ابطال مصوبه شورای عالی اداری در خصوص اصلاح فرایند صدور پروانه های ساختمانی

ابطال مصوبه شورای عالی اداری در خصوص اصلاح فرایند صدور پروانه های ساختمانی (رای شماره ۱۴‍۰۳۳۱۳۹‍۰‍۰‍۰۱۶۲۴۳۶۶ مورخ ۱۴‍۰۳/‍۰۷/۱‍۰ هیات عموعی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۶۲۴۳۶۶

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۷/۱۰

شماره پرونده: ۰۲۰۷۴۸۹

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی

طرف شکایت: هیات وزیران- سازمان اداری و استخدامی کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (۱) از مصوبات سی و دومین و سی و سومین جلسه مورخ ۱۳۷۱/۶/۴ و ۱۳۷۱/۷/۲۲ شورای عالی اداری ابلاغی تحت نامه شماره ۱۵۶۰/د ش مورخ ۱۳۷۱/۸/۶ معاون رییس جمهور و دبیر شورای عالی اداری

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند (۱) از مصوبات سی و دومین و سی و سومین جلسه مورخ ۱۳۷۱/۶/۴ و ۱۳۷۱/۷/۲۲ شورای عالی اداری ابلاغی تحت نامه شماره ۱۵۶۰/د ش مورخ ۱۳۷۱/۸/۶ معاون رییس جمهور و دبیر شورای عالی اداری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“اولاً نظر به این که وضع مقررات پیرامون صدور پروانه ساختمانی و یا مجوز تعمیرات ساختمانی، از تکالیف قانونی شورای عالی اداری نمی باشد، از این رو طرف شکایت خارج از حدود اختیارات و تکالیف خود اقدام به وضع این مقرره نموده است.

ثانیاً به موجب مواد ۲۲ و ۴۷ و ۴۸ قانون ثبت و آرای متعددی از هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مالک کسی شناخته می شود که ملک وی در دفتر اسناد رسمی ثبت شده باشد. فلذا اخذ تعهد در این خصوص معتبر نبوده و ملاک رعایت مواد معنونه قانون ثبت برای شناسایی مالک خواهد بود. چرا که بنا به مفاد قانون بلدیه و نیز قانون شهرداری، مرجع صدور پروانه ساختمانی از دیر زمان شهرداری ها می باشند. فلذا تعیین زمان ۱۳۷۰/۱/۱ برای صدور پروانه یا مجوز برای ابنیه ای که فاقد مدرک سند مالکیت ثبتی باشند، هیچ توجیهی نداشته و نوعی تبعیض ناروا نسبت به سایر بناهای مشابه ساخته شده پس از تاریخ مذکور محسوب می گردد. از این رو بدیهی است که وضع این مقرره مخالف مواد ۲۲، ۴۷ و ۴۸ قانون ثبت و آرای متعددی از هیات عمومی دیوان عدالت اداری می باشد. بنا به موارد مطروحه، ابطال کل بند معترض عنه را از محضر قضات هیات عمومی دیوان عدالت اداری استدعا دارد.”

متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:

” شماره: ۱۵۶۰/د ش – تاریخ: ۱۳۷۱/۸/۶

بسمه تعالی

وزارت کشور – وزارت مسکن و شهرسازی

شورای عالی اداری در سی و دومین و سی و سومین جلسات خود در مورخه های ۱۳۷۱/۶/۴ و ۱۳۷۱/۷/۲۲، بنا به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور به منظور ایجاد تسهیلات در نحوه صدور پروانه ساختمانی به اراضی و املاک در مواردی که سند مالکیت رسمی ارایه نمی گردد، موارد زیر را تصویب نمود:

۱- نحوه صدور پروانه ساختمانی یا مجوز تعمیرات برای ساختمان های احداث شده:

در مورد ساختمان هایی که تا تاریخ ۱۳۷۰/۱/۱ احداث گردیده و متصرف هیچ گونه مدرک و سند رسمی نسبت به مورد تصرف خود در دست نداشته لکن مدعی مالکیت آن است شهرداری ها مکلفند ضمن اخذ تعهد (طبق فرم پیوست) و با وصول حقوق خود متعلق به قطعه مربوطه (اعم از عوارض نوسازی و زیربنا و غیره) با قید این موضوع در هامش مجوز صادره که (صدور پروانه یا مجوز تعمیرات هیچ گونه تأییدی بر مالکیت متقاضی نیست) با رعایت کامل طرح های مصوب شهری و ضوابط طرح جامع، تفضیلی [تفصیلی] یا هادی مصوب، حسب مورد مجوز تعمیرات یا پروانه ساختمانی صادر نمایند. معاون رییس جمهور و دبیر شورای عالی اداری”

