ابطال جواز به‌کارگیری بازنشستگان در دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی

ابطال نامه اداره کل لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فنآوری در خصوص مجاز اعلام کردن به‌کارگیری بازنشستگان در دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی (دادنامه شماره 1073 مورخ 12/6/1398 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)

شماره دادنامه: 1073

تاریخ دادنامه: 12؍6؍1398

شماره پرونده: 97؍2296

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای ابوالحسن شاکری با وکالت خانم نسیم جدی حسینی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 158821؍74؍7-9؍7؍1397 مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری 

 گردش کار: خانم نسیم جدی حسینی به وکالت از آقای ابوالحسن شاکری به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 158821؍74؍7-9؍7؍1397 مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

 ” ریاست محترم دیوان عدالت اداری

 با سلام و تحیات، احتراماً اینجانب نسیم جدی حسینی به وکالت از موکل که خود وکیل دادگستری و دانشیار رشته حقوق و عضو هیأت علمی دانشگاه است در اعتراض و در مقام استدعای ابطال نامه شماره 158821؍74؍7-7؍7؍1397 صادره از مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات به استحضار می رساند: به استناد منطوق نامه مدیرکل اداره کل لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات به شماره و تاریخ فوق الذکر، مصوبات هیأت امنای دانشگاه ها خاص و منصرف از قانون منع به کارگیری بازنشستگان مصوب 1397 و دلالتاً دیگر قوانین از جمله ماده 117 آیین نامه فوق الذکر قلمداد است، در حالی که واضح است ماده یک احکام دائمی قانون توسعه برنامه های کشور که دانشگاه ها را از شمول قوانین و مقررات عمومی خارج کرده است و در آن هیچ اشاره ای به استخدامی یا اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته نشده است و از دو جهت یک قانون عام است یکی از این جهت که در این قانون یعنی ماده یک احکام دائمی قانون توسعه برنامه های کشور هیچ اشاره ای به استخدام یا اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته نشده است این در حالی است که در این خصوص در آیین نامه استخدام اعضای هیأت علمی دانشگاه ها به استخدام و اعاده به کار اعضای هیأت علمی دانشگاه ها صریحاً اشاره شده است لذا مقررات اخیر خاص می باشد نه ماده یک احکام دائمی قانون توسعه که هیچ اشاره ای به عضو هیأت علمی ندارد. دوم از این جهت که در ماده یک احکام دائمی قانون توسعه به خروج دانشگاه ها از مقررات عمومی اشاره شده است تا هیأت امنا دانشگاه ها بتواند در این موارد تصمیم بگیرد نه خروج دانشگاه ها از مقررات خاص یعنی به استناد ماده یک احکام دائمی قانون توسعه برنامه ها نمی توان به هیأت امناء دانشگاه اختیار داد آنجا که مقررات خاصی وجود دارد تصمیم بگیرند چرا که در ماده یک احکام دائمی فقط دانشگاه ها را از توجه به مقررات عمومی خارج کرده است نه مقررات خاص. یعنی آنجا که یک مقرره ای عمومی است می توان دانشگاه ها را از اعمال این مقررات خارج دانست ولی آنجا که مقرره ای خاص وجود دارد مثل آیین نامه اعضای هیأت علمی دانشگاه ها که در ماده 117 آن به تشریفات اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته اشاره شده هرگز نبایست ماده یک احکام دائمی قانون توسعه را شامل و حاکم بر این مقررات خاص دانست. توضیحاً اینکه اعضای هیأت علمی دانشگاه ها که بازنشسته می شوند بر اساس ماده 117 آیین نامه استخدامی اعضای هیأت علمی دانشگاه ها مصوب 1395 (که به استناد ماده 10 اهداف، تشکیلات و وظایف وزارت علوم مصوب 1383 و ماده 20 قانون توسعه برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب 1389 تدوین شده) با رعایت سه شرایط، اعاده به کار می شوند از جمله این شروط موافقت هیأت وزیران است، حال با این شروط مذکور در ماده مارالذکر جایی برای تفسیر مذکور در نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات نمی گذارد با این نظر در نامه مزبور که به استناد ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1395، اختیارات هیأت امنای دانشگاه ها را در اداره دانشگاه ها توسعه داده و اختیارات آنها را شامل اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته هم دانسته است در مخالفت و در تعارض و نسخ ماده 117 آیین نامـه استخدامی اعضای علمی مصوب 1395 است کـه از ایـن جهت ابطال این تفسیر در نامـه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مورد استدعاست.

