احياي سازمان مديريت: بهترين فرصت اصلاح ساختار استانداري‌ها

در جلسه شوراي عالي اداري كشور كليات طرح احیا و تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور مورد موافقت و تصويب قرار گرفته و چنين مقرر شده كه طي هماهنگي ميان معاونت برنامه ريزي و نظارت راهبردي رئيس جمهور و وزارت كشور، پيشنهاد نحوه ساماندهي واحدهاي استاني اين سازمان نيز تدوين و ارائه شود. صرفنظر از آنكه ساختار سازمان جديد مديريت و برنامه ريزي در استانها چگونه خواهد بود (كه البته موضوعي بسيار مهم است) موضوع مهمتري نيز در اين عرصه قابل توجه است كه در صورت دقت و تيزبيني تصميم گيران سطح ملي مي تواند روند برنامه ريزي و توسعه استانها و كشور را متحول نمايد. اين موضوع بسيار مهم و ظريف، ساختار سازماني و شرح وظايف استانداران است.

احياي سازمان مديريت: بهترين فرصت اصلاح ساختار استانداري‌ها

نویسنده: هدايت كارگر شوركي- استانداری یزد

چالشهاي وضع موجود:

واقعيت آن است كه از يك طرف، استانداري ها واحدهاي تابعه وزارت كشور، محسوب مي شوند و از سوي ديگر، استاندار نماينده عالي دولت است نه فقط نماينده وزارت كشور؛ بنابراين استانداران مسئول بسياري از مسائلي هستند كه مافوقشان (وزير كشور) مسئول آنها نيست! به همين ترتيب مشكل اجرايي زماني بروز مي كند كه استاندار به خاطر انتظاري كه جامعه از او دارد بخواهد در امور مختلف استان (كه توسط ديگر وزارتخانه ها برنامه ريزي و مديريت مي شود) دخالت كند؛ اختلاف سليقه ها و تفاوت نظريات كارشناسي يا مديريتي سبب خواهد شد كه مديركل استاني هر وزارتخانه با تناقضي ريشه اي مواجه شود: اطاعت از مركز يا هماهنگي با استان؟

از سال 1386 و به خاطر ادغام سازمان مديريت و برنامه ريزي در استانداري، چنين ابهام و تناقضي دوچندان شده چرا كه وظايف دو معاونت از معاونان رئيس جمهور (معاونت برنامه ريزي و نظارت راهبردي/ معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني) نيز در سطح استان به نمايندگان وزارت كشور منتقل شده است. بدين ترتيب وزارت كشور حق دارد در بسياري از تصميمات سرنوشت ساز براي ساير وزارتخانه ها (از جمله تعيين ميزان بودجه يا اختصاص سهميه استخدامي يا تدوين شاخصهاي عملكردي يا…) دخالت كند كه دور از عدالت به نظر مي رسد.

قوانين چه مي گويند؟

در سرتاسر متن قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران تنها يك بار (در اصل 103) واژه “استاندار” به كار رفته (براي بيان الزام به رعايت مصوبات شوراها) و بدين ترتيب، اين نقش به رسميت شناخته شده اما درباره ارتباط آن با وزراء يا رئيس جمهور و همچنين اختيارات و وظايف آن سكوت اختيار شده است.

نخستين قانون رسمي درباره اختيارات استانداران و نحوه انتصاب آنان را در بايد پيش از انقلاب اسلامي و در زماني كه وزارت امور داخله وظايف وزارت فعلي كشور را انجام مي داد جستجو كرد. در سال 1316 قانوني با عنوان “‌قانون تقسیمات کشور و وظایف فرمانداران و بخشداران” به تصويب مجلس شوراي ملي مي رسد كه با نسخ قوانين قبلي (از جمله قانون تشکیلات ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام؛ مصوب 1285) تقسيمات كشوري را شامل 6 استان و 50 شهرستان مي داند كه به ترتيب توسط استانداران و فرمانداران اداره مي شوند.

سال 1339 “قانون راجع به وظایف و اختیارات استانداران” در مجلس شوراي ملي و سنا به تصويب مي رسد كه گرچه درباره نحوه انتصاب استاندار، صراحتي ندارد (شايد به دليل معتبر بودن قانون قبلي مصوب 1316) اما استاندار را نماينده عالي دولت خوانده است نه وزارتخانه اي خاص.

در سال 1360 “قانون راجع به حذف عبارت فرمان همايوني در قوانين و مقررات مربوط به انتصاب افراد به بعضي از مقامات كشور” به تصويب مجلس شوراي اسلامي مي رسد و طي آن مقرر مي شود كه انتصاب استانداران با پيشنهاد وزير كشور و تصويب هيات دولت صورت پذيرد و حكم آنان را وزير كشور ابلاغ نمايد.

مجلس شوراي اسلامي در تيرماه سال 1362 در ماده 15 قانون “تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری” و پس از ارائه تعاريف جديد از واحدهاي تقسيمات كشوري (استان، شهرستان، بخش، شهر و…) وزارت كشور را موظف مي كند كه ظرف مدت 3 ماه، لایحه قانونی حدود وظایف و اختیارات مسئولین واحدهای تقسیمات کشوری (از جمله استاندار) را تهیه و‌جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم نماید. البته به نظر مي رسد اين لايحه هرگز تنظيم يا تصويب نشده باشد.

در سال 1373 در جريان تصويب قانون برنامه دوم توسعه كشور، مجلس با ايجاد “شوراي عالي اداري” موافقت مي كند و يكي از وظايف اين شوراي جديد را چنين مقرر مي دارد: متناسب کردن اختیارات استانداران و فرمانداران با مسئولیت‌های محوله در استان و تعیین نحوه ارتباط آنها با مقامات مرکزی و نحوه نظارت بر‌عملکرد مدیران محلی و چگونگی عزل و نصب آنها. شوراي يادشده پس از چهار سال يعني در آخرين روز مهرماه 1377 بنا به پيشنهاد وزارت كشور “طرح تعيين وظايف و اختيارات استانداران و فرمانداران و نحوه عزل و نصب آنان” را به تصويب مي رساند تا بخشي از اين وظيفه سنگين را به انجام رساند. نكات مهم اين مصوبه از اين قرار است:

-استانداران نمايندگان عالي دولت معرفي شده اند نه وزارت خانه اي خاص. مسئوليت پياده سازي سياستهاي عمومي دولت (مرتبط با كليه وزارتخانه ها) در سطح استان با استاندار است بطوريكه حتي نيروهاي نظامي نيز تحت نظارت استانداران عمل خواهند كرد.

-انتصاب استانداران به پيشنهاد وزير كشور و تصويب هيات وزيران و با حكم رئيس جمهور انجام مي شود.

-ساير وزراء نيز موظفند براي انتصاب مديران استاني خود با استاندار هماهنگي كنند؛ در صورت بروز اختلاف، هياتي سه نفره (وزير كشور/ وزير ذيربط/ يكي از معاونان رئيس جمهور) تصميم گيري خواهند كرد.

مدل پيشنهادي: تفكيك نقشهاي دستگاهي و فرادستگاهي استاندار

استاندار، نماينده ويژه رئيس جمهور

قانون اساسي كشورمان در اصل 127 خود چنين پيش بيني نموده كه رئیس‏ جمهور می‏ تواند در موارد خاص‏، بر حسب‏ ضرورت‏ با تصویب‏ هیأت‏ وزیران‏‏، نماینده یا نمایندگان‏ ویژه‏ با اختیارات‏ مشخص‏ تعیین‏ نماید. در این‏ موارد تصمیمات‏ نماینده‏ یا نمایندگان‏ مذکور در حکم‏ تصمیمات‏ رئیس‏ جمهور و هیأت‏ وزیران‏ خواهد بود. بر اساس اين مدل پيشنهادي، استاندار به پيشنهاد وزير كشور و تصويب هيات وزيران و حكم وزير كشور منصوب مي شود (مطابق با قانون مصوب 1339) اما بلافاصله پس از انتصاب، به عنوان نماينده ويژه رئيس جمهور شناخته خواهد شد. در حقيقت مطابق با اين پيشنهاد لازم است در مصوبه هيات وزيران براي انتخاب استاندار، اين موضوع نيز مورد تصريح قرار گيرد كه ايشان به عنوان نماينده ويژه رئيس جمهور در سطح استان با اختيارات زير تعيين مي شوند:

-رياست شوراي هماهنگي دستگاه هاي اجرايي استان (شوراي اداري)

-نظارت برحسن اجراء قوانین و مقررات بويژه قانون اساسي در سطح استان

-نظارت بر عملكرد كليه مديران و كاركنان دولت از راه دريافت گزارش، انجام بازديد، اعزام بازرس و…