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره ۴۷۹۵۱/۲۳۰۴۶۴ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۱۳، ضمن ارسال نامه های شماره ۹۰۰۹۲ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۹ سازمان اداری و استخدامی کشور و ۶۲۸۳۲ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۸ سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور، اجمالاً به طور خلاصه توضیح داده است که:

” در بند اول دادخواست اشاره شده است که مصوبه خارج از حدود اختیارات شورای عالی اداری می باشد. بند ۲ مصوبه مورد اعتراض قبلاً در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد رسیدگی قرار گرفته و هیات مذکور در آن زمان با عدم ایراد به صلاحیت شورای عالی اداری و با قبول آن وارد ماهیت مصوبه شده و از بُعد دیگری به موضوع رسیدگی نموده است.

نظر به این که در زمان تصویب مصوبه مورد شکایت، قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی حاکم بوده است، با توجه به بندهای (۳) و (۴) بخش (۳۱) نظام اداری اجرایی پیوست قانون مزبور، اصلاح و مهندسی مجدد سیستم ها و رویه های مورد عمل در دستگاه های اجرایی کشور با گرایش ساده سازی مراحل انجام کار از جمله صلاحیت های شورای عالی اداری بوده است و مصوبه مورد شکایت نیز همچنان که در صدر آن مورد اشاره قرار گرفته، «به منظور ایجاد تسهیلات در نحوه صدور پروانه ساختمانی به اراضی و املاک در مواردی که سند مالکیت رسمی ارایه نمی گردد»، صادر شده است؛ لذا مصوبه در چهارچوب اختیارات مرجع مزبور بوده و مغایرتی با قانون ندارد.

در ارتباط با ادعای مغایرت بند اول مصوبه شورای عالی اداری با مواد ۲۲، ۴۷ و ۴۸ قانون ثبت اسناد و املاک، لازم به ذکر است مواد مذکور در قانون ثبت اسناد و املاک، صراحتاً به ثبت سند رسمی و مالکیت ملک یا به عبارت دیگر به صدور سند مالکیت اشاره کرده است؛ در حالی که در مصوبه شورای عالی اداری به مقوله صدور سند مالکیت و ثبت آن در دفترخانه رسمی و یا اعتبار سند مالکیت ورود نکرده است؛ بلکه به صراحت به اصلاح روش صدور پروانه پرداخته است و ضمناً در مصوبه، تأکید شده است که «صدور پروانه یا مجوز تعمیرات، هیچ گونه تأییدی بر مالکیت متقاضی نیست» که نشان می دهد مصوبه شورای عالی اداری صرفاً در حوزه اصلاح روش صدور پروانه ساخت و تعمیر بوده است و مقرراتی در حوزه صدور سند مالکیت وضع نشده است.

همان گونه که در مصوبه شورای عالی اداری نیز اشاره شده موضوع صدور مجوز تعمیرات و پروانه ساختمانی برای متصرفانی است که هیچ گونه مدرک و سند رسمی نسبت به تصرف ندارند و مطابق ماده ۳۵ قانون مدنی که مقرر می دارد «تصرف به عنوان مالکیت دلیل مالکیت است مگر این که خلاف آن ثابت شود.» بنابراین صدور پروانه برای تعمیر و بازسازی از سوی شهرداری ایجاد وضعیت جدید نیست و با توجه به حقوق مکتسبه اشخاص به دلیل سابقه تصرف و وجود بنا این مجوز صادر می شود.

