معرفي كتاب: دلايل ابطال مصوبات دولتي در آراي ديوان عدالت اداري

نام نويسنده: اميد شيرزاد/ انتشارات: جنگل/ چاپ اول- 1392

بخشي از كتاب (مقدمه):

مقامات و مسئولان دولتـی و حاکمیتی در اجـرای وظایف و اختیــارات خود معمـولاً نیازمندند تا آیین نامه ها، بخشنامه ها، دستورالعمل ها و مقرراتی از این دست تصویب کنند و به موقع اجرا بگذارند. قانونگذار نیز آنان را از چنین اختیاری برخوردار کرده است. امّا این مصوبات ممکن است به هر دلیل -به ویژه به دلیل عدم اشراف به همه قوانین- با قانون یا قوانین خاصی مخالف باشند و بنابراین باید امکان کنترل و نظارت بر این مقررات وجود داشته باشد. این امکان را قانون اساسی در تأسیس دیوان عدالت اداری دیده است و مقرر کرده که «هر کس» می تواند ابطال اینگونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند (اصل 170).

بدین ترتیـب، مصوبات مقامات دولتی پس از تصویب به اجرا در می آیند. امّا «هر کس» می تواند ادعا کند که مقرره یا مقرراتی که تصویب شده با قانون مخالف است و دیوان عدالت اداری باید به درخواست ابطال رسیدگی و حکم صادر کند. این سازوکاری است که به آن نظام کنترل پسینی (a posteriori) گفته اند.

اما مسأله به اینجا ختم نمی شود. پرسش های زیادی باقی می مانند که مهم ترین آنها این است که قاضی دیوان عدالت اداری بر اساس چه معیارها و ضوابطی و چه مصوباتی را می تواند -و باید- ابطال کند؟

 اینکه نباید مصوبه مخالف قانون مصوب مجلس باشد روشن است، امّا اینکه آیا قاضی دیوان، باید مصوبه خلاف قانون اساسی را نیز ابطال کند؟ آیا مصوبه خلاف سیاست کلی نظام را باید ابطال کند؟ خلاصه، پرسش این است که قاضی دیوان، مصوبات دولتی را با کدامیک از هنجارهای برتر باید تطبیق دهد که اگر با آن مخالف باشد باید ابطال شود؟ به علاوه، مفهوم مخالفت با قانون که در اصل 170 قانون اساسی آمده چیست؟ آیا هر نوع مغایرت، باید مخالفت با قانون تلقی شود یا مراد از مخالفت، تعارض بین قانون و مقرره محل نزاع است؟ آیا می توان برای ابطال مصوبه به اطلاق قانون تمسک کرد؟

گاه گفته می شود که فلان مقرره آیین نامه با اطلاق قانون مخالف است. با وجود اینکه اساساً فلسفه آئین نامه های اجرایی تبیین و تشخیص جزئیات اجرای قوانین است که اختیار تعیین آن ها به همان مقامات اجرایی سپرده می شود. یعنی علاوه بر اینکه ضرورت دارد که شرایط تمسک به اطلاق فراهم باشد در ما نحن فیه، فرض اختیار مقامات اجرایی برای وضع قواعد جزئی تر نیز باید در نظر گرفته شود. یعنی در واقع باید شرط دیگری را در این بحث به مقدمات حکمت اضافه کرد و پذیرفت که آئین نامه برای بیان اجزاء بیشتری است که تشخیص آن به وضع کننده آئین نامه سپرده شده است و چنین اختیاری مانع از آن است که به اطلاقات تمسک شود.

در مورد اینکه آیا قاضی دیوان عدالت می تواند مقرره ای را که خلاف قانون اساسی می یابد ابطال کند، حق این است که مقرره ای که نباید مخالف قوانین عادی باشد به طریق اولی نباید مخالف قانون اساسی باشد و بنابر این، قاضی دیوان باید مقرره خلاف قانون اساسی را ابطال کند. با وجود این، دو دکترین متفاوت از نظر مخالف حمایت می کند.

دکترین اول که در برخی کشورهای اروپایی نیز مطرح شده است – و البته طرفداران چندانی ندارد- براین باور است که مقررات قانون اساسی کلی تر از آن است که قاضی بتواند به آنها استناد کند. به نظر آنان، مقررات قانون اساسی باید در هر مورد، توسط  قانونگذار عادی ریز و بیان شود تا قاضی قادر به اجرای آنها باشد. این دکترین که به اندیشه های ظاهریه و اخباریون در بحث «حجیت کتاب» شبیه است قابل پذیرش نیست. زیرا هرچند قانون اساسی مقرراتی دارد که اجرای آنها موکول به وضع قانون است اما مقرراتی نیز دارد که بدون نیاز به قانون می توانند مستند حکم قاضی قرار گیرند.

دکترین دوم که نظریـه ای ایرانـی است بر این گمـان است که چون نگهبانـی از قانـون اساسـی به شورای نگهبان سپرده شده است، قضات از نگهبانی آن معاف شده اند و بنابراین نباید مصوبه دولتی به استناد مغایرت با قانون اساسی ابطال شود. این نظریه اخیراً در جریان تصویب قانون جدید دیوان (قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری) مطرح شد و نهایتاً در قانون بازتاب تناقض آلودی یافته است. زیرا ماده 12 که در مقام تبیین و تعریف حدود صلاحیت هیات عمومی است بر اساس مصوبه مجلس مقرر کرده بود که در مواردی که مقررات مورد شکایت به علت مغایرت با قانون یا قانون اساسی مورد شکایت قرار گرفته، هیات عمومی می تواند آن را ابطال کند. اما شورای نگهبان بر این نظر بود که قید قانون اساسی باید برداشته شود و مجلس نیز آن قید را حذف کرد. امّا ماده 80 که شرایط درخواست مصوبه را بر می شمرد در بند «ت» مقرر کرده است که «دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع و قانون اساسی یا سایر قوانین … » باید در دادخواست مورد تصریح قرار گیرد.

در مورد مخالفت مقرره با سیاست های کلی نظام، قبلاً با دعوت از برخی اساتید و صاحبنظران نشستی برگزار کردیم که حاصل آن نیز به چاپ رسید و در کتاب حاضر در مواردی به آن استناد شده است. امّا بررسی جایگاه سیاست های کلی نظام در سلسله مراتب هنجارها نیازمند بحث های بیشتری است هرچند پژوهش هایی در این زمینه عرضه شده است.

در مورد خروج مقامات تصویب از حدود صلاحیت خود، هرچند خروج از حوزه صلاحیت ها و اختیارات در واقع خروج از محدوده قانون تلقی می شود، اما قانون اساسی خروج مقامات از حدود اختیارات را از مغایرت با قوانین و مقررات جدا کرده است:

«قضات دادگاه ها مکلفند از اجرای تصویب نامه ها و آئین نامه های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هر کس می تواند ابطال اینگونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند».

فلسفه این تفکیک، تأکید بر آن است که خروج از حدود اختیارات نیز از موجبات ابطال است تا تصور نرود که فقط نقض قواعد ماهوی موجب ابطال می شود. بدین ترتیب، مسأله تشخیص مخالفت مصوبات با قوانین نیازمند دقت ها و کاوش هایی است تا زوایای گوناگون آن دیده شود.

پژوهش حاضر که به همت جناب آقای امید شیرزاد، دانش آموخته کارشناسی ارشد حقوق عمومی دانشگاه شهید بهشتی تدوین شده و در واقع نسخه اندک تغییر یافته پایان نامه ایشان است، تلاش نموده تا مسأله ابطال مصوبات دولتی را با تأکید بر آراء دیوان عدالت اداری و مطالعه نظریات دانشمندان مورد بررسی قرار دهد و انصافاً حاوی نکات ارزشمند و دقیقی است که می تواند مورد استفاده عموم کسانی قرار گیرد که علاقه مند یا مرتبط با این مباحث هستند. از ایشان که پژوهش خود را در اختیار ما قرار دادند تا موجبات انتشار آن فراهم شود سپاسگزاری می کنیم و برایشان آرزوی موفقیت های بیشتر داریم.