دلایل تصمیم به تشکیل مجدد سازمان اداری و استخدامی کشور

شرط موفقیت این اقدام [تشکیل و ادامه حیات سازمانی تحت عنوان مدیریت و برنامه ریزی کشور] این است که کسانی که در رأس سازمان جدید قرار می‌گیرند، اولاً، اهداف این اقدام را درک کنند و باور داشته باشند؛ و ثانیاً در یک بخش از این کار، تخصص و بر بخش دیگر آن اشراف داشته باشند. یعنی مثلاً یا متخصص امر برنامه و بودجه باشند و به مسایل مدیریتی اشراف داشته باشند یا متخصص در حوزه مدیریت باشند و به امر برنامه و بودجه اشراف داشته باشند؛ اگر کسانی در رأس سازمان قرار بگیرند، در دوره های مختلف، که یا باور به این کار یا شناخت روشنی از دلایل و اهداف این کار نداشته باشند یا فاقد تخصص و اشراف لازم در یکی از این حوزه ها باشند، طبعاً ما نمی توانیم مطمئن باشیم که این اصلاح ساختاری به نتیجه مناسب می‌رسد.

به گزارش شناسنامه، جمشید انصاری، رییس سازمان اداری و استخدامی کشور، در پنجمین اجلاس هم اندیشی نمایندگان رؤسای دستگاه های اجرایی و مسؤولین هماهنگی رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه های اجرایی که در محل آن سازمان برگزار شد، سخنان مهمی در خصوص تشکیل مجدد دو سازمان اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه کشور ایراد کردند. در ادامه، متن کامل این سخنرانی (در حال تکمیل) آورده می شود.

بسم الله الرحمن الرحیم

بسیار خوشحالم از حضور در جمع شما عزیزان نمایندگان محترم رؤسای دستگاه‌های اجرایی و مسوولین هماهنگی هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه‌های اجرایی کشور، و بیشتر خوشحالم از اینکه در جمع شما عزیزان فرصتی شد برای تجدید دیدار با تعدادی از دوستان و عزیزانی که سابقه دوستی و ارادت بنده به آنها قدیم است و همیشه جزو خدمت‌گذاران نظام اداری بودند و منشأ آثار و برکات. ان شاءالله خداوند به همه ما توفیق دهد تا در ادای تکلیفی که بر عهده داریم موفق باشیم. (1) سعی می کنم به صورت مختصر و در چند محور عرایض خودم را خدمت شما داشته باشم. قطعا ممکنه در برخی از مسایل همین سوالات هم وجود داشته باشه.

نکته اولی که لازم می‌دانم توضیحی مختصر عرض کنم راجع به تصمیمی است که ریاست محترم جمهوری اسلامی ایران در تفکیک مجدد وظایف و مسؤولیت‌های مدیریتی از وظایف و مسؤولیت‌های برنامه‌ریزی در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و ایجاد مجدد دو سازمان برنامه و بودجه کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور اتخاذ کردند. چون کمتر به دلایل این کار در این مقطع زمانی پرداخته شد. من شاید به این دلیل این را توضیح می دهم که ادغام را هم بنده انجام دادم. (2)

در سال 1377 و 1378 که بنده معاون سازمان اداری و استخدامی کشور بودم، طرح بزرگی تحت عنوان «اصلاح ساختار کلان کشور» در دستور کار سازمان و دولت قرار گرفت. من مدیر پروژه بودم و فک می‌کنم جناب آقای عابد جعفری (3) که زحمت می‌دادیم خدمتشون، خیلی مؤثر و وقت گذار در جلسات آن کمیته و شورای راهبری آن حضور داشتند. خب کار عظیمی راجع به بازنگری در ساختار کلان کشور انجام شد. بعضی از تصمیمات آن زمان که در مجلس اجرایی شد مثل ادغام وزارت معادن و صنایع، ادغام وزارت جهاد سازندگی با وزارت کشاورزی، بازنگری وظایف وزارت علوم، تحقیقات و فنآوری و وزارت ارتباطات و فنآوری اطلاعات و همین‌طور تأسیس سازمان میراث فرهنگی و گردشگری از جمله تصمیماتی بود که نتیجه اون مطالعه بود.

