ابطال مصوبات متضمن تأسیس شورایاری
رأی شماره‌های ۵۴۹ الی ۵۵۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال مصوبه ۱۳۶۳۵۳/۵۱۵۳۶ ـ ۱۲/۱۱/۱۳۹۳ و ۳۸۵۹۴/۵۶۷۱۲ مورخ ۳/۴/۱۳۹۸ هیأت وزیران و مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ ۴/۸/۱۳۷۸ شورای اسلامی شهر تهران و مصوبات ۱۹۹۲ـ ۱۴/۱۰/۱۳۹۳ و ۲۰۰۹ـ ۸/۱۱/۱۳۹۳ و ۲۰۲۱ـ ۲۸/۱۱/۱۳۹۳ و ۲۰۲۶ ـ ۱۰/۱۲/۱۳۹۳ و ۲۵۴۸ ـ ۱۴/۱۲/۱۳۹۸ و ۲۵۶۶ ـ ۲۱/۳/۱۳۹۸ و ۲۶/۳/۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر تهران
تاریخ دادنامه : ۱۳۹۹/۴/۱۷
شماره دادنامه: ۵۵۰ – ۵۴۹
شماره پرونده : ۹۸۰۴۱۲۶ و ۹۸۰۲۵۱۷
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته : ۱ـ ابطال مصوبه شماره ۵۱۵۳۶/۱۳۶۳۵۳ ـ ۱۳۹۳/۱۱/۱۲ و شماره ۵۶۷۱۲/۳۸۵۹۴ـ ۱۳۹۸/۴/۳ هیأت وزیران ۲ـ ابطال مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ ۱۳۷۸/۸/۴ شورای اسلامی شهر تهران ۳ـ ابطال مصوبات شماره (۱۹۹۲ـ ۱۳۹۳/۱۰/۱۴)، (۲۰۰۹ـ ۱۳۹۳/۱۱/۸)، (۲۰۲۱ـ ۱۳۹۳/۱۱/۲۸)، (۲۰۲۶ ـ ۱۳۹۳/۱۲/۱۰)، (۲۵۴۸ ـ ۱۳۹۸/۱۲/۱۴)، (۲۵۶۶ ـ ۱۳۹۸/۳/۲۱ و ۱۳۹۸/۳/۲۶) شورای اسلامی شهر تهران
گردش کار : رئیس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۸۰۰/۹۶۶۰۹ ـ ۱۳۹۸/۴/۳۰ توضیح داده است که:
“۱- شورای اسلامی شهر تهران در سی و پنجمین جلسه به تاریخ ۱۳۷۸/۸/۴ با استفاده از تعابیر مندرج در اصول (۶، ۷، ۱۰۰، ۱۰۱، ۱۰۳، ۱۰۵ و ۱۰۶) قانون اساسی و ماده (۷۱) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب (۱۳۷۵/۳/۱)، طرح تشکیل انجمن‌های شورایاری شهر تهران را به تصویب رسانده است.
۲- دبیرخانه هیأت مرکزی حل اختلاف و رسیدگی به شکایات وزارت کشور، طی دادخواستی به دیوان عدالت اداری، ابطال مصوبه مورد بحث را به دلیل تعارض با مواد (۲) و (۷۱) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران درخواست نموده، ولی به دلیل اعلام انصراف مدیرکل حقوقی وزارت کشور، این موضوع به‌موجب دادنامه شماره ۴۳۹ـ ۱۳۸۶/۵/۲۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، از دستور کار خارج شده است.
۳- شورای اسلامی شهر تهران، در صد و بیستمین جلسه مورخ ۱۳۹۳/۱۰/۱۶، ماده (۵) مصوبه تشکیل شورایاری‌ها را اصلاح و برای تأیید به فرمانداری تهران فرستاد که نتیجتاً روند تشکیل و برگزاری انتخابات شورایاری‌ها مورد اعتراض فرمانداری قرار گرفته و مصوبه مذکور مورد تأیید فرمانداری واقع نشده است، ولی با پیگیری شورای اسلامی شهر تهران، به موجب تصمیم نامه شماره ۵۱۵۳۶/۱۳۶۳۵۳ ـ ۱۳۹۳/۱۱/۱۲، انتخابات دوره چهارم شورایاری شهر تهران برگزار شد.
۴- راجع به برگزاری انتخابات شورایاری‌ها در سال (۱۳۹۴)، طبق بررسی‌ها و گزارش تنظیمی سازمان، وضع مصوبه توسط شورای اسلامی شهر تهران و اقدام به برگزاری انتخابات شورایاری، برخلاف اصول (۷)، (۱۰۰) و (۱۱۳) قانون اساسی و مواد (۲، ۷۱ و ۸۰) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران محسوب شده است.
۵- انتخابات عمومی، امر سیاسی است و به موجب اصول (۶) و (۷) قانون اساسی باید به وسیله قانون پیش‌بینی شده و شروط انتخاب‌کنندگان، انتخاب شوندگان و شیوه برگزاری انتخابات را قانون باید تعیین کند و همچنین اصل (۱۰۰) قانون اساسی، محدوده برگزاری انتخابات شوراها را در روستا، بخش و شهرها پیش‌بینی کرده و تصریحی متضمن جواز برگزاری انتخابات تحت عنوان «شورایاری» پیش‌بینی ننموده است.
۶- در هیچ یک از بندهای ماده (۸۰) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، وظیفه و اختیاری به شوراها در برگزاری انتخابات شورایاری‌ها محوّل نشده است و در قانون مذکور، انتخاباتی به نام «شورایاری» پیش‌بینی و تصریح نشده است.
۷- براساس مفادّ بند (۷) ماده (۸۰) و بند (۷) ماده (۷۱) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، مبنی بر «اقدام درخصوص تشکیل انجمن‌ها و نهادهای اجتماعی، امدادی، ارشادی و تأسیس تعاونی‌های تولید و توزیع و مصرف، نیز انجام آمارگیری، تحقیقات محلی و توزیع ارزاق عمومی با توافق دستگاه‌های ذی‌ربط»، اقدام شورای اسلامی شهر در راه اندازی سازمانهای مردم نهاد مدّ نظر بوده و نه تأسیس شورایاری از طریق برگزاری انتخابات عمومی، ضمن اینکه تشکیل انجمن‌ها و نهادهای اجتماعی منوط به موافقت دستگاه ذی‌ربط شده است و این اوامر، جواز قانونی برگزاری انتخابات تلقی نمی‌گردد. “
متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است:
مصوبه شماره ۵۱۵۳۶/۱۳۶۳۵۳ ـ ۱۳۹۳/۱۱/۱۲ هیأت وزیران:
” وزارت کشور
هیأت وزیران در جلسه ۱۳۹۲/۱۱/۸ موافقت کرد: وزارت کشور مجاز است در اجرای اصل هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و افزایش مشارکت مردم در اداره امور شهرها و محلات با شورای شهر و شهرداری در امور اجرایی و نظارت انتخابات شورایاری‌ها همکاری نماید. ـ معاون اول رئیس جمهور “
مصوبه شماره ۵۶۷۱۲/۳۸۵۹۴ـ ۱۳۹۸/۴/۳ هیأت وزیران
” جناب آقای رحمانی فضلی
وزیر محترم کشور
با سلام، هیأت وزیران در جلسه ۱۳۹۸/۴/۲ مقرر کرد: وزارت کشور با توجه به تصمیم‌نامه شماره ۵۱۵۳۶/۱۳۶۳۵۳ ـ ۱۳۹۳/۱۱/۱۲، در امور اجرایی و نظارت انتخابات شورایاری‌ها با شورای شهر و شهرداری همکاری کند. ـ دبیر هیأت دولت “
مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ ۱۳۷۸/۸/۴ شورای اسلامی شهر تهران
مصوبات شورای اسلامی شهر «تشکیل انجمن‌های شورای اسلامی شهر تهران» تصویب شده است تحت عنوان:
“«آیین‌نامه اجرایی انتخابات دوره چهارم شورایاری محلات شهر تهران»”
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره ۱۶۰/۵۹۴/۱۳۴۲۰/م ـ ۱۳۹۸/۷/۳۰ توضیح داده است که:
“۱- به استناد بندهای (۵) و (۷) ماده (۸۰) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، شورای اسلامی شهر تهران، مجاز به تأسیس انجمن‌های شورایاری بوده و اساسنامه انجمن‌های شورایاری محلات شهر تهران هم به‌تصویب شورای اسلامی شهر تهران رسیده است که مطابق ماده (۲) و تبصره‌های (۱) و (۲) بند (۱۷) اساسنامه مذکور، انجمن‌ها، غیردولتی، غیرسیاسی، مشارکتی و خودگردان هستند و طرح‌ها و پیشنهادهای انجمن‌ها، جنبه مشورتی داشته و حق دخالت در امور اجرایی، اداری و مالی شهرداری و شورای اسلامی شهر، مدیریت محله و سایر سازمان‌ها را نخواهند داشت.
۲- با وجود اصل (۱۰۰) قانون اساسی، به هیچ وجه مانع از آن نیست که به موجب اصول دیگر قانون اساسی، شهرداری و شورای اسلامی شهر بتوانند برای پیشبرد اهداف قانونی خود از مردم کسب نظر کنند؛ ضمن اینکه در اصول (۶) و (۷) قانون اساسی، به عبارات «نظایر اینها» و «شورای محل» تصریح شده است و ذیل اصل (۶) اشاره به تصویب قانون نشده و همچنین ذیل اصل (۷) اجمالاً به تصویب قانون تصریح شده و اصل (۱۰۰) تنها در مقام تبیین لزوم وجود قانون در خصوص شوراهای موضوع اصل مذکور می‌باشد.
۳- براساس قانون اساسی و قوانین عادی، نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، ریاست جمهوری و شوراهای اسلامی، برعهده وزارت کشور و شورای نگهبان است و در غیر این موارد، الزام قانونی به نحو مذکور وجود ندارد.
۴- مصوبه هیأت دولت در سال (۱۳۹۳) در خصوص همکاری وزارت کشور در برگزاری انتخابات شورایاری، صریحاً مورد تأیید رئیس مجلس شورای اسلامی قرار گرفته و همچنین مصوبه سال (۱۳۹۸) نیز مورد ایراد واقع نشده است و این، مؤید جواز برگزاری انتخابات شورایاری می‌باشد.
۵- براساس عبارت «شورای محل» در ماده (۱) قانون اصلاح قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری و انتخابات شوراهای مزبور مصوب ۱۳۶۵/۴/۲۹، قانونگذار در صدد تصویب قانون جدید با تأسیس و ماهیت جدید نبوده تا مغایرتی میان آنها به وجود آید و به تصریح قوانین لاحق، قوانین سابق نسخ نگردیده و با توجه به قاعده «اصل بر عدم نسخ»، جوازی بر نسخ قانون سال (۱۳۶۱) وجود ندارد.
۶- تمامی مصوبات شورای اسلامی شهر تهران از سال (۱۳۷۸) تاکنون، مورد تأیید هیأت تطبیق مصوبات، موضوع ماده (۹۰) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور قرار گرفته و انتخابات برگزار شده با هماهنگی هیأت دولت و وزارت کشور برگزار گردیده است. “
معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) نیز در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب لایحه‌های شماره ۳۰۰۵۷م/۴۰۶۲۹/۹۸ـ ۱۳۹۸/۹/۱۰ و ۴۰۵۸۵/۱۶۰۸۶۹ ـ ۱۳۹۸/۱۲/۱۹ توضیح داده است که:
“۱- طبق اصل ششم قانون اساسی، امور کشور باید به اتکاء آراء عمومی اداره شود، از راه انتخابات: انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر اینها، همچنین به موجب اصل هفتم قانون اساسی نیز شوراها: مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظایر اینها از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشورند. در اصل ششم درج عبارت «نظایر اینها» مبین این مطلب است که انتخابات مدنظر قانونگذار محصور به انواع انتخابات مندرج در این اصل نیست و صرفاً از باب تمثیل بیان شده است. در واقع در دو اصل یاد شده، تصریح به عبارتهای «نظایر اینها» و «شورای محل» حاکی از مجوز قانونی برای ایجاد شوراهای محلی و مانند آن است. در ذیل اصل ششم نیز علیرغم ذکر شوراها، اشاره‌ای به تصویب قانون نداشته و در ذیل اصل هفتم در خصوص شوراها به نحو اجمال اشاره به تصویب قانون گردیده است. در اصل یکصدم در مقام تبیین، تنها به لزوم وجود قانون در خصوص شوراهای موضوع این اصل (روستا، بخش، شهر، شهرستان و استان) اذعان نموده است. به‌عبارتی وجود اصل یکصدم قانون اساسی که به موجب آن طرز تشکیل و حدود اختیارات و نحوه انتخاب شوراهای اسلامی ذکر شده منوط به قانون شده است، مانع از آن نیست که به موجب اصول دیگر قانون اساسی، نهادها و سازمانهای قانونی بتوانند برای پیشبرد اهداف قانونی خود از مردم کسب نظر کنند و آنها را در امور مربوط به خود مشارکت دهند، زیرا اثبات شیء نفی ماعدا نمی‌کند.
