نظریه رییس مجلس شورای اسلامی در خصوص مصوبه شماره ۱۹۵۰۹۷/ت۴۸۷۰۲هـ مورخ ۵/۱۰/۱۳۹۱ موضوع «تعیین نماینده ویژه رییس جمهور برای استخدام تعداد (۱۵۰۰) نفر در نهاد ریاست جمهوری» (نامه شماره ۶۱۲۷۹هـ/ب مورخ ۱۳/۱۰/۱۳۹۱)

بازگشت به رونوشت تصویبنامه هیأت محترم وزیران به شماره ۱۹۵۰۹۷/ت۴۸۷۰۲هـ مورخ ۵/۱۰/۱۳۹۱، موضوع «تعیین نماینده ویژه رییس جمهور برای استخدام تعداد (۱۵۰۰) نفر در نهاد ریاست جمهوری»، متعاقب بررسی های انجام گرفته در «هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین» و مستدا به صدر ماده واحده و تبصره (۴) الحاقی به «قانون نحوه اجراء اصول هشتاد و پنجم (۸۵) و یکصد و سی و هشتم (۱۳۸) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و اصلاحات بعدی» و ماده (۱۰) آیین نامه اجرایی آن، مراتب متضمن اعلام نظر قطعی جهت اقدام لازم در مهلت مقرر قانونی و اعلام نتیجه به این جانب ابلاغ می گردد. بدیهی است پس از انقضای یک هفته مهلت مقرر در قانون، ان بخش از مصوبه که مورد ایراد قرار گرفته است، ملغی الاثر خواهد بود.

«۱- مستند به نظریه تفسیری شماره ۲۱۲۴/۳۰/۸ مورخ ۱۲/۱۰/۱۳۸۱شورای نگهبان: «اصل (۱۲۷) قانون اساسی مربوط به امور اجرایی است…»، علیهذا، بند (۱) تصویبنامه ناظر به واگذار شدن «اعمال اختیارات هیأت وزیران در امور اداری و استخدامی نهاد ریاست جمهوری… به نماینده ویژه رییس جمهور»، چون واژه «اختیارات» از حیث اطلاق، اعمال اختارات و تصمیم گیری ها در هر دو حوزه اجرایی و غیر اجرایی را در بر می گیرد، مغایر با نظر تفسیری شورای نگهبان می باشد.

۲- بند (۲) مصوبه که به موجب آن، «نماینده ویژه رییس جمهور… رأساً بدون نیاز به هیچ امر دیگری از سوی هر مرجع یا مقامی…» مجاز به «تبدیل وضعیت و بکارگیری و جذب و استخدام افراد…» می باشد، به جهات زیر مغایر با قوانین و مقررات آمره و تکلیفی ناظر به مفاد مصوبه می باشد. زیرا اولاً، از حیث ممنوعیت هر گونه بکارگیری نیروی انسانی رسمی و پیمانی» در دستگاه های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری – از جمله در نهاد ریاست جمهوری که مؤسسه ای است دولتی- و همچنین، عدم پیش بینی «تعداد مجوزهای استخدامی برای هر سال در سقف اعتبارات مصوب در قانون بودجه سالانه» و علاوه بر آن از حیث تصریح به عدم ضرورت نیاز به انجام «هیچ امری از قبیل موافقت، پیشنهاد، تأیید، صدور مجوز و …» علاوه بر مغایر بودن با قوانین آمره و تکلیفی مندرج در فصول ششم و هفتم قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶، بویژه مواد (۵۱) و (۵۲) این قانون و ماده (۵۱) و تبصره این ماده از قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه -مصوب ۱۳۸۹- مغایر با تبصره ذیل ماده (۵۱) قانون مدیریت خدمات کشوری می باشد که مقرر می دارد: «هر گونه بکارگیری نیروی انسانی در دستگاه های اجرایی خارج از مجوزهای موضوع این ماده خلاف قانون محسوب و ممنوع می باشد. پرداخت هر گونه وجهی به افرادی که بدون مجوز به کار گرفته می شوند تصرف غیرقانونی در اموال عمومی محسوب می گردد» ثانیاً: راجع به «تبدیل وضعیت» چون مصرح به عدم لزوم رعایت تشریفات مقرر در قانون می باشد، علاوه بر مغایر بودن با ضوابط مندرج در ماده (۴۶) قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره های ذیل آن، مغایر تبصره (۲) ماده (۵۷) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه می باشد.