از جمله تصمیماتی که در آن پروژه ما به نتیجه رسیدیم یکپارچه کردن «نظام مدیریت منابع» کشور بود. به نظر می‌آمد حداقل بعد از پیروزی انقلاب، در کارکرد سازمان امور اداری و استخدامی کشور وقت و سازمان برنامه و بودجه کشور در آن زمان، اختلالاتی ایجاد شده بود و سازمان اداری و استخدامی کشور که مسؤولیت مدیریت اصلی‌ترین منابع توسعه‌ای کشور -که منابع انسانی است- و در عین حال متناسب سازی نظام‌های مدیریتی کشور برای اجرای برنامه‌های توسعه را برعهده داشت، به دلیل نوع رویکردی که سازمان برنامه و بودجه کشور در آن زمان داشت، عملا از چرخه تصمیم‌گیری در برنامه‌های توسعه دور بود و تأثیرگذاری آن خیلی محدود و کمّی گردیده بود و اساسا برنامه‌ریزی توسعه در تخصیص منابع بودجه‌ای و مالی منحصر و محدود شده بود. ما تجربه اجرای دو برنامه اول و دوم را داشتیم، منابع قابل توجهی برای برنامه‌های توسعه اختصاص داده شده بود ولی در هیچکدام از این دو برنامه اقدامی در جهت طراحی نظام‌های مدیریتی متناسب با جهت‌گیری‌های توسعه صورت نگرفته بود و هر برنامه توسعه توسط ساز و کارها و ساختارهای سنتی دنبال شده بود. از سوی دیگر هم تمام محاسبات نشان می‌داد حجم بودجه‌های جاری (هزینه‌ای) کشور نسبت به اعتبارات عمرانی دائم در حال افزایش است و آن نهاد و مجموعه‌ای که برای این کار تصمیم‌گیری می‌کرد سازمان برنامه و بودجه نبود؛ سازمان دیگری بود که بر اساس تشخیص خودش تصمیماتی را می‌گرفت که هزینه‌های جاری کشور را می توانست به شدت افزایش دهد. یک نگاه کلی هم وجود داشت که ساختارهای اداری به خودی خود اصالت ندارند؛ ساختارهای اداری ابزاری هستند برای پیشبرد برنامه ها و تحقق اهداف و اگر دولت می‌خواهد وارد عرصه‌ای شود که متفاوت با حوزه های قبل است به صورت اجتناب‌ناپذیر در ساختارهای اداری کشور باید متناسب با حوزه‌ها و و جهت‌گیری‌های جدید باید تغییرات لازم ایجاد بشود. دوستانی که خاطرشان هست، تِم و جهت‌گیری اصلی برنامه سوم توسعه، «اصلاحات ساختاری بود». معمولاً برنامه‌های توسعه عنوان خاصی داشتند؛ برنامه دوم توسعه، «برنامه تعدیل اقتصادی» بود. برنامه سوم توسعه، «برنامه اصلاحات ساختاری» بود؛ برنامه چهارم، «برنامه توسعه دانش بنیان» بود و برنامه پنجم اسم خاصی که نشان‌دهنده جهت‌گیری خاصی باشد، نداشت.

از آن‌جایی که برنامه سوم، برنامه اصلاحات ساختاری بود بحث اصلاحات قبل از شروع برنامه در سال 1379 به صورت جدی در دستور کار قرار گرفت و به این جمع‌بندی رسیدیم که خود سازمانی که متولی اجرا و پیشبرد برنامه است، باید اصلاحات ساختاری لازم در آن انجام شود. آن زمان بر اساس مجموعه مطالعات به این جمع بندی رسیده شد که سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور از ادغام دو سازمان اصلی ستادی یعنی سازمان امور اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه ایجاد شود و وظیفه راهبری برنامه توسعه کشور را برعهده بگیرد.

حالا اگر از منظر خروجی کار نگاه کنیم به نظر می رسد که این تصمیم به یک دلیل تصمیم نادرست و ناصوابی نبود؛ چون ما وقتی ارزیابی تحقق اهداف برنامه‌های توسعه را الان پیش روی خودمان قرار می‌دهیم، موفق‌ترین برنامه کشور در تحقق اهداف خودش، برنامه سوم توسعه اعلام شده است. یعنی الان آنچه در اسناد توسعه کشور مطرح می‌شود هیچ برنامه‌ای موفق تر از برنامه سوم توسعه نبوده است. البته بخشی از آن به توانمندی و کارآمدی دولتی که متولی اجرای آن برنامه شده است -دولت اصلاحات- برمی‌گردد ولی بخشی هم به همین تصمیماتی که در اصلاحات ساختاری و پیش‌بینی نظام‌های مدیریتی  متناسب با آن برنامه اتخاذ شده بود، برمی‌گشت. همون موقع وقتی بحث ادغام این دو سازمان پیش آمد من دقیقا خاطرم هست جناب آقای خاتمی رییس جمهور وقت از بنده که آن موقع به عنوان صاحب نظر، عضو شورای عالی اداری بودم سؤالی را مطرح کردند؛ گفتند این سوال را به عنوان صاحب نظر عضو شورای عالی اداری می‌کنم نه به عنوان معاون سازمان نه کسی که مدیر پروژه اصلاح ساختار هستید؛ اگر خودتون بودید این کار را در این مقطع زمانی انجام می دادید یا خیر؟ من به ایشون جمله ای را عرض کردم که تکرار اون جمله برای ادامه بحث مؤثر است. به ایشون گفتم در کشور ما و اساسا کشورهای مشابه ما، مبانی کارشناسی و علمی یک تصمیم یک طرف قضیه است، چگونگی اجرای این تصمیم و کسانی که آن تصمیم را اجرایی و عملیاتی می‌کنند طرف دیگر و چه بسا طرف مهم تر قضیه هستند. آن روز خدمت ایشان عرض کردم به نظر بنده، شرط موفقیت این اقدام این است که کسانی که در رأس سازمان جدید قرار می‌گیرند، اولاً، اهداف این اقدام را درک کنند و باور داشته باشند؛ و ثانیاً در یک بخش از این کار، تخصص و بر بخش دیگر آن اشراف داشته باشند. یعنی مثلاً یا متخصص امر برنامه و بودجه باشند و به مسایل مدیریتی اشراف داشته باشند یا متخصص در حوزه مدیریت باشند و به امر برنامه و بودجه اشراف داشته باشند؛ اگر کسانی در رأس سازمان قرار بگیرند، در دوره های مختلف، که یا باور به این کار یا شناخت روشنی از دلایل و اهداف این کار نداشته باشند یا فاقد تخصص و اشراف لازم در یکی از این حوزه ها باشند، طبعاً ما نمی توانیم مطمئن باشیم که این اصلاح ساختاری به نتیجه مناسب می‌رسد.

