسیدگی به اعتراض به تصمیم هیئت بررسی کننده بیمه بیکاری محرز است.

ب. اولاً برمبنای بند (۲) تفاهم نامه شماره ۱۱۸۷۳۹ مورخ ۳۸۴/۱۲/۱ وزارت کار و امور اجتماعی [تعاون، کار و رفاه اجتماعی] و سازمان تأمین اجتماعی مقرّر شده است که : «با توجه به صراحت ماده ۴ قانون بیمه بیکاری، بیمه شده بیکار با معرّفی واحد کار و امور اجتماعی از مزایای این قانون منتفع خواهد شد. لذا به منظور هماهنگی بیشتر در این زمینه نمایندگان اداره کار و امور اجتماعی [تعاون، کار و رفاه اجتماعی] و تأمین اجتماعی محل نسبت به بررسی درخواست‌های متقاضیان استفاده از مقرّری بیمه بیکاری، به طور مشترک اقدام و افراد واجد شرایط توسط اداره کار محل جهت دریافت بیمه بیکاری به شعبه تأمین اجتماعی معرّفی خواهند شد.»

ثانیاً مطابق تبصره ۳ ماده ۳ قانون دیوان عدالت اداری (الحاقی ۱۴۰۲/۲/۱۰) : «مقصود از مراجع اختصاصی اداری کلّیه مراجع و هیئت هایی است که به موجب قوانین و مقرّرات قانونی، خارج از مراجع قضایی تشکیل می شوند و اقدام به رسیدگی به اختلافات، تخلّفات و شکایاتی می کنند که در صلاحیت آنها قرار داده شده است…» بنابراین هرچند تفاهم نامه مذکور به موجب رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۶۴ مورخ ۱۳۸۷/۳/۲۰ ابطال نشده و حکم به اعتبار قانونی آن صادر شده است لیکن صرف عدم ابطال آن به معنای شناسایی مرجع اختصاصی اداری (از نوع مراجع تشخیصی) نیست و اساساً بند (۲) تفاهم نامه با توجه به عبارت «به موجب قوانین و مقرّرات قانونی» مندرج در تبصره ۳ ماده ۳ قانون دیوان عدالت اداری، در مقام ایجاد یک مرجع اختصاصی اداری نبوده است. بلکه به منظور هماهنگی در بررسی درخواست متقاضیان استفاده از بیمه بیکاری، نماینده سازمان تأمین اجتماعی به ارائه نظر مشورتی و کارشناسی مبادرت نموده و تصمیم گیری نهایی درخصوص موضوع با ادارات تعاون، کار و رفاه اجتماعی است و اعتراض به تصمیم موصوف نیز مشمول صلاحیت بند ۱ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری خواهد بود.

بنا به مراتب فوق، رأی شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۸۷۴۳۶۴ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۲۹ صادره از شعبه چهل و سوم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری که متضمّن تجویز صلاحیت شعب بدوی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به تصمیم هیئت بررسی کننده بیمه بیکاری است، صحیح و منطبق با موازین قانونی تشخیص داده می شود.

این رأی براساس ماده ۸۹ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰ برای شعب دیوان و مراجع اداری و همچنین برای هیئت های تخصصی و هیئت عمومی در مورد رسیدگی به ابطال مصوبات موضوع بند ۱ ماده ۱۲ این قانون در ارتباط با آن موضوع لازم الاتباع است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی