ابطال مصوبه شورای شهر مشهد در پرداخت رفاهیات شغلی، بهره وری و نظامات انگیزشی شهرداری

ابطال مصوبه شورای شهر مشهد در پرداخت رفاهیات شغلی، بهره وری و نظامات انگیزشی کارکنان شهرداری (دادنامه شماره ۳۲۷۰ مورخ ۱۷؍۱۲؍۱۴۰۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)

شماره دادنامه: ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۳۲۷۰
تاریخ دادنامه: ۱۷؍۱۲؍۱۴۰۰
شماره پرونده: ۰۰۰۲۶۳۳
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ۱- تبصره های ۱۵، ۳۵ و ۴۶ مصوبه شماره ۹۶۵- ۱۴۰۰؍۵؍ش- ۲۶؍۱؍۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر مشهد

۲- ماده ۲ مصوبه ۱۳۹۳۰؍۹۴؍۴؍ش- ۱۴؍۱۰؍۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر مشهد

۳- مصوبه شماره ۴۷۴؍۹۱؍۳؍ش- ۹؍۱۲؍۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر مشهد

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره های ۱۵، ۳۵ و ۴۶ مصوبه شماره ۹۶۵- ۱۴۰۰؍۵؍ش- ۲۶؍۱؍۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر مشهد، ماده ۲ مصوبه ۱۳۹۳۰؍۹۴؍۴؍ش- ۱۴؍۱۰؍۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر مشهد و مصوبه شماره ۴۷۴؍۹۱؍۳؍ش- ۹؍۱۲؍۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” ۱- به موجب تبصره ۱۵ مصوبه شماره ۹۶۵؍۱۴۰۰؍۵؍ش- ۲۶؍۱؍۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر به شهرداری مشهد اجازه داده شده است، مستفاد از تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کشور ۴۰ درصد از صرفه جویی در اعتبـارات را به منظور تشویق کارکنان مرتبط در قالب پرداخت های غیر مستمر، پـرداخت و ۶۰ درصـد مـابقی را به سقف اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای آن حوزه اضافه نماید. در تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کشور اساساً به موضوع تبصره ۱۵ مصوبه شورا اشاره ای نشده است و به نظر می رسد منظور شورا تبصره ۱۹ قانون اخیرالذکر می باشد که در این تبصره نیز به شهرداری ها چنین اختیاری داده نشده است. ضمن آن که قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و قانون کار، چارچوب و ضوابط پرداخت به کارکنان و کارگران را تعیین کرده است. از طرف دیگر ورود شوراها به مبحث حقوق و مزایای کارکنان شهرداری خارج از حدود اختیارات آنان مستند به ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران می باشد.

۲- تبصره ۳۵ مصوبه شماره ۹۶۵؍۱۴۰۰؍۵؍ش- ۲۶؍۱؍۱۴۰۰، ماده ۲ مصوبه شماره ۱۳۹۳۰؍۹۴؍۴؍ش- ۱۴؍۱۰؍۱۳۹۴ و مصوبه شماره ۴۷۴؍۹۱؍۳؍ش- ۹؍۲؍۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر مشهد با عنوان تعیین تکلیف احکام معوق و اجرا نشده قلع بنای کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، همگی با موضوع تبدیل آرای قلع قطعی کمیسیون ماده صد به بهای خدمات می باشند در حالی که به استناد بند ۲ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مرجع تجدیدنظر در آرای قطعی کمیسیون ماده صد دیوان عدالت اداری است و ورود شورا به این موضوع به استناد ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران خارج از صلاحیت آن مرجع می باشد.

۳- در تبصره ۴۶ مصوبه یاد شده به شهرداری اجازه داده شده با توجه به نظریه استانداری خراسان رضوی، اعتبارات ردیف رفاهی شغلی، رفاهی بهره وری و نظامات انگیزشی کارکنان را با رعایت سقف ۶۵ درصد سرانه کل کارکنان با تشخیص شهردار مشهد متناسب با شرایط شغل و مسئولیت افراد بر اساس ساختار اجرایی پرداخت نماید. اولاً: به نظر می رسد مـوضوع ۶۵ درصد رفاهی مـد نظر شورا، برگرفته از رفاهیات پرداختی در دستگاه های دولتی است و جایگاه قانونی قابل اتکایی برای شهرداری ها ندارد. ثانیاً: برای پرداخت مزایای موصوف در قوانین مورد استناد شهرداری مجوزی جهت پرداخت به صورت سرانه پیش بینی نشده است. ثالثاً: ورود شوراها به استناد ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران به موضوع حقوق و مزایای کارکنان شهرداری خارج از حدود اختیارات آنان می باشد. رابعاً: قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت، چارچوب و ضوابط پرداخت به کارکنان و قانون کار، ضوابط پرداخت به کارگران را تعیین کرده است.

بنا به مراتب تبصره ۱۵، ۳۵ و ۴۶ مصوبه شماره۹۶۵؍۱۴۰۰؍۵؍ش- ۲۶؍۱؍۱۴۰۰ و ماده ۲ مصوبه ۱۳۹۳۰؍۹۴؍۴؍ش- ۱۴؍۱۰؍۱۳۹۴ و مصوبه شماره ۴۷۴؍۹۱؍۳؍ش- ۹؍۲؍۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر مشهد مغایر با قوانین یاد شده و خارج از حدود اختیارات آن شورا تشخیص و ابطال آنها در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ( به صورت فوق العاده وخارج از نوبت) از تاریخ تصویب مورد تقاضا می باشد.”

متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:

الف- مصوبه شماره ۹۶۵؍۱۴۰۰؍۵؍ش- ۲۶؍۱؍۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر مشهد:

” تبصره ۱۵ – به شهرداری مشهد مقدس اجازه داده می شود مستفاد از تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کشور ۴۰ درصد از صرفه جویی در اعتبارات را به منظور تشویق کارکنان مرتبط در قالب پرداخت‎های غیر مستمر پرداخت و ۶۰ درصد مابقی را به سقف اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای آن حوزه اضافه نماید.

تبصره ۳۵ – به شهرداری مشهد اجازه داده می شود نسبت به شناسایی و وصول مطالبات معوقه از دستگاههای موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و نیروهای انتظامی، نظامی و آستان قدس رضوی به نحوه مقتضی و از طریق دستگاههای ذیربط، وزارت کشور و سازمان مدیریت و برنامه ریزی به عنوان اولویت اول جذب منابع درآمدی، اقدام و در صورت خـودداری از پرداخت موضوع را از طریق کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری و سایر مقررات مرتبط پیگیری و گزارش موارد مزبور را هر ماه ۶ ماه یکبار به شورای اسلامی شهر ارایه نماید. شهرداری مشهد مقدس می‎بایست نسبت به اجرایی کردن مفاد ماده ۲ مصوبه شماره ۱۳۹۳۰؍۹۴؍۴؍ش-۱۴؍۱۰؍۱۳۹۴ با لحاظ مدت زمان مندرج در این ماده تا پایان سال ۱۳۹۸ اقدام نماید.

تبصره ۴۶- به شهرداری مشهد مقدس اجازه داده می شود با توجه به نظریه شماره ۱۷۳۶۷-۱۱؍۶؍۱۳۹۹ استانداری خراسان رضوی، اعتبارات ردیف رفاهی شغلی، رفاهی بهره وری و نظامات انگیزشی کارکنان را با رعایت سقف ۶۵% سرانه کل کارکنان با تشخیص شهردار مشهد متناسب با شرایط شغل و مسئولیت افراد بر اساس ساختار اجرایی پرداخت نماید.”

ب- ماده ۲ مصوبه ۱۳۹۳۰؍۹۴؍۴؍ش- ۱۴؍۱۰؍۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر مشهد:

“ماده ۲: به منظور تعیین تکلیف املاک برای دریافت پایان کار ساختمانی تاریخ زمان مندرج در مصوبه شماره ۴۷۴؍۹۱؍۳؍ش- ۹؍۲/۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر مشهد مقدس تا مورخ ۱۵؍۶؍۱۳۹۲ تسری می یابد.

تبصره- ساختمان های دارای مجوز بلند مرتبه سازی ( با تراکم ساختمانی ۲۴۰۰ و بیشتر) مشمول این مصوبه نمی‎باشد. “

ج- مصوبه شماره ۴۷۴؍۹۱؍۳؍ش- ۹؍۱۲؍۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر مشهد:

” جناب آقای مهندس پژمان

شهردار محترم مشهد

موضوع: تعیین تکلیف احکام معوق و اجرا نشده و قلع بنای کمیسیون ماده ۱۰۰

سلام علیکم: با احترام لایحه شماره ۱۶۳۱۵۹؍۲۱-۴؍۱۲؍۱۳۹۰ شهرداری مشهد در زمینه تعیین تکلیف احکام معوق و اجرا نشده قلع بنای کمیسیون ماده صد در جلسه علنی مورخ ۳؍۲؍۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر مشهد مطرح شده و به شرح زیر به تصویب رسیده است.

ماده واحده – به شهرداری مشهد اجازه داده می شود احکام معوق و اجرا نشده قلع بنای کمیسیون های ماده صد قانون شهرداری مربوط به قبل از تاریخ ۱؍۷؍۱۳۸۶ را بنا به درخواست مالکان این گونه املاک بررسی نموده و در صورت دارا بودن ضوابط و شرایط مندرج در این مصوبه نسبت به پاسخگویی به آنان اقدام نماید.

الف – مصادیق مصوبه :

۱- آرای صادره مبنی بر الزام به «رعایت مفاد پروانه»، «رعایت ضوابط شهرسازی» و «رعایت بالکن»

۲- آرای قلع بنای صادره که به لحاظ فنی اجرای آن امکان پذیر نمی باشد. مانند: مشکلات سازه ای ( دیوار برشی یا باربر بتنی یا سقف یکپارچه بتنی ) و در ساختمان های تکمیل شده که قلع اعضای سازه، موجب لطمه به استحکام سایر قسمتهای دیگرساختمان می شود.

۳- در صورتی که بعد از صدور حکم قطعی کمیسیون ماده صد ضوابط طرح های شهری که پلاک مربوط در آن قرار دارد به طور جزئی یا کلی تغییر نموده باشد.

۴- آرای مشروط صادره که محکوم علیه بعد از صدور حکم، اقدام به ارایه اسناد، مدارک یا دلایلی ( از جمله استحکام بنا، تامین پارکینگ، یا اخذ رضایت شاکی ) نماید که بیانگر رعایت ضوابط شهرسازی و یا شروط مقرر در حکم باشد.

۵- آرای قلع بنای املاکی که تخلفات آن ( اعم از پیشروی طولی، طبقه اضافه و عدم رعایت عقب نشینی جانبی ) همانند دو طرف مجاور ملک باشد، مشروط بر آن که استحکام بنا و تامین پارکینگ شده باشد.

ب- تشریفات و فرآیند پاسخگویی :

۱- منطقه شهرداری باید با بهره گیری از مستندات و سوابق پرونده های شهرسازی و همچنین دریافت اطلاعات از مدیریت کمیسیون ماده صد نسبت به بررسی و پاسخگویی به مالکان یا ذینفعان برابر این مصوبه اقدام نماید به این ترتیب که تقاضای مالک یا ذینفع پس از ثبت در هیأت فنی شهرداری منطقه مربوط، مورد بررسی قرار می گیرد و در صورت تطبیق موضوع با مصادیق بند (الف) و پس از تایید مدیر منطقه و تصویب کمیته نظارتی مربوط، بهای خدمات تخلفات ساختمانی بر اساس ضرایب مندرج در جدول زیر قابل دریافت در منطقه مربوط می باشد.

۵

۴

۳

۲

۱

حوزه درآمدی

۱۱ %

۱۱ %

۲۲ %

۳۳%

۳۰؍۳۶ %

P

۲- در ارتباط با آرای قلع بنای مشروط که امکان حصول شروط در رأی به دلایلی میسر نبوده یا آرای قلع بنایی که به دلیل شرایط حاکم بر ملک به لحاظ بافت پر محل و قدمت بنا، ضرورت قلع بنا از بین رفته است، شهرداری مکلف است قبل از اخذ هرگونه وجهی، ابتدا پرونده مورد نظر را با ارائه مستندات لازم جهت رسیدگی و صدور رأی مقتضی به کمیسیون ماده صد ارسال نماید. بدیهی است این مصوبه با رعایت ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور لازم الاجرا است.- رئیس شورای اسلامی شهر مشهد “

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره ۱۸۷۸۵؍۱۴۰۰؍۶؍ش- ۱۴؍۱۰؍۱۴۰۰ به طور خلاصه توضیح داده است که:

” ۱- با عنایت به اینکه شهرداری ها و موسسات وابسته به آنها به موجب تعریف دستگاه های اجرایی در ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری در شمول دستگاه های اجرایی می باشند مجاز به تأمین اعتبار برنامه ارتقای بهره‎وری از محل اعتبارات هزینه ای از محل درآمد های اقتصادی می باشد.