خب حالا من که این روند بعدیش را زیاد بهش نمی‌پردازم. به نظر می رسد در طول زمان اگر در مقاطعی هم کار خوب اجرا شد ما رسیدیم به مقاطعی که اصلا کار متوقف شد؛ رسیدیم به سال 1386 که آن سازمان هویت ادغامی را نداشت؛ دوباره دو تا معاونت ایجاد شد که اساساً دیگر سازمان هم نبودند. معاونت‌های ستادی ریاست جمهوری بودند و دوستانی که در بحث‌های تشکیلاتی هستند می‌دانند که معاونت خیلی تفاوت دارد با یک سازمان، و سازمان مسؤولیت‌های قانونی و حقوقی بر عهده دارد؛ در حالی که معاونت مجری دستورات مقام مافوق است و اساسا یک ساختار قانونی و حقوقی دارای مسؤولیت در نظام اداری و اجرایی کشور نیست. برای همین بود که بحث احیای این سازمان در کارزارهای انتخاباتی سال 1392 به صورت یک برنامه جدی از سوی جناب دکتر روحانی رییس جمهور محترم مطرح شد.

از روزی که کار دولت شروع شد، این سوال اساسی فرا روی دولت و شخص جناب رییس‌جمهور به عنوان تصمیم‌گیر نهایی در این عرصه وجود داشت که وقتی ما از احیای سازمان صحبت می‌کنیم، دوباره منظور احیای سازمان به صورت ادغامی و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور است، یا احیای سازمان به صورت تفکیکی و در دو هویت حقوقی مجزا که مسایل مربوط به مدیریت و نظام‌های اداری و اجرایی کشور در یکی و با مسؤولیت یکی از آن دوتا دنبال شود و مسایل مربوط به تخصیص و توزیع منابع مالی کشور در دیگری. این بحث‌ها در شورای عالی اداری مطرح شد.

من تصادفاً در همین دوره هم دوباره عضو شورای عالی اداری کشور بودم، این دفعه به عنوان نمایندگی از طرف استانداران کشور و در جریان بحث‌ها از نزدیک قرار داشتم. هر دو رویکرد و دیدگاه طرفداران جدی خودش را داشت و در بحث‌های شورای عالی اداری هم مطرح می‌شد که بعضی از دوستان معتقد به احیای جداگانه هر دو سازمان بودند و برخی از دوستان نیز در پی احیای یکپارچه این سازمان‌ها بودند. به دلیل اینکه در برنامه‌های انتخاباتی آقای رییس‌جمهور احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مطرح شده بود، در مرحله اول که اواخر سال 1393 بود بحث احیای سازمان واحد به تأیید شورای عالی اداری رسید. ولی همان موقع نیز احساس می‌شد که بخشی از کار که بخش بسیار مهمی هم هست در این تصمیم خیلی مورد عنایت نگرفته. مسایلی هم در این حوزه اتفاق افتاد و ضعف‌هایی هم در نظام اداری و اجرایی کشور، ضعف هایی در کاستن از حجم دولت و چابک‌سازی دولت، ضعف‌های جدی در تحقق برنامه اصلاح نظام اداری که خود دولت به تصویب رسانیده بود؛ همه اینها دست به دست هم داد و بحث عدم مدیریت نظا‌م‌های پرداخت هم که در اواخر به آن اضافه شد، مجددا تصمیم‌گیران کشور را به این جمع‌بندی رسانید که این تصمیم را مورد بازنگری قرار دهند و در بازنگری مجدد، مجموعه‌ی نظراتی که بر ادامه فعالیت سازمان با دو هویت حقوقی مستقل از هم و دو مأموریت کاملاً مستقل از هم اداره بشوند، نسبت به نظرات راجع به ادامه سازمان با وضعیت ادغامی غالب‌تر بود و نهایتاً بر اساس اختیاراتی که رییس‌جمهور محترم به موجب اصل 126 قانون اساسی داشتند، تصمیم به تفکیک این دو سازمان گرفتند که این بخش سازمان به عنوان متولی نیروی انسانی، نظام‌های مدیریتی و همینطور مجموعه کارهایی که در نظام اداری و اجرایی کشور باید صورت بگیره مجددا شکل گرفت که حالا بنده شاید به دلیل اینکه از مجموعه دوستانی که تو این بخش کار می‌کردند، کمتر ارتباطم قطع شده بود و همیشه عضو شورای عالی اداری بودم و در دوره هشتم مجلس هم این مباحث را بیشتر دنبال می‌کردم، قرار بر این شد که ما خدمت دوستان باشیم.