-برقراري ارتباط با مقامات عالیرتبه كشور براي طرح مسائل استان و همراهي اين مقامات در سفرهاي استاني

-برقراري ارتباط رسمي با نمايندگي هاي دولتي ساير كشورها به نمايندگي از دولت جمهوري اسلامي

-پيشنهاد نصب يا عزل مديران كل واحدهاي استاني (يا مديران زيرمجموعه آنها) به مقامات مافوق

-دسترسي به كليه اطلاعات مرتبط با استان موجود در دستگاه هاي اجرايي ملي و استاني

-ارزشيابي عملكرد مديران كل واحدهاي استاني

-پيشنهاد برنامه هاي اصلاحي (درون دستگاهي و ميان دستگاهي) به مسئولان ملي و استاني بر اساس نظارتها و تحليل هاي انجام شده

-اعزام نماينده ناظر در كليه ساختارهاي اصلي (دستگاه هاي اجرايي) و ساختارهاي معين (شوراها و كارگروه ها و …) استان

چنين به نظر مي رسد كه استانداران براي انجام ماموريتهاي فوق و استفاده از اختيارات خود بعنوان نماينده ويژه رئيس جمهور، نيازي به ساختار سازماني پيچيده و ثابتي ندارند؛ تنها كافي است مجموعه از عوامل انساني در قالب دفتر استاندار، مقدمات لازم براي تنظيم ارتباطات حضوري و مجازي استاندار با مقامات ملي و استاني را فراهم نمايند. دريافت گزارشها و كسب اطلاعات مورد نياز استاندار در مورد ابعاد و پديده هاي مختلف مرتبط با توسعه استان نيز از طريق دستگاه هاي اجرايي و نظارتي مرتبط (سازمان مديريت و برنامه ريزي/ اداره كل امور اقتصادي و دارايي، اداره كل اطلاعات و…) صورت خواهد گرفت. علاوه بر نيروهاي تقريباً ثابت دفتر استاندار، تعداد محدودي مشاور و دستيار نيز به انتخاب استاندار، او را در انجام ماموريتهايش كمك خواهند كرد. ساختار مناسب براي اين شرايط را مي توان در الگوي زير مشاهده كرد:

وزارت كشور، ساختاري همانند ساير وزارتخانه ها

در اين مدل، وزارت كشور نيز همانند ساير وزارتخانه ها‏ در هر استان يك (يا چند) نمايندگي خواهد داشت كه وظايف و ماموريتهاي خود را از طريق اين تشكيلات استاني در گستره جغرافيايي ميهن، پيگيري خواهد كرد؛ بنابراين رابطه ميان استاندار و نماينده (يا نمايندگان) وزارت كشور در سطح استان نيز همانند ديگر وزارتخانه ها خواهد بود. با هدف چابك سازي و كاهش موازي كاري در ساختارهاي اجرايي موجود پيشنهاد مي شود:

الف) برخي از وظايف اين وزارتخانه كه ماهيتي فرادستگاهي داشته و به ماموريتهاي مورد انتظار از نماينده ويژه رئيس جمهور (استانداران) نزديكتر هستند از وزارت كشور جدا شده و به استانداران (با ماهيت نماينده ويژه رئيس جمهور) منتقل شوند، مانند:

هماهنگی و هدایت مديران استاني برای تحقق سیاست های عمومی و برنامه های دولت.

اجرای سیاست های عمومی دولت به منظور پیشبرد برنامه های اجتماعی ، اقتصادی و عمرانی

ب) بعضي از اين وظايف نيز به ديگر وزارتخانه ها يا سازمانهاي ملي قابل انتقال هستند، مانند:

امور مربوط به امنيت داخلي و حفاظت از مرزها به فرماندهي نيروي انتظامي كشور

ساماندهي اتباع و مهاجرین خارجی به وزارت امور خارجه

ج) بخشي از اين وظايف را نيز مي توان توسط ادارات كل استاني كه زيرمجموعه سازمانهاي وابسته به وزارت كشور خواهند بود پيگيري نمود، مانند:

هماهنگی در جهت توسعه امور عمرانی شهرها و روستاها و هدايت و نظارت بر شهرداري ها و دهياري ها توسط نمايندگي سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور (اداره كل امور شهرداريها و دهياري هاي استان)

برنامه ریزی و اعمال مدیریت در جهت رفع بحرانهای ناشی از حوادث طبیعی و سوانح غیر مترقبه توسط نمايندگي سازمان مديريت بحران كشور (اداره كل مديريت بحران استان)

شناسائی وتعیین هویت ایرانیان توسط نمايندگي سازمان ثبت احوال كشور (اداره كل ثبت احوال استان)

د) ساير وظايف باقي مانده را مي توان در قالب نمايندگي اصلي وزارت كشور در هر استان، با عنواني شبيه “اداره كل امور داخله استان” ساماندهي كرد كه عبارتند از:

ایجاد نظام تقسیمات کشوری

برنامه ریزی بمنظور انجام امور انتخابات

هدایت و راهبری و پشتیبانی شوراهای اسلامی و نظارت بر فعالیت آنها

زمينه سازي براي توسعه سیاسی و اجتماعی پایدار و ارتقاء سطح مشارکت عمومی

زمینه سازی برای فعالیت مطلوب احزاب و تشکل های سیاسی وغیر دولتی و نظارت بر فعالیت آنها

به نظر مي رسد وظايف فوق را بتوان در اداره كلي با حداكثر چهار معاونت (همانند بسياري ديگر از ادارات كل استاني ديگر وزارتخانه ها) به عناويني بدين شرح، ساماندهي نمود:

-معاونت امور انتخابات: مقدمه سازي و برگزاري انتخابات و همه پرسي هاي مختلف

-معاونت امور مشاركت عام: هدايت و نظارت بر شوراهاي اسلامي و تلاش براي ارتقاي مشاركت عمومي

-معاونت امور مشاركت نخبگان: زمينه سازي براي فعاليت احزاب و تشكل ها و نظارت بر آنها

-معاونت امور منابع و مناطق: تجهيز و توزيع منابع بين واحدهاي مختلف و نظارت بر واحدهاي تابعه و عملياتي

بدين ترتيب، الگوي سازماندهي واحدهاي تابعه وزارت كشور در هر استان را مي توان مطابق با مدل زير تصور نمود:

سازوكارهاي اجرايي و الزامات مدل

براي آنكه مدل پيشنهادي حاضر از قابليت عملياتي شدن در سطح نظام اداري و اجرايي كشور بهره مند شود لازم است مقدمات و سازوكارهاي زير فراهم شود:

-ضوابط كلي انتخاب و انتصاب استانداران (بعنوان نمايندگان ويژه رئيس جمهور) شامل نحوه شناسايي نامزدهاي احتمالي، ملاكهاي انتخاب (معيارهاي شخصيتي، دانشي، تجربي، سياسي، اداري، ايثارگري، سني و …)، شيوه تصميم گيري گروهي براي انتخاب نهايي استاندار، مقررات عزل استانداران و… به پيشنهاد دبيرخانه هيات دولت به تصويب هيات وزيران خواهد رسيد.

-بايد در زمان انتصاب استانداران در هيات وزيران، موضوع ايفاي نقش نمايندگي ويژه رئيس جمهور و همچنين محدوده اختيارات قانوني استاندار، تصريح و اعلام شود.

-استاندار نيز همانند رئيس جمهور مكلف به اداي سوگند (در جلسه هيات وزيران) خواهد بود تا همواره خود را به مسئوليت خطيري كه در زمينه ايفاي نقش نمايندگي رئيس جمهور بعهده دارد، پايبند و متعهد بداند.

-تصميمات استاندار (نماينده ويژه رئيس جمهور) از سوي دبيرخانه هيات دولت به مخاطبان (وزراء يا مديران استاني آنها) ابلاغ مي شود. دبيرخانه، پيش از ابلاغ، شرايط حقوقي اعتبار تصميم استاندار (مخالف نبودن با قوانين جاري و اسناد فرادستي/ عدم تعارض يا همساني كامل با مصوبات قبلي هيات وزيران) را بررسي خواهد كرد.

-دبيرخانه هيات دولت، مسئول ارزيابي عملكرد استانداران در ايفاي نقش نمايندگي رئيس جمهور خواهد بود و به صورت دوره اي گزارش مستند عملكرد استانداران را به رئيس جمهور و هيات وزيران ارائه خواهد كرد.

-سامانه مكانيزه اعتبارسنجي تصميمات و ارزيابي عملكرد استانداران، به گونه اي در دبيرخانه هيات دولت مستقر خواهد شد كه كليه داده هاي مرتبط با فعاليتها و تصميمات استانداران در آن ثبت و تحليل شود.