۲- مستند به بندهای ۵ و ۷ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن «برنامه‌ریزی در خصوص مشارکت مردم در انجام خدمات اجتماعی، اقتصادی، عمرانی و غیره با موافقت دستگاه‌های ذی‌ربط و همچنین اقدام به تشکیل انجمن‌ها و نهادهای اجتماعی … باتوافق دستگاه‌های ذی‌ربط از وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی است که این امر نیز صرفاً از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی قابل اقدام بوده است.
۳- با توجه به حجم عظیم و گسترده مسائل و مشکلات کلان شهرها به ویژه شهر تهران که مستلزم تمرکززدایی و بهره‌گیری از نظرات و مشارکت واقعی، پایدار و نهادینه شهروندان است، به استناد بندهای ۶ و ۷ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ مجلس شورای اسلامی (ماده ۸۰ فعلی) اساسنامه انجمن‌های شورایاری محلات تهران به تصویب شورای اسلامی شهر تهران رسیده است. بر اساس ماده ۲ و نیز تبصره ۲ ماده ۱۸ اساسنامه مذکور، این انجمن‌ها، غیر سیاسی، مشارکتی و خودگردان هستند و طرح‌ها و پیشنهادهای آنها صرفاً جنبه مشورتی و همکاری دارد.
۴- تصمیم نامه شماره ۵۱۵۳۶/۱۳۶۳۵۳ ـ ۱۳۹۳/۱۱/۱۲ در اجرای اصول هشتاد و پنجم و یکصد و سی و هشتم (۸۵ و ۱۳۸) قانون اساسی برای ریاست مجلس شورای اسلامی ارسال گردیده که نه تنها مورد ایراد قرار نگرفته است بلکه طی نامه شماره ۷۶۱۲۸/هـ/ب ـ ۱۳۹۴/۱۰/۲۱، عدم مغایرت مصوبه سال ۱۳۹۳ دولت در خصوص همکاری وزارت کشور برای برگزاری انتخابات شورایاری‌ها با قوانین و مقررات موضوعه مورد تأیید رئیس مجلس شورای اسلامی واقع شده است. همچنین مصوبه سال ۱۳۹۸ در این خصوص نیز مورد ایراد واقع نشده که خود حاکی از جواز برگزاری انتخابات مذکور است.
