عدم وجاهت صدور ابلاغ در پست‌های دارای متصدی در شهرداری‌ها

عدم وجاهت صدور ابلاغ در پست‌های دارای شاغل رسمی، پیمانی یا قراردادی در شهرداری‌ها (دادنامه شماره ۱۰۹۱ مورخ ۷/۸/۱۳۹۹ هیئت تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری)

کلاسه پرونده: ۹۹۰۱۱۹۳         

موضوع: ابطال بند ۳ مکاتبه شماره ۷۲۷؍۴۲؍۸۰؍۹۶ مورخ ۸؍۵؍۹۶ دفتر امور شهری و شوراهای اسلامی استانداری گیلان 

تاریخ رأی: چهارشنبه ۷ آبان ۱۳۹۹

شماره دادنامه: ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۰۹۱               

هیأت تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری

*استانداری گیلان در سال ۱۳۹۶ پس از اطلاع از اقدامات برخی از شهرداران آن استان در انتصاب برخی از اشخاص به پست هایی که متصدی دارند به موجب بخشنامه مورد شکایت تصمیماتی اتخاذ می کند تا از این رویه جلوگیری نماید که شاکی به بند ۳ آن بخشنامه که ناظر بر شرایط تصدی پست های سازمانی به صورت سرپرستی است اعتراض دارد.

* متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد :

شهرداران محترم استان

با سلام و احترام ، باطلاع می رساند اخیراً مشاهده گردیده که در برخی از شهرداریها برای یک پست سازمانی ، که شاغلین رسمی یا پیمانی و یا حتی قراردادی دارند ، برای فرد دیگری با این استدلال که از حقوق و مزایای مدیریتی بهره گیرند، ابلاغ صادر می گردد که این امر خلاف نص صریح قوانین و مقررات استخدامی می باشد زیرا:

۱-……. ۲- …….

۳- صدور حکم سرپرستی برای تصدی یک پست سازمانی زمانی میسر است که آن پست بلاتصدی باشد و در غیر اینصورت صدور چنین احکامی نیز مغایر با قانون بوده و هرگونه پرداخت به این قبیل کارمندان ، برداشت غیر مجاز از بیت المال بوده و پیگرد قانونی دارد. ضمناً صدور حکم سرپرستی با حفظ پست های سازمانی در مشاغل مدیریتی بلاتصدی فقط تا ۴ ماه مجاز است.

(ماده ۹۴- قانون مدیریت کشوری : تصدی بیش از یک پست سازمانی برای کلیه کارمندان دولت ممنوع می باشد. در موارد ضروری با تشخیص مقام مسوؤل مافوق تصدی موقت پست سازمانی مدیریتی یا حساس به صورت سرپرستی بدون دریافت حقوق و مزایا برای حداکثر چهار ماه مجاز می باشد.

تبصره – عدم رعیات مفاد ماده فوق الذکر توسط هر یک از کارمندان دولت اعم از قبول کننده پست دوم یا مقام صادرکننده حکم متخلف محسوب و در هیأت رسیدگی به تخلفات اداری رسیدگی و اتخاذ تصمیم خواهد شد.

* خلاصه دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت : نظر به اینکه شهرداری ها از جمع مواد ۳ و ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون فهرست مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی مصوب ۱۳۷۳ ، از احکام قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی می باشند و این موضوع در دادنامه ۸۷ الی ۹۱مورخ ۲۷؍۱؍۱۳۹۸ و رأی وحدت رویه شماره ۱۳۳۴ مورخ ۲؍۷؍۱۳۹۸ هیأت عمومی دیوان تصریح یافته است فلذا حکم موضوع ماده ۹۴ قانون مدیریت خدمات کشوری بر شهرداری ها تسری نداشته و شهرداری ها به غیر از شهرداری پایتخت مشمول قانون استخدام کشوری و قانون نظام هماهنگ پرداخت می باشند. بنابراین از آنجائیکه در قانون استخدام کشوری حکمی مبنی بر انتصاب سرپرست همانند ماده ۹۴ قانون مدیریت خدمات کشوری وجود ندارد ، وضع مقرره موضوع شکایت مداخله در امور تقنینی مغایر اصول ۷۱ و ۹۶ قانون اساسی ، تجاوز از مفاد قانون استخدام کشوری و مخالف ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری و خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی طرف شکایت می باشد.

*خلاصه دفاعیات طرف شکایت: در پاسخ به شکایت مذکور ، مدیر کل دفتر مدیریت عملکرد ، بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان به موجب لایحه شماره ۱۱۴۵۱؍۱۲؍۸۰؍۹۹ مورخ ۱۵؍۶؍۱۳۹۹ به طور خلاصه توضیح داده است که :

یکی از قوانینی که در آن می توان تعاریفی برای بخش عمومی و دولتی یافت، قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶ است. البته باید توجه داشت که مواد ۲ تا ۵ قانون محاسبات عمومی کشور در مقام تعریف قلمرو بخش عمومی نیست ، بلکه در مقام تعیین انواع سازمان های بخش عمومی از نظر نوع و حدود تبعیت آنها از این قانون است. مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی برای اولین بار در ماده ۵ این قانون تعریف گردیدند. بنابراین در قوانینی که هدف دیگری غیر از امور مالی و محاسباتی برای تفکیک بخش عمومی و خصوصی دارند ، به عنوان مثال قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ نباید از این تعریف و مصادیق آن استفاده شود. با توجه به تعاریفی که در مواد ۱ تا ۴ قانون یاد شده برای وزارتخانه ، مؤسسه دولتی ، شرکت دولتی و مؤسسه و نهاد عمومی غیر دولتی اشاره شده است ، طبق تعریف ماده ۳ قانون مذکور «مؤسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی ، واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می شود و بیش از پنجاه درصد (۵۰%) بودجه سالانه آن از محل منابع غیر دولتی تأمین می گردد و عهده دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد.» در ماده ۵ این قانون این مؤسسات در کنار وزارتخانه ها و مؤسسات و شرکت های دولتی تحت عنوان «دستگاه اجرایی» قلمداد شدند که می توان گفت قانونگذار در ماده مرقوم به نحوی درصدد ارائه تعریف جامعی از بخش عمومی است. بنابراین همانگونه که از تعاریف قانونی و جایگاه این مؤسسات در کنار سایر دستگاه های اجرایی و دولتی بر می آید این است که چنین مؤسساتی نهادی خصوصی و مجزا از دولت نمی باشند و نمی توان به صرف داشتن عنوان «غیردولتی» آنها را به صورت کامل از سازمان های دولتی مجزا دانست. شایان ذکر است نهادهای انقلابی ای هستند که بر اساس اقتضائات انقلاب اسلامی با فرمان حضرت امام خمینی (ره) ایجاد شده اند و قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی آن ها را ایجاد نکرده است. در حالی که وضعیت این مؤسسه ها در قانون مدیریت خدمات کشوری روشن نشـده است؛ در خصـوصی نبودن این مؤسسه ها تردیدی نیست. لکن مؤسسه های عمومی غیر دولتی مانند سازمان تأمین اجتماعی و شهرداری ها به موجب قوانین مصوب مجالس قانون گذاری قبل از انقلاب ایجاد شده اند. در هر صوت هم نهادهای انقلابی و هم مؤسسات عمومی غیردولتی همانند سایر دستگاه های اجرایی در مواد مختلف این قانون مورد حکم قرار گرفته اند لکن در ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری به نهادهای عمومی غیر دولتی اشاره شده نه مؤسسات عمومی غیر دولتی. به علاوه با عنایت به تباصر ذیل ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری می توان گفت صرفاً برخی دستگاه های اجرایی از حیث حقوق و مزایای کارکنان از شمول این قانون مستثنی شده اند. علی ایحال نظر به اینکه در قانون استخدام کشوری در خصوص تصدی موقت پست سازمانی به صورت سرپرستی محدودیتی وجود ندارد لذا قسمت اخیر بند ۳ نامه معترض عنه با وحدت ملاک از ماده ۹۴ قانون مدیریت خدمات کشوری در راستای انجام وظایف سازمانی و به لحاظ تنسیق و تنظیم امور شهرداری می باشد.

* پرونده در هیأت تخصصی استخدامی مطرح و مورد رسیدگی قرارگرفت و به اتفاق آراء مقرره مورد شکایت قابل ابطال تشخیص داده نشد ، بنابراین با استعانت از خداوند متعال و به استناد بند «ب» ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در مورد آن به شرح زیر رأی صادر می شود.

رأی هیات تخصصی استخدامی

با توجه به اینکه اولاً به موجب اصل ۱۴۱ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۵۸ رییس جمهور، معاونان رییس جمهور، وزیران و کارمندان دولت نمی توانند بیش از یک شغل دولتی داشته باشند و داشتن هر نوع شغل دیگر در موسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت یا موسسات عمومی است و نمایندگی مجلس شورای اسلامی و … . برای آنان ممنوع است و در تبصره ۹ ماده واحده قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب ۱۳۷۳ مقرر شده: ” کلیه سازمانها، نهادها و ارگانهائی که به نحوی از بودجه عمومی استفاده می نمایند و شرکتها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت و‌ مؤسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است مشمول این قانون می باشند.” بنابراین از آنجائیکه شهرداری ها از جمله موسسات عمومی هستند که از بودجه عمومی نیز استفاده می نمایند مشمول ممنوعیت قانونی مذکور می باشند.

ثانیاً به موجب ‌تبصره ۲ ماده واحده مذکور: «منظور از شغل عبارت است از وظایف مستمر مربوط به پست ثابت سازمانی،یا شغل و یا پستی که به طور تمام وقت انجام می‌شود.» و به موجب ماده ۸ قانون استخدام کشوری مصوب ۱۳۴۳ : «پست ثابت سازمانی عبارت از محلی است که در سازمان وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی به‌طور مستمر برای‌ یک شغل و ارجاع آن به یک مستخدم در نظر گرفته شده اعم از این که دارای متصدی یا بدون متصدی باشد.» و در ماده ۶ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز تعریف پست سازمانی:« عبارت است از جایگاهی که در ساختار سازمانی دستگاههای اجرائی برای انجام وظایف و مسؤولیتهای مشخص (ثابت و موقت) پیش بینی و برای تصدی یک کارمند در نظر گرفته می شود. پستهای ثابت صرفاً برای مشاغل حاکمیتی که جنبه استمرار دارد ایجاد خواهد شد.»است.

بنابراین با توجه به موازین قانونی فوق الذکر تصدی هر پست سازمانی در کلیه دستگاه های اجرایی از جمله شهرداری ها منحصراً جهت تصدی یک کارمند مجاز می باشد و سرپرستی پست‌های بلاتصدی با حفظ پست سازمانی در حد ضرورت و به طور موقت به منظورتمشیت امور دستگاه اجرایی و عدم تعطیلی مدیریتی از اختیارات دستگاه اجرایی می باشد و برای رعایت مفاد ماده ۹۴ قانون مدیریت خدمات کشوری منعی ملاحظه نمی شود و حکم مقرر در مصوبه مورد شکایت مغایرتی با قانون ندارد ، فلذا رأی به رد شکایت صادر می گردد. این رأی مستند به بند «ب» ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و تبصره ۲ آن صادر و ظرف بیست روز پس از صدور، از سوی ده تن از قضات یا رئیس محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض می باشد.

رضا فضل زرندی- رئیس هیات تخصصی استخدامی