اظهارنظر مرکز پژوهش‌ها در خصوص طرح به‌کارگیری و ساماندهی استخدام کارکنان دولت

اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح به‌کارگیری و ساماندهی استخدام کارکنان دولت» (مروری بر کلیات و محورهای تصمیم‌گیری)

مقدمه

طرح «به‌کارگیری و ساماندهی کارکنان دستگاه‌های اجرایی» به دنبال ناکارآمدی قوانین استخدامی و به‌ویژه قانون مدیریت خدمات کشوری در جهت نظم‌بخشی به مدیریت منابع انسانی دولت و با توجه به اهمال و کم‌توجهی دولتهای مختلف در سروسامان دادن به این مسئله در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است.

طراحان محترم بر این باورند طرح مذکور با نگاهی جامع‌نگر از تصمیم‌گیری‌های بخشی، جزیره‌ای و رویکردهای سلیقه‌ای در استخدام و به‌کارگیری کارکنان دستگاه‌های اجرایی (موضوع ماده (۲۹) قانون برنامه ششم توسعه) جلوگیری نموده؛ و با ارائه سازوکارهایی برای تبدیل وضعیت نیروهایی که به‌طور تمام‌وقت به‌صورت شرکتی، طرحی یا عناوین دیگر و نیز کارگر مشمول قانون کار شاغل در مشاغل ثابت یا موقت، با دستگاه‌ها همکاری دارند، آنها را ساماندهی نموده است. در ادامه به ارزیابی کلیات طرح حاضر خواهیم پرداخت

۱. توصیف طرح «به‌کارگیری و ساماندهی کارکنان دستگاه‌های اجرایی»

محتوای طرح ساماندهی استخدام کارکنان دولت را می‌توان پیرامون دو موضوع کلی طبقه‌بندی نمود. مواد (۱) تا (۴) طرح پیشنهادی با ارائه تغییراتی در مبانی قوانین استخدامی و به‌ویژه قانون مدیریت خدمات کشوری احکامی را درخصوص بازتعریف گونه‌های استخدام، حذف شرکتهای پیمانکاری تأمین نیروی انسانی، تغییر سازوکارهای اجرایی استخدام در دستگاه‌های اجرایی، تغییر مبنای استخدام، یکپارچه‌سازی فرایندهای استخدام در کلیه دستگاه‌های اجرایی، افزایش نظارت بر فرایندهای جذب و به‌کارگیری کارکنان پیشنهاد نموده است.

همچنین ماده (۵) به ارائه سازوکارهایی درخصوص تبدیل وضعیت نیروهای قراردادی، طرحی، شرکتی و عناوین مشابه و نیز کارگران مشمول قانون کار که به‌صورت تمام‌وقت با دستگاه‌ها همکاری دارند پرداخته است. بنابراین در ادامه ارزیابی طرح مبتنی بر دو موضوع کلی مطرح شده انجام خواهد شد:

۱-۱. درباره تغییرات پیشنهادی طرح پیرامون رویکردهای استخدامی (مواد (۱) تا (۴))

واکاوی طرح «به‌کارگیری و ساماندهی کارکنان دستگاه‌های اجرایی» با حضور در جلسات کمیسیون و همچنین مذاکرات صورت گرفته فیمابین نمایندگان سازمان اداری و استخدامی کشور و نمایندگان محترم مجلس حکایت از تفاوت‌های اساسی بین رویکردها و دیدگاههای آنان پیرامون محورهای طرح با یکدیگر دارد، به‌نحوی که تاکنون امکان توافق و تلفیق نظرات میسر نگردیده است. در رویکرد مستتر در طرح، ضمن نفی ضمنی مبانی نظری و اصول حاکم بر قانون مدیریت خدمات کشوری (مدیریت دولتی نوین و حکمرانی خوب) تغییرات بنیادین در مبانی استخدام و سازوکارهای آن با تأکید ویژه بر حذف شرکتهای پیمانکاری تأمین نیروی انسانی و انعقاد قرارداد مستقیم با دستگاه‌های اجرایی مورد تأکید قرار گرفته است. یکپارچهسازی فرایندهای استخدام در کلیه دستگاه‌های اجرایی (دستگاه‌های موضوع ماده (۲۹) قانون برنامه ششم توسعه)، شرط برگزاری آزمون عمومی و مصاحبه تخصصی برای ورود به خدمت و به‌کارگیری کلیه کارکنان، پیش‌بینی طراحی الگوهای شایستگی عمومی و اختصاصی و سنجش صلاحیت کارکنان مبتنی بر مدل‌های مذکور، پیش‌بینی کمیته به‌کارگیری و ساماندهی کارکنان برای تعیین تکلیف وضعیت استخدامی کارکنان، ممنوعیت جذب و به‌کارگیری نیرو تحت هر عنوان مغایر با مفاد طرح پیشنهادی، تغییر مبنای استخدام کارکنان (از معیار حاکمیتی بودن مشاغل به استمرار مشاغل) از دیگر تغییرات پُراهمیتی هستند که در مواد طرح پیشنهادی مورد تأکید قرار گرفته‌اند.

در نقطه مقابل به‌نظر می‌رسد دولت با این پیش‌فرض که اکثر نواقص موجود برآمده از عدم تحقق قوانین و اجرای مطلوب آنهاست، بر اصلاح قوانین فعلی با تأکید بر حفظ جامعیت و ساختار قوانین موجود تأکید دارد. در این رویکرد اصلاح قوانین براساس آسیب‌های شناسایی شده، اجرای دقیق و افزایش نظارت‌ها راهکار برون‌رفت از شرایط حاضر تلقی می‌گردد. هریک از رویکردهای مطرح شده حائز آثار سیاسی، اقتصادی و اجتماعی متفاوتی می‌باشند که در انتخاب رویکرد مطلوب باید مورد توجه قرار گیرند.

۱-۲. ضرورت اعمال اصلاحات در رویکردهای استخدامی

قانون مدیریت خدمات کشوری در بسیاری از اصول و مؤلفه‌ها، مبتنی‌بر دو نظریه مدیریت دولتی نوین و حکمرانی خوب تدوین شده است. رویکردهای جدیدی که در بسترهای کهنه سلسله مراتبی نظام اداری و مدیریت دولتی ایران بر مشکلات فعلی دامن زده است.

الگوها و ایده‌هایی که تلفیقی از الگوهای سنتی و نوین را به‌هم آمیخته است که نه مصداق کاملی از الگوی مدیریت‌گرایی مدیریت دولتی نوین است و نه منطبق بر مشخصات الگوی وبری و سلسله‎‌مراتبی. به‌نظر می‌رسد ورود الگوهای مدیریت دولتی نوین که از حدود سال‌های ۱۳۶۸ هجری شمسی آغاز شد و به‌عنوان یک الگوی کاملاً مسلط در حوزه اقتصادی و اداری ایران درآمده است، فرایندی کاملاً آگاهانه و همراه با جامع‌نگری نبوده است. هرچند مطالعات و پژوهش‌های کافی در این حوزه به‌چشم نمیخورد، ولی گرته‌برداری و اقتباس مدل‌های غربی در کشور سابقه دیرینه‌ای دارد، که البته نفس این موضوع قابل ایراد نبوده و نیست و ورود روندهای علمی و جهانی طبیعی و قابل پذیرش است. ولی آنچه غیرطبیعی می‌نماید بی‌توجهی به شرایط متفاوت بستر تاریخی و اجتماعی ایران و عدم متناسبسازی الگوهای وارداتی با شرایط و مقتضیات کشور می‌باشد.

در اینجا بحث در مورد نیت سیاسی و یا قصد مثبت و منفی کشورهای غربی پیشرو در عرصه نظریه‌پردازی نیست، بلکه موضوع مهم، تفاوت اساسی در بستر اقتصادی، اجتماعی و سیاسی کشورهای در حال توسعه با توسعه‌یافته است که ایجاب می‌کند کشورهای پذیرنده، الگوها و مدل‌های وارداتی را با شرایط و مقتضیات خود متناسب‌سازی کرده و سپس به اجرای آنها مبادرت ورزند، کاری که به نظر میرسد با ورود اندیشه مدیریت دولتی نوین به ایران صورت نگرفته است. علاوه بر این، کشورهایی نظیر انگلستان، آمریکا، نیوزیلند و استرالیا که از پیشگامان اجرای دیدگاه‌های مدیریت دولتی نوین به‌شمار می‌آیند، پس از گذشت مدتی درصدد برآمده‌اند تا نواقص مدل مدیریت دولتی نوین را با بسط و گسترش الگوی سوم که مبتنیبر جامعه مدنی و ساختاردهی به شبکه‌های خط‌مشی است جبران نمایند، ولی در فضای سیاسی و اداری ایران چنین تغییر جهت‌هایی نیز به‌چشم نمی‌خورد و این در حالی است که حتی اندیشمندان غربی، خود بر عدم تطابق الگوهای غربی با شرایط دیگر کشورها اذعان دارند. بی‌شک اوضاع کشور ما اعم از میزان بلوغ و آمادگی بخش خصوصی در پذیرش مسئولیت‌های جدید و وضعیت اقتصادی و اجتماعی پیرامون بوروکراسی دولتی یا حتی قابلیت و توانمندی مدیریت دولتی در اداره نقش‌های جدید حاکمیتی یا امکان استقرار نظام‌های غیرمتمرکز، همگی حکایت از فضای متفاوتی دارد که می‌طلبد در به‌کارگیری الگوهای مدیریت دولتی نوین انطباق زمینه‌ای صورت پذیرد.

با همه این تفاسیر وضعیت امروز نظام اداری کشور حکایت از آن دارد که سیاست‌های اصلاحی که از اواخر دهه شصت و از قانون برنامه دوم توسعه آغاز شده، عمدتاً با شکست همراه بوده است. روند رشد بودجه عمومی کشور، تعداد کارکنان بخش عمومی کشور، بودجه شرکت‌های دولتی، رشد بی‌قواره اعتبارات مربوط به حقوق کارکنان دستگاه‌های اجرایی کشور، انحراف شرکتهای پیمانکاری تأمین نیروی انسانی از مسیر و هدف اولیه قانونگذار، ظهور و بروز انواع و اقسام قراردادهای استخدامی (بیش از ۲۷ نوع)، ایجاد بوروکراسی سایه و پنهان شدن جمعیت نامعلومی از کارکنان قراردادی پشت بوروکراسی دولت و… همگی مصادیقی از شکست این برنامه‌هاست که با هدف کوچکسازی و تعدیل نقش و اندازه دولت اتخاذ شده و در عمل توفیقی نداشته است. همین امر ضرورت بازنگری در رویکردهای شکست‌خورده پیشین را اجتناب‌ناپذیر نموده است.

بنابراین ضمن تأیید ضرورت نیاز به اصلاحات در رویکردهای استخدامی، با عنایت به نقش‌ها و وظایف سازمان اداری و استخدامی کشور در نظام اداری، به‌نظر میرسد نادیده گرفتن نظرات این سازمان در طرح پیشنهادی می‌تواند موجب بروز نتایج نامطلوب در وضعیت موجود مدیریت منابع انسانی بخش دولتی و دیگر بخش‌های عمومی گردد. بنابراین هرگونه تصمیم‌گیری در این رابطه با نادیده گرفتن نقش مجریان در فرایند خط‌مشی‌گذاری اجرای طرح حاضر را با چالش‌های جدی مواجه خواهد ساخت.

۱-۳. درباره تبدیل وضعیت نیروهای غیررسمی

بخش دوم طرح پیشنهادی (ماده (۵)) به ارائه سازوکارهایی در جهت تبدیل وضعیت نیروهایی که به‌طور تمام‌وقت به‌صورت شرکتی، طرحی یا عناوین دیگر و نیز کارگر مشمول قانون کار شاغل در مشاغل ثابت یا موقت، با دستگاه‌ها همکاری دارند پرداخته است. این در حالی است که از منظر سازمان اداری و استخدامی کشور تبدیل وضعیت نیروهای مذکور با اصول شایسته‌گزینی و عدالت‌محوری در تعارض است^۱ و این اقدام تورم نیروی انسانی و سرخوردگی نیروهای جوان را به دنبال خواهد داشت و سازمان مذکور اعتقادی به تبدیل وضعیت کلیه نیروهای مشمول طرح با سازوکار پیشنهادی ندارد.

۱-۴. ضرورت تعیین تکلیف نیروهای غیررسمی

به‌نظر میرسد ضرورت تعیین تکلیف نیروهای غیررسمی (قراردادی، قرارداد کارمعین و…) که سالیان سال در دستگاه‌های اجرایی عهده‌دار امور اصلی دستگاه‌های اجرایی بودهاند و سالیانه قرارداد آنها تمدید می‌شود، عرفاً موجب تعهد دستگاه‌های اجرایی به ادامه خدمت این افراد شده است. تمدید بعضاً ۱۰ساله قرارداد با کارکنان و عدم تعیین تکلیف آنها از منظر اخلاق حرفه‌ای نیز فاقد توجیه است؛ بنابراین ضرورت تبدیل وضعیت این کارکنان، واقعیتی است که نباید مورد غفلت واقع شود. اما اینکه چنین اقدامی می‌بایست درباره کدام دسته از نیروها و با چه سازوکارهایی انجام پذیرد، موضوعی است که نیازمند اطلاعات جامع، دقیق و ارائه طرحی جامع، منسجم و عادلانه و منطبق بر نیازهای دستگاه‌های اجرایی می‌باشد. اما از آنجایی که تاکنون اطلاعات دقیقی از تعداد کارکنان مشمول طرح حاضر در دسترس نیست، هرگونه تصمیم‌گیری در این رابطه مبتنی‌بر شناخت دقیق نخواهد بود.

با وجود این در صورت اصرار بر تعیین تکلیف کارکنان قراردادی شاغل در دستگاه‌های اجرایی، آن باید به‌گونه‌ای باشد که از یک سو از تحمیل و تزریق نیروی انسانی بی‌کیفیت به بدنه دولت جلوگیری گردد و فرصتی را برای ورود نیروهای توانمند فراهم آورد (در نظر گرفتن نفع دستگاه‌های اجرایی و تأکید بر شایسته‌گزینی و عدالت‌محوری در جذب و استخدام) و از سوی دیگر سبب تضییع حقوق نیروهای باکیفیتی که سالها در دستگاه‌های اجرایی به پیشبرد امور اصلی سازمان یاری رسانیده‌اند نیز نگردد (در نظر گرفتن نفع منابع انسانی). با این توصیف و برای تحقق این مهم چنانچه این توازن به‌درستی لحاظ نگردد هرگونه ساماندهی در این خصوص دچار نقصان خواهد بود. در طرح پیشنهادی انجام کارسنجی برای کلیه نیروهای مشمول تبدیل وضعیت (بدون قید محدودیت ذکر شده در تبصره «۴» طرح)^۲ تا حد زیادی سبب برقراری توازن مذکور خواهد شد.

جمع‌بندی و پیشنهاد

در طرح پیشنهادی، موضوعاتی چون تغییر مبنای استخدام، بازتعریف گونه‌های استخدام، تبدیل وضعیت کارکنان شرکتی، طرحی یا عناوین مشابه در دستگاه های اجرایی (موضوع ماده ۲۹ قانون برنامه ششم توسعه)، حذف شرکت های پیمانکاری تامین نیروی انسانی، تغییر سازوکارهای اجرایی استخدام در دستگاه های اجرایی، یکپارچه سازی فرآیندهای استخدام در کلیه دستگاه های اجرایی، افزایش نظارت بر فرآیندهای جذب و به کارگیری کارکنان و ممنوعیت جذب و به کارگیری نیرو تحت هرعنوان مغایر با مفاد طرح پیشنهادی، مورد تاکید قرار گرفته است. چالش هایی که با توجه به وضعیت فعلی نظام اداری و استخدامی کشور نیازمند تدبیر فوری است. ضمن تایید ضرورت نیاز به اصلاحات در رویکردهای استخدامی و ضرورت تبدیل وضعیت نیروهای غیررسمی، از آنجا که هرگونه بازطراحی و اصلاح نظام های اداری و استخدامی کشور در سال های پیش رو مستلزم تعامل مستمر و موثر مجلس و دولت، به ویژه سازمان اداری و استخدامی کشور می‌باشد و این سازمان در نامه اخیر خود^۳ اعلام داشته لایحه‌ای را در موضوع سامان‌دهی نیروی انسانی تدوین و به مجلس ارائه خواهد نمود، بنابراین به منظور ایجاد و استمرار روحیه همکاری و تعامل بین دولت و مجلس، توجه به رویکردها و نظرات سازمان برای ارایه طرحی موثرتر ضروری است. بنابراین اصلح است با استفاده از ظرفیت قانون آیین نامه داخلی مجلس بررسی طرح به صورت دوشوری در دستور کار مجلس محترم قرار گیرد تا پس از تصویب کلیات، برای رسیدگی شور دوم به کمیسیون ارجاع گردد.

پاورقی‌ها:

۱. این امر سابقاً توسط شورای نگهبان مغایر بند «۱۰» اصل (۳) قانون اساسی و نظام اداری صحیح تشخیص داده شده است.
۲. تبصره «۴»ـ افراد با سابقه دو سال و بالاتر از کارسنجي موضوع این ماده مستثنا مي‌باشند.
۳. نامه‌های شماره ۶۸۲۷۸ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۷ و ۵۳۶۵۱ مورخ ۱۴۰۰/۰۹/۳۰ سازمان اداری و استخدامی کشور در خصوص طرح «به کارگیری و ساماندهی کارکنان دستگاه های اجرایی»