مصوبه مورد شکایت با عنایت به شرایط مربوط به دوران پس از پایان جنگ تحمیلی و امکان از بین رفتن اسناد رسمی مالکیت اشخاص در اثر جنگ و حوادث مانند آن وضع شده؛ همچنان که قانونی در این خصوص در تاریخ ۱۳۷۰/۲/۱۷ و با عنوان «قانون نحوه صدور اسناد مالکیت املاکی که اسناد ثبتی آنها در اثر جنگ یا حوادث غیر مترقبه ای مانند زلزله، سیل و آتش سوزی از بین رفته اند» به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید. همچنین این مصوبه در حالی به تصویب رسید که شورای عالی اداری در مصوبه جلسه بعدی خود (جلسه سی و چهارم) به تاریخ ۱۳۷۱/۸/۱۳ مقرر داشت که «صدور پروانه، گواهی عدم خلاف و گواهی پایان ساختمان توسط شهرداری های کشور طبق شناسنامه ساختمان … انجام می گردد» و «از تاریخ ۱۳۷۱/۱۱/۱ شناسنامه ساختمان به عنوان یک سند رسمی تلقی گردیده» و «شهرداری ها موظفند به تدریج برای متقاضیانی که قبلاً پروانه ساختمان دریافت کرده اند حسب درخواست متقاضی نسبت به صدور شناسنامه ساختمان اقدام نمایند.»

لذا تعیین تاریخ ۱۳۷۰/۱/۱ با عنایت به ملاحظات فوق و به منظور سامان مند نمودن وضعیت صدور پروانه های ساختمانی از سوی شهرداری ها بوده و نظر به این که طبق مصوبه در هامش مجوز صادره از سوی شهرداری ها این عبارت قید می شد که «صدور پروانه یا مجوز تعمیرات هیچ گونه تأییدی بر مالکیت متقاضی نیست»، صدور پروانه ساختمانی توسط شهرداری ها مغایرتی با مفاد قانون ثبت نداشته و تبعیض آمیز هم نیست.

این نکته را هم نباید نادیده گرفت که در موارد بحرانی مانند بروز زلزله و سیل، ممکن است مالک، اسناد رسمی مثبت مالکیت خود را از دست داده باشد و تأخیر در بازسازی یا نوسازی بناهای موجود در چنین املاکی، خطر ناپایداری و ریزش را در مواجهه با بلایای طبیعی تشدید نماید. در چنین حالتی تأخیر در صدور مجوز تعمیرات ساختمان غیر قابل قبول بوده و لذا در مصوبه مزبور از این حیث تسهیلاتی در نظر گرفته شده است.

بنا به مراتب فوق، اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه، مورد استدعاست.”

رییس امور حقوقی سازمان اداری و استخدامی کشور نیز به موجب لایحه شماره ۱۲۴۴۵۸ مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۷ در پاسخ به شکایت مذکور به شرح زیر توضیح داده است که:

“مصوبات سی و دوم و سی و سوم جلسات ۱۳۷۱/۶/۴ و ۱۳۷۱/۷/۲۲ شورای عالی اداری؛ به استثنای بند (۲) مصوبه «ایجاد تسهیلات در نحوه صدور پروانه ساختمانی در مواردی که سند مالکیت رسمی ارایه نمی گردد» که به موجب دادنامه شماره ۹۶ مورخ ۱۳۷۳/۸/۲۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است، اعتبار مصوبات مذکور به قوت خود باقی بوده و همچنان نافذ می باشد.”

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۷/۱۰ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

قانونگذار به منظور تنظیم و تنسیق امور مربوط به اموال غیرمنقول و جلوگیری از بروز اختلافات و مناقشات اشخاص نسبت به عین یا منافع و یا حقوق متعلّق به املاک و تقلیل حجم دعاوی نسبت به آنها در مراجع مختلف و همچنین ایجاد سهولت در تشخیص صاحبان اعیان و منافع و حقوق اموال غیرمنقول در بخش های خصوصی و عمومی، ثبت اراضی و املاک و حقوق و منافع مربوط و انجام عقود و معاملات نسبت به آنها را الزامی اعلام داشته و به صراحت ماده ۲۲ قانون ثبت اسناد و املاک کسی را که ملک در دفتر املاک به اسم او ثبت شده و یا موافق قانون به او منتقل گردیده، مالک شناخته است و همچنین در ماده ۴۸ قانون مزبور تصریح کرده است که : «سندی که مطابق مواد فوق باید به ثبت برسد و به ثبت نرسیده در هیچ یک از ادارات و محاکم پذیرفته نخواهد شد.» با توجه به مراتب فوق که در رای شماره ۹۶ مورخ ۱۳۷۳/۸/۲۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز منعکس و مبنای استدلال برای ابطال مقرره‌ای مشابه قرار گرفته است، بند (۱) از مصوبات سی و دومین و سی و سومین جلسه مورخ ۱۳۷۱/۶/۴ و ۱۳۷۱/۷/۲۲ شورای عالی اداری خارج از حدود اختیار و مغایر با قانون است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم ‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

احمدرضا عابدی- رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری