بررسي وضعیت سازمان تأمین اجتماعي و ضرورت اصلاحات بنیادی در آن (علل و اقدامات فوری مورد نیاز) (گزارش شماره 15569 آبان‌ماه 1396 مرکز پژوهش‌های مجلس)

21 نوامبر‌ماه 2017

شناسنامه قانون | tamin sazman

چکیده:

نظام تأمين اجتماعی اساسی‌ترین پيش‌نياز توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در هر کشور تلقی شده و مهمترین اهرم برقراری عدالت اجتماعی در جوامع مدنی جهان به شمار می‌رود. ازاین رو همواره از جایگاهی ویژه و پوششی گسترده برخوردار بوده است. نظام تأمين اجتماعی ابزار استقرار امنيت، عدالت اجتماعی، رفاه و ثبات اجتماعی است و توسعه پایدار هر کشور با کمّيت و کيفيت خدمات نظام تأمين اجتماعی رابطه‌ای مستقيم دارد. در ایران نيز نظام تأمين اجتماعی به جهت تكليفی که اصل بيست‌ونهم قانون اساسی بر دوش دولت گذارده است اهميتی مضاعف می‌یابد. به‌موجب این اصل از قانون اساسی «برخورداری از تأمين اجتماعی از نظر بازنشستگی، بيكاری، پيری، ازکارافتادگی، بی‌سرپرستی، درراه‌ماندگی، حوادث و سوانح، نياز به خدمات بهداشتی درمانی و مراقبت‌های پزشكی به‌صورت بيمه و غيره، حقی است همگانی. دولت موظف است طبق قوانين از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایتهای مالی فوق را برای یک یک افراد کشور تأمين کند. لذا همان‌گونه که مشاهده می‌شود حقوق تأمين اجتماعی بهعنوان یكی ار حقوق قهری، عام و فراگير و یكی از حقوق طبيعی شناخته در قانون اساسی که شامل مرور زمان نيز نخواهد شد، ریشه در مفهوم »برابری« دارد و از همين رو است که بهعنوان یكی از حقوق نسل دوم حقوق بشر شناخته می‌شود.

نظام تأمين اجتماعی در کشور ما نظام گستردهای ست که سازمان‌ها و صندوق‌های متعددی وظيفه ارائه خدمات اجتماعی را برعهده دارند. در این بين سازمان تأمين اجتماعی بزرگترین صندوق از نظر تعداد مشترکان چه بهلحاظ بيمه بازنشستگی و چه به لحاظ بيمه درمان به‌شمار می‌رود به نحوی‌که قریب 42 ميليون نفر را تحت پوشش خود دارد. این دامنه و گستره وسيع افراد تحت پوشش، نشان از اهميت توجه به مسائل و مشكالت این سازمان دارد. لذا در این گزارش سعی شده است وضعيت سازمان‌ تأمين اجتماعی به تصویر کشيده شود و در این خصوص به چند سؤال مهم پرداخته شده است:

– وضعيت شاخص‌های اصلی سازمان چگونه است و تا چه حد نشان‌دهنده بحران است؟

– اگر بحران وجود دارد تا چه حد است؟

– علل بحران چيست؟

– فرصت برای اصلاح چقدر است؟

– راهكارهای حل بحران چيست؟

بررسی‌ها نشان میدهد این سازمان در آینده نزدیک با بحران‌های جدی مواجه خواهد شد. کاهش نرخ تولد از یکسو و افزایش سن افراد ازسوی دیگر، منجر به افزایش چشمگير ميزان جمعيت بازنشستگان شده است. پيشی گرفتن رشد مصارف نسبت به منابع در سازمان تأمين اجتماعی هم به‌عنوان چالش و هم به‌عنوان پيامد سایر چالش‌ها مشهود است. کسری نقدینگی به‌طور جدی از سال 1392 در سازمان دیده می‌شود که عمدتاً پيامد طرح‌ها و برنامه‌های حمایتی و عدم پرداخت مطالبات سازمان توسط دولت بوده است. رشد سریع تعداد مستمریبگيران به تعداد بيمهشدگان و کاهش نسبت پشتيبانی موجب افزایش مصارف نسبت به منابع در سازمان گردیده است. این امر تا سال 1400 شكاف منابع و مصارف سازمان را بازتر و عميقتر خواهد کرد. به‌ویژه آنكه غالب ورودی‌های سال‌های اخير ریسک‌های پرخطر گزینشی بوده‌اند، که سریعاً به دایره خروجی‌های سازمان وارد و در حوزه مصارف سازمان تأمين اجتماعی قرار گرفته‌اند. اگرچه این کسری در طی چند سال اخير توسط تزریق منابع مالی حاصل از سود سرمایه‌گذاری ها و تسهيلات اخذ شده از بانک‌ها تأمين اعتبار شده است، اما سازمان هم به‌لحاظ تأمين نقدینگی و هم به‌لحاظ اندوخته‌گذاری با شرایط بحرانی مواجه است.

بحرانی را تصور کنيد که بيش از نيمی از جمعيت کشور را دربر گيرد. سالمتشان را در محرز آسيب قرار داده، سرمایه اندوخته آنها آسيب جدی دیده، درآمدهایشان قطع شده و اميد آنها به تأمين آینده مخدوش شود. چنين بحرانی چه تبعاتی برای کشور به همراه خواهد داشت؟

آنچه موجب شده تهدید ملی تأمين اجتماعی در ایران در اولویت‌های نظام نباشد این است که تصور می‌شود، این تهدید در آتيه بسيار دور به وقوع خواهد پيوست یا دولت توان اقتصادی مداخله و مدیریت آن را خواهد داشت. حال آنكه در این گزارش تشریح می‌گردد که اوالً احتمال ورشكستگی مالی سازمان تأمين اجتماعی در یک دهه آتی بسيار بالاست و ثانياً اندازه بحران به قدری است که دولت نيز توان مداخله اقتصادی را نخواهد داشت. اگر بخواهيم مثالی درخصوص وسعت بحران پيش رو بزنيم می‌توانيم تعداد 77 هزار مستمری‌بگير صندوق بازنشستگی فوالد را با بيش از 5 ميليون مستمریبگير در ده سال آتی سازمان تأمين اجتماعی مقایسه کنيم که فقط اعتبار مورد نياز جهت پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگی آنها به بهای امروز بالغ بر 41 هزار ميليارد تومان خواهد شد. از طرف دیگر گستردگی پوشش جغرافيایی و تنوع اقشار تحت پوشش آن سازمان است که میتواند زمينه ناآرامی‌های اقتصادی و اجتماعی گسترده در کشور را پدید آورد.

هرچند هيچ راهكار فوری و سریع برای حل مشكل سازمان تأمين اجتماعی وجود ندارد اما نياز به اقدام فوری در این زمينه داریم. در این شرایط ضروری است در سازمان تأمين اجتماعی به‌سرعت نسبت به اجرای اصلاحات سیستماتیک، پارامتریک، ساختاری و فني و اجرایي اقدام شود. از نظر زمان‌بندی اجرایی این اقدامات را می‌توان به دو گروه اقدامات فوری و ميان‌مدت تقسيم کرد.

در اقدامات فوری مواردی چون اصلاح در مدیریت و کارکرد سازمان تأمين اجتماعی، پرهيز دولت از دخالت در امور صندوق،درج بودجه صندوق در بودجه عمومی کشور،کاهش هزینه‌های اجرایی، تعيين تكليف بخش درمان، شفاف‌سازی (اطالع‌رسانی به بيمه‌شدگان و انتشار گزارش عملكرد به‌طور منظم و دوره‌ای، رسيدگی به موقع به درخواست‌ها و شكایات و…)، جلوگيری از توليد و انباشت بدهی‌های دولت، لغو تدریجی و پلكانی معافيتهای بيم‌های، برقراری سه‌جانبه‌گرایی واقعی، اجتناب از تصویب قوانين مغایر با اصول بيمه‌ای و تعهدآور، افزایش سن و سابقه لازم بازنشستگی برای بيمه‌شدگان جدید و افزایش انگيزه ادامه کار، کاهش انگيزه بازنشستگی برای بيمه‌شدگان فعلی، تبدیل بيمه‌های اختياری به بيمه‌های اجباری و نيمه اجباری و اعمال اصلاحات پارامتریک برای بيمه‌شدگان جدید قابل ذکر است.

در بخش اقدامات ميان‌مدت نيز راهكارهایی چون اصلاح نظام سرمایه‌گذاری در سازمان، جلب اعتماد سياستگذاران، ایجاد شناسه یكسان تأمين اجتماعی برای تمام ایرانيان، تهيه و تدوین و ابلاغ اصول و سياست‌های کلی تأمين اجتماعی، حذف تمامی معافيت‌های کارفرمایی، اصلاح شيوه سرمایهگذاری، وضع قواعد دقيق جهت سرمایه‌گذاری، سرمایه‌گذاری در سهام خارجی، حذف تمامی قوانين تعهدآور قبلی،

افزایش سن بازنشستگی بهصورت تدریجی، تغيير شيوه پرداخت مستمری، افزایش تدریجی طول دوره مبنای محاسبه مزایای مستمری، کاهش ضریب تعلق (انباشت) محاسبه مستمری، بازنگری در شرایط مستمری (بازنشستگی، ازکارافتادگی و بازماندگان) و یكسانسازی آنها در صندوق‌های بازنشستگی پایه، برقراری ارتباط بين شغل و ازکارافتادگی و تجدیدنظر در درصد ازکارافتادگی باتوجه به شغل بيمه شده، اصلاح قانون بيمه بيكاری و تشكيل صندوق بيكاری (غيرمشارکتی)، فراهمسازی امكان استفاده از بازنشستگی زودهنگام با لحاظ منطق محاسبات بيمه‌ای، اعمال جریمه بر بازنشستگی‌های پيش از موعد به‌منظور ایجاد انگيزه به ماندن نيروی کار، تنظيم مزایای بازماندگان، کاهش سطح تعهدات تضمينی دولت، برقراری نظام چند لایه و برقراری بيمه مكمل بازنشستگی مؤثر است.