۲- در خصوص مصوبه مربوطه تعیین تکلیف احکام معوق و اجراء نشده قلع بنای کمیسیون ماده صد تبدیل آراء فوق به بهای خدمات در مواردی به کار می رود که توجیه منطقی و حقوقی دارد از جمله در مواردی که اجرای قلع بنا از لحاظ فنی ممکن نباشد یا در صورتی که بعد از صدور حکم تخریب ضوابط طرح های شهری که پلاک مربوطه در آن قرار دارد. به طور کلی و جزئی تغییر کرده باشد.

۳- آنچه که در تبصره ۴۶ آلبوم بودجه شهرداری مشهد پیش بینی گردیده بر اساس مجوزات قانونی و بخشنامه استاندارد خراسان رضوی به عنوان مرجع ذیصلاح بوده لذا شهرداری و شورای اسلامی شهر خارج از حدود اختیارات قانونی اقدامی انجام ندادند. علیهذا با عنایت به مراتب مذکور شکایت مورد استدعاست.

۴- مستفاد از اصول ۱۰۰ تا ۱۰۶ قانون اساسی و مفاد قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران که مقرر می دارد شوراهای اسلامی شهر اختیار وضع مصوبات و نظارت بر حسن اجرای آن را دارا می باشند و این مصوبات نباید خلاف موازین اسلامی و مقررات شرع باشند. شورای اسلامی شهر مشهد در حدود اختیارات و در راستای انجام وظایف خود، مبادرت به تصویب مصوبه مشارالیه نموده است. النهایه با توجه به جمیع جهات قانونی فوق الذکر و بذل توجه به این مهم که اقدام شهرداری و شورای اسلامی شهر مشهد دقیقاً بر اساس قانون بوده و این مصوبه مستند به بندهای ۲ و ۱۹ ماده ۷۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ تصویب و ابلاغ شده است لذا مصوبات مذکور مغایرتی با قانون ندارد و نتیجتاً صدور حکم مبنی بر رد شکایت مطروحه از محضر قضات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورد استدعاست. “

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۷؍۱۲؍۱۴۰۰ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

الف- با توجه به اینکه کارکنان شهرداری از حیث حقوق و مزایا تابع قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب ۱۳؍۶؍۱۳۷۰ هستند و درماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سـال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، صلاحیتی برای شوراهای اسلامی شهر در تعیین حقوق و مزایای مدیران یا کارمندان شهرداری پیش‌بینی نشده است، بنابراین تبصره‌های ۱۵ و ۴۶ از مصوبه شماره ۹۶۵؍۱۴۰۰؍۵؍ش- ۲۶؍۱؍۱۴۰۰ شورای اسلامی شهر مشهد که متضمن تعیین حقوق و مزایا برای کارکنان شهرداری است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

ب- با عنایت به اینکه براساس تبصره‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در رابطه با رسیدگی به تخلّفات ساختمانی و صدور احکام و اجرای آنها درخصوص این تخلّفات تعیین تکلیف شده و در ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، صلاحیتی برای شوراهای اسلامی شهر برای اتّخاذ تصمیم درخصوص ضوابط حاکم بر تخلّفات ساختمانی پیش‌بینی نشده است، بنابراین تبصره ۳۵ مصوبه شماره ۹۶۵-۲۶؍۱؍۱۴۰۰، ماده ۲ مصوبه شماره ۱۳۹۳۰؍۹۴؍۴؍ش-۱۴؍۱۰؍۱۳۹۴ و مصوبه شماره ۴۷۴؍۹۱؍۳؍ش-۹؍۲؍۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر مشهد که متضمن اتّخاذ تصمیم درخصوص تخلّفات ساختمانی و اجرای احکام مربوط به آنها است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

مهدی دربین- معاون قضایی دیوان عدالت اداری