فکر کردم که یک توضیحی راجع به دلایل تجمیع و انفکاک اینجا داده بشه و دوستان در جریان باشند مناسب‌تره.

نکته دومی که لازم می‌دانم اینجا عرض کنم، به هر حال چه به لحاظ منطق کار و چه به لحاظ آنچه در برنامه‌های جناب آقای دکتر روحانی در جریان انتخابات سال 92 مطرح شد، هدف اصلی این سازمان تحقق مفهوم حکمرانی خوب در نظام اداری و اجرایی کشور است. یعنی اگر ما بخواهیم یک مأموریت برای سازمان به صورت یک جمله بیان کنیم چیزی نیست جز تحقق حکمرانی خوب در کشور که بخشی از این باید در دولت اتفاق بیفته بخشی در خارج از دولت و این دو سازمان، هم به لحاظ آنچه در قانون اساسی آمده و هم آنچه در شورای عالی به عنوان وظایف این سازمان‌ها مطرح شده، مسوولیت و وظیفه فراتر از دولت دارند. در واقع، این پسوند «کشور» که در سازمان امور اداری و استخدامی کشور از ابتدا وجود داشت و در خصوص برنامه و بودجه در اصل 126 اضافه شد، به این معنی است که این‌ها صرفاً در حوزه قوه مجریه عمل نمی‌کنند بلکه مسؤولیت‌هایی فراتر از قوه مجریه دارند؛ به همین دلیل است که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مسوولیت تنظیم برنامه و تخصیص بودجه در کل کشور را دارد و قوای دیگر نیز از مجرای سازمان برنامه و بودجه این کار را انجام می دهند. در خصوص نظامات مدیریتی و نظامات نیروی انسانی نیز سازمان اداری و استخدامی کشور چنین مأموریتی را دارد و هر آنچه که در نظام اداری و ساختار نیروی انسانی کشور اتفاق افتاده از مجرای این سازمان به لحاظ ضوابط، مقررات و هماهنگی‌ها دنبال می‌شود و در واقع وقتی می گوییم ایجاد حکمرانی خوب، هدفمان فقط در درون دولت نیست هر چند دولت به مفهوم قوه مجریه در ایجاد حکمرانی خوب نقش محوری دارد و خودش به عنوان پیشران می‌تواند در حوزه های دیگر تأثیر گذار باشد. ولی تحقق حکمرانی خوب به هر حال وظیفه و مأموریتی است که به عهده این سازمان گذاشته شده است و اگر بخواهیم به آن بخش از مسوولیت ایجاد و استقرار حکمرانی خوب که با کار شما مرتبط است، بپردازیم اینکه یک نظام اداری شفاف و همین‌طور یک نظام اداری با سطح سلامت بالاتر رو داشته باشیم، از اقتضائات و ویژگی‌های حکمرانی خوب است.

مجموعه ساز و کارهای شبه قضایی که در نظام اداری کشور تحت عنوان هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری در سطوح هیأت های بدوی و هیأت های تجدیدنظر شکل گرفته و آنچه که به عنوان ساز و کارهای هماهنگی هیأت ها در وزارتخانه ها و سازمان ها وجود داره و آن ساختار مرکزی که در ارتباط با هیأت عالی نظارت در سطح ملی هم وظیفه هماهنگی و هم نظارت بر عملکرد این ساز و کارهای شبه قضایی را بر عهده دارد، ابزارهایی هستند که برای ارتقای شفافیت و سلامت و در نهایت، تحقق مفهوم حکمرانی خوب در خدمت نظام اداری هستند. یعنی یکی از ابزارها حداقل در بعد ارتقای سلامت نظام اداری و صیانت از حقوق مردم در نظام اداری، این مجموعه هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری هستند که شما عزیزان مسوولیت هماهنگی و هدایت آنها را در دستگاه های اجرایی به نمایندگی از وزرا و رؤسای دستگاه های اجرایی بر عهده دارید. به نظر می رسه آنچه که مهم است بیشتر این نیست که ما تخلفاتی را که واقع می شوند شناسایی کنیم و با آن تخلفات برخورد کنیم. اینکه یک تکلیف قانونی است. بیشتر باید رویکرد و عملکرد هیأت ها آن باشد که نقش پیشگیرانه را در وقوع تخلفات را ایفا کند و اگر بخواهیم کمی غیرجدی بگوییم باید هیمنه و جبروت هیأت ها به گونه‌ای باشد که خودِ وجود ساختاری به نام هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری، از تخلفات و مفاسد در نظام اداری و اجرایی کشور بکاهد؛ تا اینکه بخواهد تخلفاتی واقع شود و این هیأت ها بخواهند به این تخلفات رسیدگی کنند.

یکی از نکاتی که ما همیشه دنبال می کردیم شاید باز هم خاطرم هست که در کنار پروژه اصلاح ساختار، پروژه دیگری در دست سازمان بود که بنده مدیریت مطالعات آن را بر عهده داشتم، در مورد برنامه ملی مبارزه با فساد بود که تصادفاً بعد از اینکه بنده به استانداری آذربایجانغربی رفتم، زحمت این کار به دست آقای ربیعی و آقای عابدجعفری و بعضی دوستان دیگر افتاد و نهایتاً هم در سال 1390 در مجمع تشخیص مصلحت نظام تبدیل به یک قانون تحت عنوان «قانون مقابله با فساد و ارتقای سلامت اداری» شد. یکی از مسایلی که ما در آنجا در مقابله با فساد و ارتقای سطح سلامت نظام اداری به عنوان یک رویکرد عنوان می‌کردیم، اتخاذ تمهیدات و ساز و کارهایی بود که از فروش حقوق مردم به آنها در نظام اداری جلوگیری کند. چون ما به این نتیجه رسیده بودیم که حقوق قانونی مردم در نظام اداری به سادگی در اختیار آنها قرار نمی‌گیرد و در بسیاری از مواقع این حق به آنها مجدداً فروخته می‌شود. حالا این در چارچوب مثلاً دریافتی‌های غیرمجاز برای آن‌که کاری برای آنها شود یا حقی از آنها در نظام اداری استفیاء بشود، و یا بر اساس یک تصمیمات اداری که گرفته می‌شد، پیچیدگی‌هایی در کارها تعبیه و ایجاد می‌شد که عملا دسترسی مردم به آن حقوق قانونی دشوار می‌شد و خودِ کارکنان دولت نیز بر اساس رفتارهای سلیقه‌ای در این فرآیند تأثیر تشدیدکننده و مضاعف ایجاد می‌کردند.

مبنا بر این بود که ما ساز و کارهایی ایجاد کنیم که هر آنچه قانون‌گذار به عنوان حق طبیعی مردم یا در حقوق اساسی به عنوان حق ذاتی مردم تعریف شده به راحتی در نظام اداری به آن دسترسی وجود داشته باشد و نظام اداری و اجرایی کشور و کارکنان دولت نتوانند مانع دسترسی مردم به حقوقی باشند که در نظام اداری برای آنها تعریف شده است.

شاید به نظر من مهمترین بخش کار که هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری و مسؤولین هماهنگی باید یک رویکرد جدیدی به آن داشته باشند تقویت این موضوع و این زمینه است که ما صرفاً دنبال این نباشیم که کارکنان چه تخلفاتی را در انجام وظایف خود انجام می‌دهند؛ بلکه دنبال این باشیم کارکنان چه حقوقی را ممانعت می‌کنند که مردم به آن حقوق در نظام اداری آن طور که قانونگذار پیش‌بینی کرده است دسترسی داشته باشند و بر مبنای آنچه در تِرم‌های مبارزه با فساد است، ممانعت کنیم از فروش حقوق قانونی مردم به آنها در نظام اداری و شاید یکی از ویژگی‌های برجسته حکمرانی خوب همین باشد که مردم بتوانند به سهولت و سادگی به آنچیزی که قانونگذار برای آنها به عنوان یک حق قانونی تعریف و مشخص کرده است، دسترسی داشته باشند و از آن حقوق برخوردار بشوند. چرا که اگر این اتفاق نیفتد، زمینه مشارکت مردم در توسعه کشور به شدت کاهش می‌یابد و مردم به سادگی نمی توانند در … کشور حضور داشته باشند.

نکته سومی که من لازم می‌دانم اینجا خدمت عزیزان عرض کنم، مشکلی است که ما در نظام اداری داریم که شاید پیش‌بینی ساز و کارهایی مثل هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری نیز از این مشکل –یا به تعبیر بهتر- رویکردی که در نظام اداری داریم و مبنای نظام اداری ما بر آن قرار گرفته، به نظر می‌رسد که باید به سمت نوعی تغییر حرکت کنیم. ما وقتی از عدم تمرکز صحبت می‌کنیم، همیشه ذهنمان از عدم تمرکز این می‌آید که اختیارات تصمیم‌گیری در مرکز کشور را به نقاط اجرا در اقصی نقاط منتقل کنیم. به جای اینکه وزارت‌خانه تصمیمات متعدد را بگیرد این اختیار برای مدیران استانی و شهرستانی وجود داشته باشد که بتوانند تصمیمات لازم را با سرعت بگیرند و مسایل و مشکلات مردم و مناطق را حل کنند. همیشه یک منع قانونی برای این امر وجود داشته است. ما یک نظام اداری کارکردی (functional) داریم. تقسیم‌بندی ساختارهای سازمانی ما به گونه‌ای است که اختیارات و متناسب با آن مسؤولیت‌ها را متوجه وزرا و شخص رییس‌جمهور می‌کند. و دیگرانی که در سطوح تشکیلاتی پایین‌تر فعالیت می‌کنند آنها در مقابل وزرا و رییس‌جمهور پاسخگو هستند ولی به لحاظ قانونی این وزرا و رییس‌جمهور هستند که در مقابل مراجع رسمی اعم از مجلس شورای اسلامی و حتی مراجع قانونی باید پاسخگو باشند. این ساختار باعث می شود که وزرا و رؤسای دستگاه‌های اصلی کشور به راحتی تن به ساختارهای سطوح پایین‌تر ندهند و اساساً این موضوع مطرح است که آیا ساز و کار تمرکز زدایی باید ساز و کار تفویض اختیار باشد یا ساز و کار توزیع قانونی اختیار. حالا این بحث حقوقی دارد. آیا با وجود قانون اساسی ما می‌توان به این قالب وارد شد یا نمی توان. آیا ما می‌توانیم وقتی که وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را می‌نویسیم ، رییس بیمارستان را به لحاظ قانونی به عنوان مسؤول مشخص کنیم که اگر در آنجا اتفاقی افتاد و مریضی به دلیل بی‌توجهی رییس بیمارستان و عوامل درمانی دچار آسیب شد باید وزیر بهداشت و درمان پاسخگو باشد. اینها بحثهای حقوقی است که نمی‌خواهم در این‌جا وارد آن بشوم.

ولی آن چیزی که در نظام اداری ما در حوزه نیروی انسانی ما وجود دارد، یک زمانی هم با این رویکردی که ما نسبت به تقسیم وظایف ملی داریم ، هم اینکه مأموریت‌های متعددی که در کشور از دهه 1340 به این طرف وجود داشته است، در واقع ما یک «نظام اداری و استخدامی کشوری» را راه انداختیم؛ به طوری که نیروی انسانی در هر کجا که باشد نیروی انسانی دولت است؛ حتی نیروی انسانی آن دستگاه خاص هم نیست چرا که اجازه دارد از آن دستگاه منتقل شود. یعنی یک کارمند شاغل در وزارت کشور می‌تواند درخواست انتقال به وزارت آموزش و پرورش بدهد و اگر این وزارت موافقت کرد انتقال اتفاق می‌افتد. کارمند شاغل می‌تواند از یک دستگاه به دستگاه دیگر مأموریت بگیرد. از یک استان به استان دیگری. پس این نشان می‌دهد که این نیروی انسانی قبل از اینکه نیروی انسانی یک دستگاه باشد، نیروی انسانی کشور و دولت است و اساساً ساختار مقررات استخدامی ما نیز بر همین اساس پیش‌بینی و تدوین و تصویب شده است. این یک مشکلات جدی برای ما ایجاد کرده است؛ حداقل با تغییرات در نظامات کار در بخش عمومی دنیا ایجاد شده، همسویی و هماهنگی لازم را ندارد. من بعضی وقت‌ها فکر می‌کنم ما در واقع دو کار کاملاً متضاد را در نظام اداری از مدیران راجع به نیروی انسانی توقع داریم که انجام بدهند یا انجام ندهند. اول اینکه هیچ اختیاری بر پایان دادن به کار نیروی انسانی در نظام اداری برای مدیران وجود ندارد یعنی اگر فردا یک وزیر که اختیارات قابل توجهی در حوزه تصمیم گیری برای منابع بودجه ای خود دارد بخواهد راجع به نیروی انسانی خود تصمیم بگیرد ، اختیاری ندارد. نمی تواند بگوید من در فلان استان کمبود نیرو دارم ده نفر از این استان به آنجا میفرستم. او می‌تواند ده میلیارد ، صد میلیارد اعتبار این استان را کسر و به استان دیگر بفرستد ولی در خصوص ده نفر از نیروی  انسانی خود چنین اختیاری ندارد.

نمی‌تواند ارتباط استخدامی ده نفر را به عنوان مثال قطع کند. یعنی در خصوص نیروی انسانی که ابزار اصلی مدیریت است، به لحاظ قوانینی که ما در کشور داریم کاملاً دست مدیریت در این زمینه بسته است. این یک وجه که کشوری بودن نظام‌های اداری و استخدامی ماست. وجه دوم آن هم در پرداخت‌هایش است. یعنی همان کسی که می‌تواند ده میلیارد اعتبار عمرانی را جابه‌جا کند، خیلی دستش در این‌که در پرداخت‌های کارکنان متناسب با کارایی و عملکرد آنها بتواند تغییراتی را در چارچوب منابع خودش بدهد، باز نیست و از سوی خیلی از دستگاه‌ها می‌تواند مورد مؤاخذه قرار بگیرد.

این دو مطلب به شدت نظام اداری ما رو از منظر مدیریت منابع انسانی آن، متصلّب کرده و هر نوع ابتکار عمل برای مدیران و به نوعی هر نوع انعطاف پذیری در نظام نیروی انسانی ما کاهش داده و اگر ما نتوانیم راهکاری برای حل این مشکل پیدا کنیم، این بسته بودن در نظام منابع انسانی و نیروی انسانی ما هر روز کار را برای مدیریت‌های ما برای پیشبرد کارهای خودشان سخت‌تر می‌کند. شما الان در دنیا اگر مراجعه کنید، در دانشگاه‌های دنیا، تصمیم‌گیری در خصوص خاتمه فعالیت یک استاد و به کارگیری استاد جدید بر عهده رییس دانشگاه است. چنین اختیاری در دانشگاه‌های ما نه تنها در حال حاضر وجود ندارد، در سابق هم چنین چیزی نداشته‌ایم. کشوری بودن نظام اداری و استخدامی باعث شده است که گاهاً در خصوص نیروهای قراردادی خودمان هم احکامی را صادر کنیم؛ مثلا در ضوابط اجرایی بودجه می نویسیم کسانی که پارسال قراردادی بودند، امسال نیز تمدید قرارداد شوند. هر چند در داخل آن قید می‌شود که «در صورت تمایل دستگاه»؛ ولی طرف می‌گفت: کدام دستگاهی هست که تمایل نداشته باشد؟ الان در دنیا وقتی یک معلمی در مدرسه‌ای به‌کارگرفته می‌شود از سوی مدیر مدرسه استخدام شده است و روزی هم که قصد داشته باشد سراغ کار دیگری رود، ارتباط استخدامی وی از آنجا قطع شده و باید در جای دیگری به دنبال فرصت شغلی جدید باشد. ما همین سیستم را در شهرداری‌ها تا ده سال قبل داشتیم؛ یعنی اگر کسی در شهرداری قزوین مشغول به کار باشد، نمی‌توانست در شهرداری بوئین زهرا منتقل شود. باید از شهرداری قزوین استعفا می‌داد و اگر در شهرداری بوئین زهرا فرصت استخدام وجود داشت، مجدداً استخدام شود. در حال حاضر، این را هم خراب کردیم و گفتیم کارکنان شهرداری‌ها می‌توانند به صورت داخلی بین خودشان منتقل بشوند.

و این امر در واقع، مهم‌ترین آسیبی که به ما زده است این است که به شدت مناطق محروم ما به دلیل این ساز و کاری که برای جابه‌جایی نیروی انسانی وجود دارد دارند هزینه پرداخت می‌کنند؛ هنگامی که ما آزمون استخدامی برگزار می‌کنیم، نیروهای انسانی فارغ‌التحصیل دانشگاه که نمی‌توانند در شهرها و استانهای خودشان به سادگی استخدام شوند، می‌روند سهمیه استخدامی مناطق محروم را در اختیار می‌گیرند ، و از سال دوم با یک سیستم فشار (هولینگ!) پشت درب دستگاه‌ها متقاضی انتقال به مناطق برخوردار می‌شوند و ما همیشه با مشکل تأمین نیروی انسانی در مناطق محروم خودمان مواجه هستیم. غیر از مسائل متعددی که در مدیریت منابع انسانی این دو تا اصلی که ما داریم ایجاد کرده است؛ که یک بخش آن مسائل، حجم گسترده پرونده‌هایی است که در هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری وجود دارد زیرا مدیران عملاً اختیار قانونی در برخورد با تخلفات را در موقع و نقطه وقوع تخلف ندارند و ناچار این ساز و کارهاباید شکل بگیرد؛ چرا که مدیران به لحاظ قانونی حق ندارند رأساً برخوردی با کارکنان متخلف داشته باشند.

به نظر می‌رسد ما باید تغییرات جدی را در نظامات مدیریت منابع انسانی خودمان به لحاظ افزایش اختیارات قانون مدیران انجام دهیم، به گونه‌ای که به حقوق مردم نیز در اینجا یک توجه ویژه‌ای شود؛ ما وقتی که مثلا طبق آمارها در استان سیستان و بلوچستان، از تعداد پست‌های سازمانی، 52% خالی است، در حالی که ما در تهران یا سایر استان‌های برخوردار چنین اتفاقی را شاهد نیستیم. همچنین، ما در آموزش و پرورش 12 هزار نفر نیرو کسری داریم و این کسری در رشته‌هایی است که باعث می‌شود ما قادر نباشیم در برخی از مناطق خودمان رشته‌های ریاضی و تجربی در دبیرستان دایر کنیم در آنجا همه محکومند به این‌که رشته علوم انسانی بخوانند. این بخش حقوق مردم است که ما نادیده گرفتیم. یعنی برای این‌که به یک کارمند کمک کنیم و مشکل زندگی او را حل کنیم، آمدیم کارمند را به یک نقطه برخوردار منتقل کردیم و الان مردم مناطق محروم از طبیعی‌ترین حق خودشان که بهره‌مندی از آموزش در رشته‌ای که قصد ادامه تحصیل در آن را دارند محروم شده‌اند. و ما لازم است به سمت ایجاد تغییراتی همانند مدلی که در شهرداری‌ها وجود داشت حرکت کنیم.

در قانون شوراهای منطقه‌ای آموزش و پرورش پیش‌بینی شده است که شوراهای مناطق می‌توانند نیروهایی را به کار بگیرند که کارمند این شوراهاست و نه کارمند آموزش و پرورش. ما تا امروز شاید هیچگاه از این اختیار قانونی استفاده نکردیم که بگوییم شوراهای آموزش و پرورش شهر زابل یا شهر سراوان به جای اینکه دولت در آنجا معلم بگیرد، شورای آموزش و پرورش معلم بگیرد تا امکان انتقال وی وجود نداشته باشد و در صورت استعفای وی، این شورا می‌تواند نیروی جدید جایگزین وی نماید. همان‌طور که ملاحظه می‌کنید در برخی موارد ساز و کارهای قانونی لازم هم وجود دارد ولی از آن استفاده نمی‌شود. ولی کلی تر عرض کنم به نظر می رسد برای آنکه بتوانیم موثر تر منابع انسانی را مدیریت کنیم و در راستای تحقق اهداف برنامه های کشور تصیممات مقتضی را در موقع مناسب بگیریم هم باید مبانی قانونی مربوط به حقوق کارکنان دولت دچار دستخوش و دگرگونی نشود و هم مبانی قانونی مربوط به اختیارات مدیران. شاید اون موقع شاهد کاهش بسیاری از نابسامانی ها و روندهای توأم با تخلفی بشویم که در نظام اداری ما بعضاً خودش را نشان می‌دهد.

من از اینکه این فرصت فراهم شد خدمت شما عزیزان باشیم خداوند را سپاسگذارم و امیدوارم این جلسه ای که دوستان تشکیل دادند و تعامل نظری که اینجا صورت خواهد گرفت، کمک کند به انجام روان‌تر و بهتر کار در هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری که به هر حال الان تنها ساز و کاری است که برای مقابله با تخلفات در نظام اداری در سطح غیرقضایی اختیار داریم و ان شاء الله که زحمات همه شما عزیزان مقبول درگاه خداوند متعال قرار بگیرد.

والسلام علیکم و رحمت الله و برکاته

——————————————————————————————–

تعریض‌های داخل سخنرانی

(1) جناب آقای خرازی از بنده خواستند تا در این جلسه حضور  پیدا کنم. من هم زیاد مایل نبودم که اولین حضور من در یک جلسه رسمی اداری برای رسیدگی به مسایل تخلفات اداری کارکنان باشد چون از باب رحمت هم بخواهیم نگاه کنیم باید اول کارهایی را برای کارکنان و نظام اداری انجام بدهیم و بعد برویم سراغ تخلفات آنها. بنده در دهه شصت مدیر آموزش و پرورش استان آذربایجان غربی بودم یک کارمند شوخی داشتیم به نام آقای ارجمندی که از کارمندان قدیم بود. فروشگاه تعاونی مصرف کارکنان آموزش و پرورش هم طبقه پایین اداره کل بود. آنجا بر روی شیشه نصب می‌شد که برنج می‌دهند و کوپن شماره فلان را بیاورید برنج ببرید یه روز آمد پیش من گفت آقا این پایین جلوی در زدند که کوپن شماره فلان را بیاورید و مسواک و خمیردندان می دهند. لطف کنید اول کوپن گوشت را اعلام کنید اون گوشت لای دندان‌های ما گیر کنه بعد مسواک و خمیردندان بدهید که بریم اونها رو بشوییم. حالا قرار نیست که ما قبل از اعلام کوپن گوشت ما کوپن مسواک و خمیردندان اعلام کنیم. قرار است قاعده‌ای داشته باشه. به همین خاطر هم سعی می‌کنم خیلی کم راجع به مسایل مربوط به تخلفات اداری کارکنان و همینطور هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان و یا آن چیزی که مصطلح است «هیأت های تخلفات» – یک جوری گفته می‌شود که انگار خود این هیأت ها مسؤول تخلفات هستند و مسوول رسیدگی به تخلفات نیستند! – صحبت کنم.

(2) و این‌که می‌گویند «مرحوم مؤلف»، مرحوم مؤلف در اینجا خود منم !

(3) از حاضرین در جلسه