۵- به موجب اصل هفتاد و سوم قانون اساسی، قوانین عادی در موارد ابهام واجمال، تفسیر می‌شوند و شرح و تفسیر این نوع از قوانین در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و بر اساس قواعد و اصول حقوق اداری، امور حقوق و قوانین مرتبط با آن بر اساس برداشت مجری از قانون حاکم، اجرایی و عملیاتی می‌گردد. نظریه تفسیری شماره ۷۶/۲۱/۵۸۳ ـ ۱۳۷۶/۳/۱۰ شورای نگهبان که مقرر می‌دارد: «۱ـ مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنن است بنابراین تضییق و توسعه قانون در مواردی که رفع ابهام قانون نیست، تفسیر تلقی نمی‌شود. ۲ـ تفسیر از زمان بیان مراد مقنن در کلیه موارد لازم‌الاجرا است. بنابراین در مواردی که مربوط به گذشته است و مجریان برداشت دیگری از قانون داشته‌اند و آن را به مرحله اجرا گذاشته‌اند تفسیر قانون به موارد مختومه مذکور تسری نمی‌یابد.» همگی موید امکان استنباط مجری قانون بر جواز انتخابات شورایاری‌ها است. “
همچنین در اشاره به نکات تکمیلی اعلام می‌گردد:
“۱- قانون اجازه تعیین و وصول حق امتیاز فعالیت بخش غیردولتی در زمینه پست و مخابرات در سال ۱۳۹۲ تصویب و به تأیید شورای نگهبان رسیده است، در نتیجه ادعای مغایرت با شرع و قانون اساسی آن موضوعیت ندارد.
۲- مطابق قانون یاد شده که در اجرای بند (ز) ماده ۳ قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مصوب ۱۳۸۲/۹/۱۹ به تصویب رسیده است، وزارتخانه مذکور مکلف شده است بابت فعالیت‌های ارائه خدمات پستی، مخابراتی، فناوری اطلاعات و صدور مجوز ایجاد شبکه‌های ارتباطات و فناوری اطلاعات با تصویب هیأت وزیران، مبالغی به عنوان حق‌الامتیاز و حق‌السهم دولت و جریمه قانونی جبران عدم انجام تعهدات وصول نماید.
بنابراین به صراحت حکم یاد شده اختیار تعیین «جریمه جبران عدم انجام تعهدات» بر عهده دولت محول شده است و هیأت وزیران بنا بر بندهای ۳ و ۴ تصویب‌نامه ۴۶۵۱۶/ت۵۶۶۶۳هـ ـ ۱۳۹۸/۴/۱۹ صراحتاً میزان جریمه تخطی از هر یک از تعهدات دارنده پروانه را تعیین نموده است. لذا ادعای شاکی بدون توجه به نص صریح قانون و تکالیف و صلاحیتهای قانونی دولت مبنی بر مغایرت مصوبه با موازین فقهی و اصول قانون اساسی بلاوجه است. “
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۹/۴/۱۷ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
بر مبنای اصل هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شوراها، مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظایر اینها از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشورند و موارد، طرز تشکیل و حدود اختیارات و وظایف شوراها را این قانون و قوانین ناشی از آن معین می‌کند و به موجب اصل یکصدم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «برای پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم باتوجه به مقتضیات محلی، اداره امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند.» نظر به اینکه در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قوانین مرتبط با شوراهای اسلامی و مشخصاً قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، نهادی با عنوان شورایاری پیش‌بینی نشده و طرز تشکیل و حدود اختیارات و وظایف آن نیز مورد تبیین قرار نگرفته است، لذا تصویب‌نامه‌های شماره ۵۱۵۳۶/۱۳۶۳۵۳ ـ ۱۳۹۳/۱۱/۱۲ و ۵۶۷۱۲/۳۸۵۹۴ـ ۱۳۹۸/۴/۳ هیأت وزیران و مصوبه سی و پنجمین جلسه مورخ ۱۳۷۸/۸/۴ شورای اسلامی شهر تهران و مصوبات شماره ۱۹۹۲ـ ۱۳۹۳/۱۰/۱۴، ۲۰۰۹ـ ۱۳۹۳/۱۱/۸، ۲۰۲۱ـ ۱۳۹۳/۱۱/۲۸، ۲۰۲۶ ـ ۱۳۹۳/۱۲/۱۰، ۲۵۴۸ ـ ۱۳۹۸/۱۲/۱۴، ۲۵۵۶- ۱۳۹۸/۳/۲۱ و ۱۳۹۸/۳/۲۶ شورای اسلامی شهر تهران که متضمن ایجاد نهاد شورایاری است که وجود آن در هیچ یک از قوانین عادی کشور پیش‌بینی نشده، خارج از حدود اختیارات مراجع وضع مصوبات مذکور است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری- محمدکاظم بهرامی
