معاونت حقوقی رییس جمهور

ابطال بندهایی از بخشنامه شماره 15088/44253 مورخ 25/1/1389 معاون اول ریاست جمهوری منضم به شیوه‌نامه خدمات حقوقی در دستگاه‌های اجرایی (رأی شماره‌های 280-281 مورخ 3/8/1389 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری)

ابطال بندهایی از بخشنامه شماره 15088/44253 مورخ 25/1/1389 معاون اول ریاست جمهوری منضم به شیوه‌نامه خدمات حقوقی در دستگاه‌های اجرایی (رأی شماره‌های 280-281 مورخ 3/8/1389 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری)

تاریخ: 3/8/1389

شماره دادنامه: 281-280

کلاسه پرونده: 89/222-121

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شکات: آقایان 1ـ کیومرث عزتی‌پور 2ـ سیدمحمد جندقی‌کرمانی‎پور و بهمن کشاورز (عضو انجمن کانون وکلاء دادگستری)

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 15088/44253 مورخ 25/1/1389 معاون اول ریاست جمهوری اسلامی ایران

گردشکار:

شکات به شرح دادخواست‌های تقدیمی اعلام داشته‎اند، معاون اول ریاست جمهوری اسلامی ایران طی بخشنامه شماره 15088/44253 مورخ 25/1/1389، منضم به شیوه‎نامه خدمات حقوقی در دستگاه‎های اجرایی مقرر نموده‎اند که وکلای مورد نیاز دستگاه‎های اجرایی کشور از سوی معاونت حقوقی ریاست جمهوری گزینش و برای آنان پروانه وکالت صادر ‎گردد. لذا بخشنامه صدرالاشاره و شیوه‎نامه منضم به آن با اصل تفکیک قوا، مصرح در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قوانین مصوبه جاریه مغایرت دارد زیرا:

الف- اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران حق وضع آیین‎نامه و صدور بخشنامه را صراحتاً و منحصراً به هر یک از وزیران و یا کمیسیونی متشکل از چند وزیر اعطاء نموده و این مصوبات در محدوده قوانین پس از تایید رئیس جمهور ضمن ابلاغ برای اجراء می‎بایست به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد، با ذکر دلیلی برای تجدیدنظر به هیأت وزیران بفرستد و در هیچ یک از اصول 122 الی 139 قانون اساسی چنین اختیاری به معاون اول رئیس جمهور داده نشده است.

ب- بر طبق اصول کلی حقوقی، کلیه مصوبات قانونی قوه مجریه باید در چهارچوب قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی باشد و از آنجا که برابر لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری و اصلاحات بعدی آن و ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه، کانون‎های وکلا و مرکز امور مشاوران حقوقی، وکلا و کارشناسان قوه قضائیه تحت نظارت عالیه قوه قضائیه عهده‎دار این مسئولیت گردیده‎اند، لذا اقدام قوه مجریه در گزینش وکیل به شرح شیوه‎نامه موصوف که مسئولیت این امر را به عهده دبیرخانه ریاست جمهوری گذارده، خلاف قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و سایر قوانین مصوب می‎باشد.

ج- برابر قوانین مصوب، مستخدمین دولتی و دستگاه‎هایی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت است، در حین اشتغال به خدمت از تصدی به امر وکالت در دادگستری ممنوع می‎باشند، در حالی که اعطای پروانه وکالت موضوع این بخشنامه به شرح تبصره ذیل بند (3ـ1ـ 5) از ماده پنجم شیوه‎نامه به کارمندان دولت اختصاص داده شده است.

د- از اصول اولیه و اساسی برای خدمات عمومی در قوای سه گانه نظام جمهوری اسلامی ایران، دارا بودن تابعیت ایرانی است. در حالی که بند (1ـ3ـ 5) شیوه‎نامه مزبور، اجازه وکالت به اشخاص حقیقی غیر ایرانی را نیز اعطاء نموده است.

هـ- وکالت در محاکم قضایی از سوی اشخاص حقیقی که برابر قوانین مصوب موفق به اخذ پروانه وکالت گردیده باشند اعطاء گردیده و می‎گردد، ولیکن در شیوه‎نامه موصوف وکالت در دعاوی دولتی به اشخاص حقوقی و آن هم از نوع غیر ایرانی داده شده است.

و- برابر قوانین مصوب، لغو پروانه وکلای دادگستری خاطی به موجب تشریفات قانونی و از سوی محاکم انتظامی وکلا معمول می‎گردد. در حالی که در شیوه‎نامه صدرالاشاره مسئولیت تنبیه و برخورد با وکلای متخلف را به دستگاه‎های اجرایی سپرده است.

ز- تبصره 18 از قانون الحاق دو تبصره به قانون متمم بودجه سال 1347 کل کشور مقرر داشته: « وزارتخانه‎ها و موسسات دولتی و وابسته به دولت می‎توانند از وکلای دادگستری برای دفاع و تعقیب دعاوی مربوطه بدون هیچ‌گونه حصری استفاده کنند، ولیکن شیوه‎نامه فوق مغایر این بخش از قانون مصوب می‎باشد که وکالت در دعـاوی دولتی و موسسات وابسته را منحصر بـه دارندگان پروانه وکالت صادره از سوی قوه مجریه نموده است.

ح- اجرایی ساختن شیوه‎نامه خدمات حقوقی در دستگاه‎های اجرایی به شرح مواد فصل دوم آن، موجب ایجاد تشکیلات و ساختار مفصل اداری در تهران و مرکز استان‎ها خواهدشد که این امر ضمن مغایرت با اصل کوچک‌سازی تشکیلات دولتی، موجب تداخل قوا و ایجاد سازمان‎های موازی می‎گردد. علیهذا، بخشنامه و شیوه‎نامه فوق‌الاشاره خارج از اختیارات مصرحه قوه مجریه و خلاف ماده 32 قانون آیین دادرسی مدنی و بر خلاف سایر قوانین مدونه می‎باشد.

در خصوص شکایت شکات مبنی بر ابطال بخشنامه فوق‎الذکر، دفتر امور حقوقی دولت طی نامه شماره 76990/10948 مورخ 7/4/1389 و قائم مقام معاون حقوقی رئیس جمهور طی نامه‎های شماره 87347/10948 مورخ 30/4/1389 و شماره 134257/10948 مورخ 17/6/1389، اعلام داشته‎اند:

الف- در خصوص مرجع صدور بخشنامه و اختیار رئیس‌جمهور برای صدور بخشنامه: یکی از مسئولیت‌های رئیس جمهور اصل 134 قانون اساسی « اتخاذ تدابیر لازم برای هماهنگ ساختن تصمیم وزیران» می‎باشد که یکی از روش‌های روشن هماهنگی وزراء صدور بخشنامه است. مطابق اصل 138 قانون اساسی نیز هر یک از وزراء حق صدوربخشنامه را دارند که به طریق اولی، رئیس جمهور می‎تواند برای هماهنگی دستگاه‎هایاجرایی بخشنامه صادر نماید و با توجه به اصل 124 برخی وظایف خود را از طریق معاونان به انجام رساند. امضای بخشنامه‎ها نیز توسط رئیس جمهور به استناد اصل 124 قانوناساسی به معاون اول محول شده است. کما اینکه در قوانین نیز صدور دستورالعمل توسطمعاونین رئیس جمهور نیز پیش‎بینی شده است که از جمله بندهای (وـ4) بند 2 قانون بودجه سال 1389 قابل ذکر است و طبعاً اگر مطابق اصل 138 قانون اساسی صدور بخشنامه به وزراء اختصاص داشت، موارد یاد شده مورد تایید شورای محترم نگهبان قرار نمی‎گرفت.