 2- قابل عنایت است که اگر ماده یک احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1395 را با تفسیر مذکور در نامه مدیرکل اداره کل لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات از جهت اختیار دادن به هیأت امنای دانشگاه ها، حاکم بر اعاده به کار عضو هیأت علمی بازنشسته بدانیم در نتیجه لاجرم ماده 117 آیین نامه استخدامی اعضای هیأت علمی دانشگاه ها مصوب 1395 که شرط موافقت هیأت وزیران را برای اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته لازم می داند باید منسوخ بدانیم در حالی که واضح است که قانونگذار در طول یک سال یعنی سال 1395 هـرگز نظر بر این نـدارد کـه دو یا چنـد مقرره متعـارض صادر کند، یعنی از یک جهت وفـق ماده 117 آیین نامه استخدامی اعضای هیأت علمی به صراحت و نص قانونی شرط اعاده به کار عضو هیأت علمی بازنشسته را موافقت هیأت وزیران بداند و از طرف دیگر به طور ضمنی با تفسیری از ماده یک احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، به هیأت امنای دانشگاه ها اختیار دهد که اعضای هیأت علمی بازنشسته را در دانشگاه ها اعاده به کار نماید واضح است که این تفسیر در نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات در مقابل نص خاص ماده 117 آیین نامه استخدام اعضای هیأت علمی دانشگاه ها است و تاب مقاومت و حکومت در مقابل آن را ندارد و باید همچنان ماده 117 آیین نامه استخدامی اعضای هیأت علمی را به عنوان یک نص و قانون خاص ناظر و معتبر بر اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته دانست لذا از این جهت نیز ابطال نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مورد استدعاست.

 3- در نامه مدیرکل اداره تدوین، تنقیح قوانین و مقررات تفسیر و توسعه ماده یک قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور در اختیار دادن هیأت امنا به اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته نه فقط با نص و صراحت ماده 117 آیین نامه استخدام اعضای هیأت علمی دانشگاه ها معارض است بلکه توسعه و تفسیر ماده یک احکام دائمی برنامه های توسعه کشور در اختیار دادن هیأت امنا به اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته با صراحت و نص قانون منع به کارگیری بازنشستگان مصوب 1397 و تصریح قانونگذار به عنوان قانون خاص معارض است. به عبارت دیگر حتی اگر ماده یک قانون احکام دائمی مصوب 1395 را با تفسیر مذکور در نامه مزبور از مقررات عام و علی الاطلاق شامل اعضای هیأت علمی بازنشسته اعاده به کار هم بدانیم باید با لحاظ قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان مصوب 1397 که به طور خاص فقط و فقط افراد خاصی را استثناء برای ممنوع شدن به اعاده به کار دولت اعلام کرده است ماده یک احکام دائمی برنامه های توسعه کشور را عام و مطلق ندانیم چرا که خاص منصوص موخر یعنی مستثنیات حاکم بر عام تفسیر مقدم است لذا از این جهت هم ابطال نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات مورد استدعاست.

 4- صراحت و منطوق ماده یک قانون احکام دائمی توسعه برنامه های کشور ناظر به عدم توجه دانشگاه ها به قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه های دولتی و اجرای مقررات در دانشگاه ها بر اساس مصوبات هیأت امنای آن دانشگاه است که منصرف از استخدام اعضای هیأت علمی و اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته توسط هیأت امنا است چرا که استخدام اعضای هیأت علمی همه دانشگاه های ایران تابع مقررات مشترک یعنی آیین نامه اعضای هیأت علمی دانشگاه ها است که هیچ شخصی نباید در اعتبار و اجرای آن شک کند و نباید آن را به هیأت امنای هر دانشگاه واگذار کرد، در غیر این صورت به تفاوت هر دانشگاه مقررات استخدامی متفاوتی خواهیم داشت، از این رو وقتی در خصوص استخدام اعضای هیأت علمی باید تابع مقررات مشترک یعنی آیین نامه استخدامی اعضای هیأت علمی بود بایستی در خصوص اعاده به کار عضو هیأت علمی بازنشسته نیز همچنان تابع مقررات مشترک یعنی آیین نامه استخدامی اعضای هیأت علمی در ماده 117 این آیین نامه یا مستثنیات مذکور در قانون منع به کارگیری بازنشستگان مصوب 1397 شد، لذا از این جهت هم ابطال نامه مورد بحث مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات مورد استدعاست.

 با عنایت به مراتب مذکور و با ابطال این نوع مصوبات و نامه ها مانند نامه مزبور صادره از مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری باشد تا مقامات نتوانند خارج از آخرین اراده و منظور صریح قانونگذار، مستثنیات قانون منع به کارگیری بازنشستگان را توسعه دهند و به اعضای هیأت علمی بازنشسته ای تسری دهند که جا و جولان علمی یک جوان مجهز به دانش روز باشد که نقض غرض عصاره جمعی مردم ایران و منطق عرفی است، از این رو صدور تصمیم شایسته به شرح خواسته یعنی ابطال نامه مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات به شماره 158821؍74؍7-7؍7؍1397 مورد استدعاست.” 

 متن نامه مورد اعتراض به قرار زیر است:

 ” جناب آقای دکتر بدری

 معاون محترم اداری، مالی و مدیریت منابع دانشگاه جامع علمی کاربردی

 با سلام واحترام

 بازگشت به نامه شماره 24855؍97-7؍7؍1397 در مورد به کارگیری بازنشستگان به استحضار می رساند:

 1- وفق ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی بـدون رعایت قـوانین و مقررات عمومی حـاکم بـر دستگاه هـای دولتی و صرفاً بر اساس مصوبات هیأتهای امنا اداره می شوند.

 2- قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان از مصادیق بارز قوانین عمومی حاکم بر دستگاه های دولتی است و بالطبع ماده 1 قانون احکام دائمی به عنوان قانون خاص حاکم بر قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان است.

 3- با توجه به مراتب فوق به کارگیری بازنشستگان بر اساس آیین‌نامه‌های مصوب بلامانع است.- مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات” 

 در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری به موجب لایحه شماره 245538؍75؍7-2؍10؍1397، نامه شماره 217982؍74؍7-6؍9؍1397 مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:

 ” جناب آقای دکتر آقابابایی

 مدیرکل محترم دفتر حقوقی

 با سلام و احترام

 بازگشت به نامه شماره 211498؍75؍7-28؍8؍1397 در مورد دادخواست آقای ابوالحسن شاکری به خواسته ابطال نامه شماره 15882؍74؍7-9؍7؍1397 مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات مطالب زیر را به استحضار می رساند:

 1- وکیل شاکی در دادخواست تقدیمی طی چهار بند مدعی گردیده است که:

 الف: ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور هیچ اشاره ای به استخدام و اعاده به خدمت اعضای هیأت علمی بازنشسته نکرده است. لذا این موضوعات تحت شمول ماده فوق قرار نمی گیرند و در خصوص این موضوعات در ماده 117 آیین نامه تصمیم گیری شده است.

 ب: ماده 117- آیین نامه ( که ناظر به اعاده به خدمت است) به عنوان یک قانون خاص محسوب می شود و هیأتهای امنا مجاز نیستند در این خصوص تصمیم گیری نمایند.

 ج: نظر به اینکه (ماده 117) به عنوان قانون خاص محسوب می شود لذا حاکم بر ماده 1 قانون احکام دائمی به عنوان قانون عام است.

 د: نامه مدیرکل اداره لوایح اختیارات هیأت امنا را توسعه داده و شامل اعاده به کار اعضای هیأت علمی بازنشسته هم دانسته است لذا مغایر ماده 117 است و بر این اساس تقاضای ابطال آن را نموده است.