۳- بند (۳) مصوبه ، ناظر به قرار دادن تعداد (۱۵۰۰) شماره مستخدم در اختیار نماینده ویژه رییس جمهور جهت اختصاص به افراد بکارگیری شده، چون مصرح به رعایت ترتیبات مقرر در ماده (۴۱) قانون مدیریت و همچنین ضوابط مندرج در تبصره (۱) ماده (۵۱) قانون برنامه نمی باشد، مغایر قانون است.

۴- علاوه بر ماده (۴۱) قانون مدیریت که بکارگیری افراد در دستگاه های اجرایی را منوط به پذیرفته شدن آنان در امتحان عمومی که بطور عمومی نشر آگهی می گردد و نیز امتحان یا مسابقه تخصصی می داند، به موجب ماده (۵۷) قانون برنامه نیز «جذب نیروی انسانی به صورت رسمی یا پیمانی در قوه مجریه با رعایت سقف اعتبارات و مجوزهای استخدامی به ترتیب با تشخیص و تأیید معاونت و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور موکول به آزمون عمومی است» علیهذا، فراز نخست بند (۴) مصوبه که مقرر می دارد: «نماینده ویژه رییس جمهور… می تواند رأساً پس از برگزاری امتحان یا مصاحبه ای که از بین کارکنان قراردادی نهاد ریاست جمهوری مستقیماً و به تشخیص خود توسط نهاد یاد شده صورت می پذیرد، تا سقف (۱۵۰۰) نفر را حسب مورد به تشخیص خود استخدام پیمانی یا رسمی نماید، اولاً، از حیث مخیر شدن نماینده ویژه رییس جمهور به یکی از دو امر یعنی، برگزاری امتحان یا مصاحبه، مغایر با الزام قانون به انجام آزمون است، ثانیاً: برگزاری امتحان یا مصاحبه آن هم صرفاً از بین کارکنان قراردادی نهاد ریاست جمهوری، علاوه بر مغایر بودن با مواد مذکور، مغایر با ماده (۴۱) قانون مدیریت خدمات کشوری است که با تصریح به لزوم «رعایت مراتب شایستگی و برابری فرصت ها» بر انتشار فراخوان و انجام آزمون عمومی با مشارکت و حضور تمامی داوطلبان واجد شرایط عمومی استخدام در دستگاه های اجرایی -موضوع صدر ماده (۴۱) همین قانون- تأکید می ورزد. ثالثاً، هر گونه استخدام به صورت پیمانی یا رسمی به موجب مواد (۴۵)، (۴۶)، (۵۱) و (۵۲) قانون مدیریت خدمات کشوری و مواد (۵۱) و (۵۷) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، تابع تشریفات و ضوابط مندرج در قوانین مذکور، به موجب تبصره ذیل ماده (۵۱) قانون مدیریت که مقرر می دارد اینگونه اقدامات «خلاف قانون و ممنوع می باشد و پرداخت هر گونه وجهی به افرادی که بدون مجوز به کار گرفته می شوند، تصرف غیرقانونی در اموال دولتی محسوب می گردد»، علیهذا، قسمت اخیر بند (۴) مصوبه که استخدام پیمانی یا رسمی تعداد (۱۵۰۰) نفر از کارکنان قراردادی نهاد ریاست جمهوری را بدون الزام به طی تشریفات و ضوابط، صرفاً منوط به تشخیص نماینده ویژه رییس جهور می نماید، مغایر قوانین مذکور است.

۵- عبارت «کلیه آزمونهای بعمل آمده قبل از این تصویبنامه»، مندرج در صدر بند (۵) مصوبه، از حیث اطلاق و مقید نبودن به برگزاری آن آزمون ها در چارچوب های تعریف شده در ماده (۴۴) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (۵۷) قانون برنامه، مغایر قانون است.

۶- بند (۶) مصوبه که بکارگیری و جذب و استخدام افراد … برای پست های حاکمیتی حساس یا کلیدی یا مدیریتی را بدون ضرورت به انجام برگزاری آزمون و بدون نیاز به هر گونه شرایط یا موافقت یا تأیید یا تصویب یا ابلاغ از سوی هر مرجع یا مقامی را صراٌ منوط به تشخیص نماینده ویژه رییس جمهور می داند، علاوه بر مغایر بودن با مواد قانونی پیش گفته، مغایر با مواد (۴۵)، (۴۶) و تبصره های ذیل این مواد از قانون مدیریت خدمات کشوری می باشد.

۷- علاوه بر ماده (۵۱) قانون مدیریت خدمات کشوری که مقرر می دارد: «مجموع مجوزهای استخدامی دستگاه های اجرایی … در برنامه های پنجساله تعیین می گردد…» به موجب تبصره ذیل ماده (۵۷) قانون برنامه «تعداد مجوزهای استخدامی برای هر سال در سقف اعتبارات مصوب در قانون بودجه با رعایت … و به پیشنهاد مشترک معاونت های توسعه … و برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور به تصویب شورای توسعه مدیریت -موضوع ماده (۱۱۶) قانون مدیریت خدمات کشوری- می رسد.» مضافاً اینکه به موجب بند (ب) ماده (۲۹) قانون مدیریت خدمات کشوری: «تشکیلات و سقف پست های سازمانی مصوب حداقل پس از یک برنامه و حداکثر پس از دو برنامه متناسب با سیاست ها و احکام برنامه جدید مورد بازنگری و تصویب مجدد قرار خواهد گرفت.» علیهذا، بند (۷) مصوبه که به موجب آن، تشخیص و تأیید نماینده ویژه رییس جمهور راجع به «افزایش تعداد پست ها در نهاد ریاست جمهوری، به منزله تعیین سقف موضوع بند الف ماده (۲۹) قانون مزبور محسوب می گردد»، از حیث تصریح به عدم لزوم رعایت ضوابط مندرج در قانون، مغایر قوانین مذکور، به ویژه بند (ب) ماده (۲۹) قانون مدیریت است.

۸- الف: صدر بند (۸) مصوبه، از این حیث که امکان «انعقاد قرارداد کار معین با افراد» را به گونه ای که مازاد بر سقف مقرر در قوانین مربوط بوده باشد را به صرف تشخیص نماینده ویژه رییس جمهور مجاز می داند، علاوه بر مغایر بودن با مستندات قانونی مذکور در بند (۸) مصوبه، یعنی بند «هـ» ماده (۵۰) قانون برنامه و تبصره ذیل ماده (۳۲) قانون مدیریت، مغایر با ماد (۵۲) همین قانون می باشد که مقرر می دارد: «هر نوع بکارگیری افراد در دستگاه های اجرایی به غیر از حالات مندرج در … تبصره ماده (۳۲) این قانون ممنوع می باشد.» ب: ذیل بند (۸) مصوبه که به جای اجرای پست های سازمانی مصوب، امکان بکارگیری افراد را برای «غیر پست های سازمانی» نها ریاست جمهوری تجویز می کند، مغایر تبصره ماده (۳۲) قانون مدیریت است.

۹- نظر به عدم تجویز قانون به تبدیل وضعیت کارکنان قراردادی به یکی از دو حالت پیمانی یا رسمی، و از آنجا که به موجب مواد (۴۴)، (۴۵) و (۵۲) قانون مدیریت خدمات کشوری، استخدام در دستگاه های اجرایی به یکی از دو روش مذکور، منوط به دارا بودن داوطلبین از شرایط عمومی استخدام و شرکت در آزمون عمومی و پذیرفته شدن در آن می باشد، علیهذا، بند (۱۰) مصوبه از حیث امکان تبدیل وضع کارکنان قراردادی به پیمانی یا رسمی، بدون طی تشریفات قانونی و به صرف تشخیص نماینده ویژه رییس جمهور، مغایر با قوانین مربوط می باشد.

۱۰- الف: عبارت «کلیه افراد شرکتی یا غیر قرارداد معین … یا ساعتی …» مندرج در صدر بند (۱۱) مصوبه، از حیث اطلاق و همچنین احیاء مصوبه ملغی الاثر شده قبلی، مبنیاً بر آراء قطعی سابق الصدور، بویژه رأی هیأت، متضمن نظر قطعی رییس مجلس شورای اسلامی، راجع به تصویبنامه هیأت وزیران به شماره ۲۱۳۴۷۱/ت۷۶۴۳هـ مورخ ۱/۱۱/۱۳۹۰ موضوع «تکلیف دستگاه های اجرایی به فسخ قراردادهای منعقده با شرکت های پیمانکاری برای تأمین نیروی انسانی»، ابلاغی به شماره ۱۵۰۷۴ هـ/ب مورخ ۳۱/۳/۱۳۹۱ مغایر با تبصره (۴) الحاقی به قانون اجراء اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی می باشد که به موجب آن «چنانچه تمام یا قسمتی از مصوبه، مورد ایراد رییس مجلس شورای اسلامی قرار گیرد و پس از اعلام ایراد به هیأت وزیران ظرف مدت مقرر در قانون، نسبت به اصلاح یا لغو آن اقدام نشود، پس از پایان مدت مذکور حسب مورد تمام یا قسمتی از مصوبه مورد ایراد، ملغی الاثر خواهد بود.»

ب: مضافاً اینکه: امکان تبدیل وضعیت یافتن تمامی افراد موضوع این بند به قرارداد کار معین، از حیث مقید نشدن به سقف حداکثر «تا ده درصد (۱۰٪) پست های سازمانی مصوب، بدون تعهد استخدامی و در سقف اعتبارات مصوب»، مغایر با تبصره ماده (۳۲) قانون مدیریت خدمات کشوری و بند (هـ) ماده (۵۰) قانون برنامه می باشد.

۱۱-عبارت قسمت اخیر بند (۱۲) مصبه، ناظر به تسری دادن احکام مندرج در بندهای ذیل ماده (۴۴) قانون برنامه، علاوه بر ایثارگران به دیگر اشخاص، یعنی «و افراد مشمول این تصویبنامه و از جمله افراد موضوع بند (۱۱) همین مصوبه»، از حیث توسعه شمول قانون و تعمیم دادن احکام آن به دیگر افراد مغایر قانون است.

۱۲- بند (۱۳) مصوبه ناظر به امکان تبدیل وضع کارکنان پیمای به رسمی به صرف تشخیص و نظر نماینده ویژه رییس جمهور و بدون تصریح به لزوم رعایت ترتیبات مقرر در قانون بویژه ترتیبات مصرح در تبصره (۲) ماده (۵۷) قانون برنامه، مغایر قانون است.

۱۳- نظر به اینکه اختیارات اعطایی به نماینده ویژه رییس جمهور، با توجه به اطلاق عبارت و تعمیم و تسری یافتن آن به امور غیراجرایی، به شرح ایرادات مذکور در فوق -بند (۱) ایرادات اعلامی- مغایر با قانون می باشد، بنابراین، واژه «تصمیمات نماینده ویژه رییس جمهور»، مبنیاً بر مغایرتهای اعلامی، مغایر قانون است.

۱۴- الف: نظر به اینکه، طبق تبصره (۱) ماده (۷۱) قانون مدیریت خدمات کشوری، تعیین سایر پست های همتراز در قوه مجریه، به عهده هیأت وزیران می باشد، بنابراین پاراگراف نخست بند (۱۶) از حیث اطلاق که شامل کارکنان شاغل در نهادها و واحدهای خارج از قوه مجریه می گردد، مغایر قانون است. ب: نظر به اینکه، «دانشگاه آزاد اسلامی»، نهادی غیردولتی است و از آنجا که این دانشگاه خارج از شمول «دستگاه های اجرایی» موضوع مواد (۵) و (۱۱۷) قانون مدیریت خدمات کشوری است، علیهذا، تعیین پست همتراز برای رییس دانشگاه آزاد اسلامی، خارج از حدود اختیارات قوه مجریه و مآلاً، مغایر قانون است. ج: از آنجا که پست های مدیریت سیاسی به شرح سمتها و عناوین پنجگانه مندرج در ماده (۷۱) همین قانون «مقام» شناخته می شوند و طبق تبصره (۱) ذیل ماده (۷۱)، همترازی سایر پست ها صرفاً با یکی از عناوین نامبرده شده در قانون میسّر می باشد، و نظر به اینکه سمت مدیر کلی با توجه به تبصره (۴) ماده (۵۴) قانون مدیریت، مدیریت حرفه ای تلقی می شود و نه سیاسی تا به عنوان مقام شناخته شود، علیهذا، فراز دیگر از بند (۱۶) مصوبه، ناظر به همتراز نمودن برخی پست ها با پست مدیر کلی، از حیث توسعه شمول قانون، مغایر قانون است. د: عبارت مبانی پاراگراف اخیر بند (۱۶) مصوبه که به صرف حاکمیتی دانستن برخی از پستهای شمارش شده، مقرر می دارد: «و از تاریخ ابلاغ این تصویبنامه -دارندگان پست های مزبور- بدون نیاز به آزمون و بدون نیاز به هیچ شرط و بدون نیاز به پیشنهاد و موافقت و تأیید و تصویب و صدور مجوز هر مرجع یا مقامی، کلیه کارکنان قراردادی آنها به پیمانی و کلیه کارکنان پیمانی به رسمی تبدیل وضع می یابند»، اولاً، راجع به تبدیل وضع کارکنان قراردادی به پیمانی، مبنیاً بر ایرادات مندرج در بندهای پیشین، مغایر قانون است. ثانیاً، در خصوص تبدیل وضعیت کارکنان پیمانی به رسمی، مبنیاً بر مغایرتهای اعلامی در بند پیش گفته، از حیث تصریح به عدم لزوم رعایت ضوابط و ترتیبات مقرر در تبصره (۲) ماده (۵۷) قانون برنامه، مغایر قانون است. هـ: ادامه عبارت که مقرر می دارد: «به افراد مذکور که شماره مستخدم ندارند… رأساً توسط … به صورت خودکار شماره مستخدم به افراد اختصاص می یابد»، مبنیاً بر مغایرت اعلامی در جزء (د) فوق الذکر، مغایر قانون است. و: قسمت ما قبل آخر بند (۱۶) مصوبه که مقرر می دارد: «به تعداد افرادی که بر اساس این بند یا سایر مصوبات و تصمیمات، جذب و بکارگیری و استخدام و تبدیل وضعیت شده یا می شوند، از حیث اینکه انجام هر یک از امور مزبور، بدون طی تشریفات مصرح در قوانین مربوط می باشد، مبنیاً بر مغایرتهای اعلامی در فوق، مغایر قانون است.» ز: قسمت پایانی بند (۱۶) مصوبه که مقرر می دارد: «تعداد افراد بکار گرفته شده، به سقف پست های سازمانی آنها اضافه می شود…» از حیث عدم تصریح به ترتیبات مقرر در بند (ب) ماده (۲۹) قانون مدیریت و تبصره (۱) ماده (۵۱) قانون برنامه مغایر با قانون می باشد. 

۱۵- بند (۱۷) مصوبه از حیث فقدان پیشنهاد سازمان -معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور- و از حیث مصرح نبودن به رعایت ضوابط مندرج در تبصره ذیل بند (۱۰) ماده (۶۸) قانون مدیریت خدمات کشوری، مغایر با بندهای (۵)، (۶) و تبصره ذیل بند (۱۰) از ماده (۶۸) قانون مذکور می باشد.

۱۶- مفاد مصوبه علاوه بر مغایرت های اعلامی در فوق از آن حیث که متضمن بار مالی است و بار مالی آن به یکی از طرق مقرر در قوانین بودجه سالانه – قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور- تبصره ذیل ماده (۳۲) قانون مدیریت خدمات کشوری، ماده (۲۹)، تبصره (۱) ماده (۵۱)، ماده (۵۷) و بند (ث) ماده (۲۲۴) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، قبلاً محاسبه و تأمین اعتبار نشده است، مغایر قوانین مذکور می باشد.»

علی لاریجانی- رییس مجلس شورای اسلامی