ب- گزینش وکیل توسط دستگاه‎های اجرایی: عقد وکالت از عقود جایز است و در انعقاد آن، صرف داشتن پروانه وکالت دادگستری کافی نیست در نتیجه موکل می‎تواند از میان کسانی که دارای پروانه هستند وکیل موردنظر را انتخاب نماید. مضافاً اینکه جایز بودن این عقد اقتضاء می‎کند هرگاه موکل نظر داشت عقد وکالت را فسخ نماید و دیگری را به وکالت انتخاب نماید. از طرفی وکلاء از جهت اطلاعات تخصصی مورد نیاز دستگاه‎ها در یک سطح نیستند. ممکن است وکیلی در قراردادهای نفتی و دیگران حسب مورد در قراردادهای کار و یا قراردادهای حمل و نقل هوایی و امثال آن، از تجربه و اطلاع بیشتر برخوردار باشند. در نتیجه انتخاب وکیل متبحر، هم به دلیل قانونی در حفظ مصلحت عمومی و هم به جهت شرعی و نیز به دلیل عقلی لازم و عدم رعایت جهات یادشده در انتخاب وکیل، موجب اضرار به بیت‌المال می‎باشد، با توجه به مراتب فوق شیوه‎نامه ابلاغی از این جهت که دستگاه‎های اجرایی را مکلف نموده تا در انتخاب وکیل، فرد آگاهتر و مجرب‎تر را ملاک قرار دهند، کاملاً منطبق با قانون بوده و قوانین راجع به استقلال وکلاء و یا ماده 187 برنامه توسعه سوم هم هیچ گاه در مقام حذف وکیل (در انتخاب وکلای دارای پروانه) نبوده و نیست.

در نتیجه بر خلاف استنباط شکات و مطالب مندرج در دادخواست‎های تقدیمی، در بخشنامه مورد شکایت صدور پروانه وکالت مقرر نشده است بلکه این بخشنامه صرفاً ناظر بر تایید صلاحیت اشخاص برای استفاده از خدمات حقوقی آن ها در دستگاه‎های اجرایی می‎باشد.

ج- ممنوعیت وکالت توسط کارمندان: ماده 5 شیوه‎نامه از جمله بند (3ـ1ـ 5) آن اصولاً ناظر بر همکاران قراردادی موضوع ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری است. این افراد اصولاً کارمند رسمی نبوده و بلکه قرارداد کار معین با آنها تنظیم می‎شود و از این جهت هیچ گونه ممنوعیتی در قوانین برای انعقاد قرارداد با آنان منظور نشده است. ثانیاً بند (3ـ1ـ5) شیوه‎نامه اصولاً ناظر به انعقاد قرارداد کار است نه عقد وکالت. دستگاه‎های اجرایی در موارد مشابه نیازمند استفاده از خدمات حقوقی اشخاص حقیقی شده‎اند و این امر مختص وکالت در دادگستری نمی‎باشد.

د- در مورد استفاده از وکلاء و موسسات حقوقی خارجی: خدمات حقوقی موضوع این نامه خدمات حقوقی در دستگاه‎های اجرایی است که اکثر آنها ارتباطی به وکالت در دادگاه‎ها ندارد. ثانیاً، قانون وکالت و نیز لایحه قانونی استقلال وکلای دادگستری ناظر به وکالت در محاکم ایرانی است و در محاکم خارجی یا مراجع رسیدگی در دیگر کشورها و سازمانهای بین‎المللی، استفاده از وکیل تابع قوانین و مقررات کشور یا سازمان بین‎المللی مربوط است و در هیـچ کدام از مواد شیوه‎نامه نیز اجازه وکالت در محاکم ایرانی بـه افراد یادشده داده نشده است بلکه مطابق ماده20 استفاده از وکلاء و موسسات حقوقی خارجی مقید به «دعاوی بین‎المللی» شده است. به علاوه در قوانین متعدد به دولت اجازه استفاده از وکلای خارجی برای این موارد داده شده که از جمله « قانون استفاده از خدمات اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی و خارجی… مصوب 1360» ذکر است. ه‍ـ ـ انحصار وکالت در دعاوی دولتی به دارندگان پروانه وکالت صادره از سوی قوه مجریه: در بخشنامه و شیوه‎نامه مورد بحث اساساًموضوع صدور پروانه وکالت از سوی قوه مجریه مطرح نمی‎باشد. از سوی دیگر مفاد تبصره مورد استناد و نیز ماده 32 قانون آیین دادرسی دادگاه‎های عمومی و انقلاب در امور مدنی با درج واژه « می‎توانند» دلالت بر « اختیار» دستگاه‎های اجرایی به استفاده از وکلای دادگستری دارند.

و- لغو پروانه وکالت و برخورد با وکلای متخلف: اکثر خدمات حقوقی موضوع این شیوه‎نامه ارتباطی به وکالت دادگستری ندارد. به علاوه ماده 25 شیوه‎نامه نیز مقید شده است به تخلفات کارشناسان وکلاء و موسسات حقوقی موضوع این شیوه‎نامه که ناظر به خدمات حقوقی در دستگاه‎های اجرایی است نه در محاکم، ثانیاً، حق انتخاب وکیل با موکل است و عقد وکالت عقدی جایز است و موکل در هر زمان می‎تواند حتی بدون ذکر دلیل، وکیل را عزل نماید و دستگاه‎های اجرایی نیز تکلیفی ندارند که برای انجام خدمات حقوقی موضوع شیوه‎نامه صرفاً از وکیل استفاده نمایند و در مواردی که موضوع خدمت وکالت در دادگاه باشد نیز می‎توانند قرارداد وکیل را تمدید ننموده و وکالت را به وکیل دیگر که آگاه‎تر و با تجربه بیشتر است محول نموده یا از بین کارمندان « نماینده قضایی» انتخاب نمایند.

ز- در مورد اختیار وزارتخانه‎ها و موسسات دولتی در انتخاب وکیل: متن تبصره 18 الحاقی به قانون بودجه سال 1347 ذیلاً نقل می‎گردد: « وزارتخانه‎ها و موسسات دولتی و وابسته به دولت می‎توانند علاوه بر استفاده از وکلای دادگستری برای دفاع و تعقیب دعاوی مربوط ازکارمندان رسمی خود با داشتن یکی از شرایط ذیل به عنوان نماینده قضایی استفادهنمایند.» چنانکه ملاحظه می‎شود تبصره 18 الحاقی یادشده، نه تنها وزارتخانه‎ها وموسسات دولتی را مقید به استفاده از وکلای دادگستری ننموده بلکه اصولاً در مقام آناست که به دستگاه‎های یادشده اجازه بدهد با شرایطی از کارمندان رسمی خود به عنواننماینده‌قضایی برای دفاع و تعقیب دعاوی استفاده کنند. لـذا خدمات حقوقی موضوعشیوه‎نامه عموماً مربوط به وکالت در محاکم نیست و از این جهت ایجاد هماهنگی درتصمیمات وزراء و برای استفاده از افراد ذی‎صلاح، جزء اختیارات رئیس جمهور مندرج در اصل 134 قانون اساسی است.

ح- اجرایی ساختن شیوه‎نامه خدمات حقوقی در دستگاه‎های اجرایی: اصولاً در هیچ یک از قوانین، اصلاح تشکیلات اداری نه تنها ممنوع نشده بلکه در مواد قانون مدیریت خدمات کشوری نیز به این اصل تصریح شده است. مضافاً اینکه اجرای شیوه‎نامه مستلزم استخدام افراد یا ایجاد اداره و ساختار سازمانی نیست بلکه تشکیل کمیسیونی مرکب از افراد صاحب نظر از دستگاه یا اعضای هیأت علمی دانشگاه‎ها و دیگر ارگان‌ها پیش‎بینی‌شده که این امر جزء ابتدایی‎ترین اختیارات دستگاه‎های اجرایی برای انجام بررسی موضوعات و تنظیم فرآیند تصمیم‌گیری‎ها می‎باشد.

ط- تعرفه حق‌الوکاله و هزینه سفر وکلا: صرف نظر از اینکه مستندات ذکرشده در این بند از شکوائیه، قانونی نیست. اصولا، ماده 26 آیین‎نامه ناظر به تهیه دستورالعمل دیگری برای خدمات حقوقی در دستگاه‎های اجرایی موضوع شیوه‎نامه است و اختصاص به وکلاء (آن هم وکالت در دادگاه‎ها) ندارد. در آن قسمت که ماده 26 ناظر به وکیل دادگستری نیز می‎شود ماده 26 برای تهیه دستورالعمل، اجازه عدم رعایت مقررات مربوط را نداده است. بدیهی است نمی‎توان قبل از تهیه دستورالعمل نسبت به مغایرت یا عدم مغایرت دستورالعمل با قانون نظر داد. لذا چنانچه دستورالعمل دیگری صادر شد و احیاناً در دستورالعمل ضابطه‎ای مغایر مصوبات فوق منظور شد، آن گاه می‎توان ادعای مغایرت آن را با قوانین مطرح نمود. بنابراین در حال حاضر که دستورالعملی تنظیم نشده موضوعی برای طرح مغایرت آن با قانون وجود ندارد.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علی‎البدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رأی می‎نماید.

رأی هیأت عمومی

الف- نظر به اینکه معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری به موجب نامه شماره 242926 مورخ 8/12/1388، شیوه‎نامه مورد شکایت را تنظیم و برای اخذ موافقت رئیس‌جمهوری به حضورشان ارسال و ایشان نیز ضمن موافقت با مفاد بخشنامه وشیوه‎نامه پیوست آن مرقوم فرموده‎اند: « جناب آقای رحیمی ابلاغ نمایند.» و با توجه به حکم انتصاب معاون اول ریاست جمهوری به شماره 125070 مورخ 22/1/1388 که در آن اجازه امضاء تصویب‎نامه‎ها، بخشنامه‎ها، مقررات و تصمیمات هیأت وزیران بـه ایشان محول گردیده است، لذا ابلاغ بخشنامه شماره 55088/44253 مورخ 25/1/1389 در 5 بند و شیوه‎نامه مورداعتراض از طرف معاون اول رئیس‌جمهوری به کلیه وزارتخانه‎ها و سازمان‎ها و موسسات دولتی و نهادهای عمومی انقلاب اسلامی، با توجه به اصل 126 قانون اساسی و مراتب فوق‎الذکر در حدود اختیارات قانونی مقامات مذکور تشخیص می‎گردد.

ب- با توجه به اینکه در ماده 2 قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری، شرایط عمومی و اختصاصی لازم برای دریافت پروانه وکالت و انجام کارآموزی مقرر شده است، همچنین مواد 8، 9، 10 و 11 لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری، شرایط اعطای پروانه وکالت، چگونگی ترفیع و طبقه‎بندی صلاحیت آنان را مشخص نموده است و در ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران اجازه تایید صلاحیت فارغ‌التحصیلان رشته حقوق برای تاسیس موسسات حقوقی و مشاوره به قوه قضائیه تجویز شده است بندهای 9ـ1، 10ـ1 و 12ـ1 ماده یک و بند 5 ـ1 ماده 5 و ماده 14 و تبصره‎های ذیل بند 3 شق (الف) و (ب) ماده 15 و بندهای 4، 5 و 8 ماده 16 و بند یک شق (ب) ماده 16 و مواد 18ـ 20ـ 25ـ 26 شیوه‎نامه مورد شکایت که به تعیین صلاحیت و چگونگی رتبه‎بندی و تعقیب انتظامی وکلای دادگستری و نیز به دریافت‌کنندگان مجوز تاسیس موسسه حقوقی از قوه قضائیه ناظر است، مغایر قانون تشخیص و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‎گردند.

ج- مطابق ماده واحده قانون استفاده از خدمات اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی و یا خارجی به منظور استیفای حقوق ملت ایران در دعاوی ایران علیه خارجیان و بالعکس مصوب 1360، استفاده از اشخاص حقیقی و حقوقی که برای دعاوی موضوع قانون مذکوراستفاده می‎شوند، محدود به شرایط و سقف معینی گردیده است. نظر به اینکه نوع سوم ازماده 4 شیوه‎نامه که بدون لحاظ شرایط مذکور، اشخاص حقیقی و حقوقی غیر ایرانی رامجاز به همکاری با دستگاه‎های اجرایی اعلام نموده در حدی که رعایت سقف افراد موردنظر قانونگذار را بلااثر می‎نماید، مغایر قانون و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‎گردد.

د- نظر به اینکه در اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دولت برای اجرای قوانین و مقررات مربوط دارای اختیار تنظیم و تصویب آیین‎نامه‎ها و تصویب‎نامه‎ها می‎باشد و اینکه به موجب اصل 126 قانون اساسی مسئولیت امور برنامه‎ و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور مستقیماً به عهده رئیس جمهور قرار گرفته است. لذا تعیین تکلیف برای نهادها و موسسات عمومی غیردولتی خارج از حدود اختیارات دولت و رئیس‌جمهور می‎باشد، از این جهت الزام نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی به رعایت شیوه‎نامه فوق‌الاشاره خارج از حدود اختیارات تصویب‌کننده تشخیص و بند 2ـ1 ماده یک شیوه‎نامه مورد شکایت به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‎گردد.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری

اشتراک در
اطلاع از
guest
0 نظرات
بازخورد (Feedback) های اینلاین
View all comments