 2- ادله فوق بنا به جهات ذیل مردود به نظر می رسد:

 اولاً: ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه در سال 1395 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است و در حال حاضر به عنوان مبنای قانونی آیین نامه استخدامی اعضای هیأت علمی محسوب می شود.

 ثانیاً: آیین نامه استخدامی اعضای هیأت علمی قانون خاص به مفهوم اصطلاحی محسوب نمی شود و ماده 117 نیز به عنوان یکی از مواد آیین نامه است اضافه می نماید که تمام مواد این آیین نامه به عنوان یکی از مصوبات هیأت امنای دانشگاه هاست و قانون مجزایی محسوب نمی شود.

 ثالثاً: ماده 117 و به طور کلی آیین نامه استخدامی اعضای هیأت علمی در راستای ماده 1 قانون احکام دائمی به تصویب رسیده است و از لحاظ سلسله مراتب قانونی ماده 1 در مرحله بالاتر از آیین نامه استخدامی و از جمله ماده 117 است و قطعاً ماده 117 نمی تواند تعارضی با ماده 1 داشته باشد.

 رابعاً: امور اداری و استخدامی بالصراحه در ماده 1 قانون احکام دائمی، به عنوان یکی از اختیارات هیأتهای امنا ذکر شده است و تردیدی نیست که استخدام و به کارگیری نیز جزو امور اداری و استخدامی محسوب می شود.

 خامساً: در نامه مورد اشاره اساساً نه تنها به ماده 117 هیچ اشاره ای نشده است بلکه در خصوص مصادیق و دایره شمول ماده 1 قانون احکام دائمی نیز هیچ بحثی نشده است نامه فوق با استناد به نص صریح ماده 1 قانون احکام دائمی تنظیم شده است که مقرر می دارد: « دانشگاه ها، مراکز و موسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستانها و پارکهای علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه های علوم، تحقیقات و فناوری … می باشند، بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه های دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنها و فقط در چهارچـوب مصوبات و آیین نامـه های مـالی، معامـلاتی، اداری، استخدامـی و تشکیلاتی مصـوب هیأت امنا … عمل می کنند.

تاکیداً عرض می شود بر اساس ماده فوق دانشگاه ها بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی از قبیل قانون مدیریت خدمات کشوری و بر اساس مصوبات هیأتهای امنا عمل می کنند یکی از موضوعات قانون مدیریت خدمات کشوری، اعاده به خدمت بازنشستگان است لذا بدون تردید قانون منع به کارگیری بازنشستگان یکی از مصادیق قوانین عمومی است که اساساً دانشگاه ها در صورت وجود مصوبه از سوی هیأت امنا مجاز به اجرای قوانین عمومی نیستند. مفاد نامه مورد اعتراض نیز صرفاً ناظر به این موضوع است. لذا رد شکایت شاکی مورد استدعاست.” 

 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 12؍6؍1398 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه اولاً: ماده 1 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب سال 1395، دانشگاه ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی را صرفاً از رعایت قوانین و مقررات عمومی مستثنی کرده است، لیکن مراجع مذکور مکلف به رعایت قوانین خاص هستند. ثانیاً: قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان مصوب سال 1395 و اصلاحیه آن مصوب سال 1397 به لحاظ موضوعی یک قانون خاص محسوب می شود که مشمولین و مستثنیات آن در خود قانون مذکور مشخص شده است و مقرر گردیده علاوه بر دستگاه های اجـرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 8؍7؍1386، کلیه دستگاه هایی که به نحوی از انحاء از بودجه عمومی کل کشور استفاده می کنند در شمول قانون مذکور قرار دارند، مضافاً اصلاحیه آن که دایره مستثنیات قانون مذکور را محدودتر کرده مؤخرترین اراده قانونگذار در سال 1397 است، بنابراین دانشگاه ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی نیز مشمول قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان هستند و نامه شماره 158821؍74؍7-9؍7؍1397 مدیرکل اداره لوایح، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مغایر با قانون وضع شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.

 محمدکاظم بهرامی- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری