ابطال ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی ماده ۱۲۱ و تبصره ۲ ماده ۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری
ابطال ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره ۲ ماده ۲۱ همان قانون (رأي شماره ۶۱۴- ۶۱۵ مورخ ۰۶/۰۹/۱۳۹۱هيأت عمومي ديوان عدالت اداري)
تاریخ دادنامه: ۶/۹/۱۳۹۱
شماره دادنامه: ۶۱۵ -۶۱۴
کلاسه پرونده: ۸۹/۸۲۳ و ۴۵۳
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقایان سعید روحانی فرد و حمید جهان‌سیر
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره ۲ ماده ۲۱ همان قانون
گردش کار: آقای سعید روحانی فرد به موجب دادخواستی ابطال ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«به موجب تبصره ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری، مصوبِ وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی دولت الکترونیک در تاریخ ۱۳/۱۰/۱۳۸۸ مقرر شده است اختیار تغییر محل جغرافیایی خدمت کارمندان بر خلاف قوانین موجود از جمله اختیارات دستگاه اجرایی ذی ربط می‌باشد. این در حالی است که به موجب تبصره ۴ ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری، فقط تعیین محل خدمت کارمندان در بدو استخدام به عهده دستگاه اجرایی ذی‌ربط گذاشته شده است. لذا ماده ۱۹ مصوبه فوق‌الذکر علاوه بر این که مغایر با تبصره ۴ ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری است با قوانین دیگری مغایر است، از جمله ماده ۱۹ مورد شکایت مغایر با بند الف ماده واحده لایحه قانونی نحوه انتقال مستخدمین وزارتخانه و مؤسسات دولتی مشمول قانون استخدام کشوری به مؤسسات مستثنی از قانون مزبور و بالعکس مصوب ۲۰/۲/۱۳۵۹ است. زیرا به موجب آن ماده، انتقال مستخدمین رسمی با تقاضای دستگاه اجرایی متقاضی و رضایت مستخدم و موافقت وزارتخانه یا مؤسسه متبوع مستخدم مجاز است. علاوه بر این که تبصره ۴ ماده ۴۵ که مورد استناد مصوبه قرار گرفته در ذیل فصل هفتم تحت عنوان «استخدام» آمده است و طبیعتاً مربوط به کارمندانی است که در آغاز خدمت قرار می‌گیرند. به علاوه قانون مدیریت خدمات کشوری در هیچ جا به دستگاه اجرایی اختیار نداده است که بتواند محل جغرافیایی کارمندان را تغییر دهند بلکه در ابتدای خدمت محل را تعیین نمایند.»
و همچنین آقای حمید جهان‌سیر طی دادخواست جداگانه‌ای اظهار داشته است که:
«اخیراً رئیس سازمان جهاد کشاورزی گیلان با صدور ابلاغیه شماره ۷۷۶۳۸/۱۰۸ – ۲۵/۱۰/۱۳۸۹ در اقدامی غیراداری محل خدمت ۲۵ ساله مرا از رشت به یکی از مراکز خدمت روستایی سیاهکل تغییر داده است.
نظر به این که ماده ۱۹ مصوبه ۲۰۴۶۱/۴۴۲۹۵ – ۳۱/۱/۱۳۸۹ هیأت وزیران مورد استناد ابلاغیه مذکور می‌باشد و ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی تبصره (۲) ماده (۲۱) و ماده (۱۲۱) قانون مدیریت خدمات کشوری، دارای ایرادات و مغایرتهای قانونی زیادی است که به شرح ذیل جهت رسیدگی و امعان نظر تقدیم می‌گردد، ابطال ماده ۱۹ آیین‌نامه مذکور و به تبع آن ابطال ابلاغیه فوق‌الذکر یا «جابجایی محل خدمت» را خواهانم.
۱- تغییر مفاد و متن قانون
توضیح این که مجموعه مواد آیین‌نامه مذکور در مورد مأموریت کارکنان دولت از یک دستگاه اجرایی به دستگاه اجرایی دیگر است اما ماده ۱۹ آن اختصاص به تغییر جغرافیایی محل خدمت کارکنان دولت دارد.
متن کامل ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی به قرار ذیل است:
«با توجه به مفاد تبصره (۴) ماده (۴۵) قانون، تغییر جغرافیایی خدمت کارمندان رسمی در واحدهای تشکیلاتی دستگاه در سطح کشور، با توجه به مصالح اداری و نیاز دستگاه اجرایی از اختیارات دستگاه اجرایی ذی‌ربط است»
اما تبصره ۴ ماده ۴۵ قانون مطلب دیگری را بیان می‌کند.
تبصره ۴ ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری: «تعیین محل خدمت و شغل مورد تصدی کارکنان پیمانی در پیمان‌نامه مشخص می‌گردد و در مورد کارمندان رسمی به عهده دستگاه اجرایی ذی‌ربط می‌باشد»
با اندکی دقت ملاحظه می‌گردد که تصویب‌کنندگان آیین‌نامه اجرایی متن صریح و شفاف قانون را به دلخواه خود تغییر دادند به طوری که «تعیین محل خدمت» در تبصره ۴ ماده ۴۵ قانون را به «تغییر محل جغرافیایی خدمت» در ماده ۱۹ آیین‌نامه مبدل کرده‌اند و این تفاوت و تمایز دو عبارت در آیین‌نامه اجرایی و قانون مفهوم و منطوق جداگانه‌ای را به دنبال دارد و معنای یکسانی ندارد.
تبصره ۴ ماده ۴۵ از دو موضوع مشخص: ۱- تعیین محل خدمت کارمند ۲- شغل مورد تصدی کارمند، می‌گوید و با توجه به سیاق جمله و مفهوم آن این گونه استنباط می‌گردد که آن ۲ عمل می بایستی در ابتدای خدمت کارمند صورت پذیرد و نه در طول دوره خدمت اداری و هر زمان که مسئول مربوطه اراده نماید محل خدمت کارمند را تغییر دهد.
این موضوع با توجه به ترتیب قرار گرفتن ماده ۴۵ و تبصره‌های آن در ابتدای فصل هفتم استخدامِ قانون به خوبی منظور قانونگذار اولیه را نمایان می‌سازد و شک و شبهه‌ای در فهم آن باقی نمی‌ماند.
۲- تناقض آیین‌نامه اجرایی با قانون رسیدگی به تخلفات اداری
همان طوری که توضیح داده شد تغییر متن قانون از «تعیین محل خدمت» به «تغییر محل جغرافیایی خدمت» در آیین‌نامه اجرایی، مغایرت دیگری نیز ایجاد می‌نماید و آن تناقض و تعارض ماده ۱۹ آیین‌نامه با یکی از شقوق ماده ۹ «قانون رسیدگی به تخلفات اداری» است.
قسمت (هـ) ماده ۹ در فصل مجازات «قانون رسیدگی به تخلفات اداری» از «تغییر محل جغرافیایی خدمت» به عنوان یک تنبیه اداری نام می‌برد.
در حالی که ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی «تغییر محل جغرافیایی خدمت» را به عنوان یک عمل مرسوم اداری عنوان می‌کند. بدیهی است که معنا و مفاد قانون و آیین‌نامه اجرایی همزمان نمی‌تواند هم تنبیه باشد و هم یک عمل مرسوم و قابل احترام اداری و جمع دو نقیض محال است به قول منطقیون «النقیضان لا یجتمعان» و در تعارض آیین‌نامه با قانون، این آیین‌نامه است که می‌بایستی ابطال گردد.
۳- نداشتن مجوز و اختیار تصویب آیین‌نامه
مهمترین و بزرگترین مغایرت ماده ۱۹ آیین‌نامه که در واقع تخلف بسیار آشکاری است این است که اصولاً مقام تصویب‌کننده آیین‌نامه به هیچ وجه اختیار و مجوز لازم برای نوشتن آیین‌نامه در خصوص تبصره ۴ ماده ۴۵ را نداشته است.
در تعریف آیین‌نامه آمده است «آیین‌نامه عبارت است از مقرراتی که برای تسهیل اجرای قانون و تشریح آن توسط مرجعی که در قانون پیش‌بینی شده است وضع می‌گردد»
بدیهی است مهمترین رکن تصویب آیین‌نامه مجوز و اختیاری است که قانونگذار به مقام وضع‌کننده آیین‌نامه می‌دهد. بنابراین وضع و تصویب آیین‌نامه اجرایی بدون مجوز قانونی فاقد وجاهت قانونی است.
مجوز و اختیار وضع تصویب‌نامه یا آیین‌نامه و تعیین مرجع وضع‌کننده معمولاً در پایان تبصره یا ماده و یا فصل قانون به روشنی نوشته می‌شود در خصوص آیین‌نامه مذکور این مجوز و اختیار در خصوص تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ داده شده است اما در خصوص تبصره ۴ ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری قانونگذار اصلی هیچ گونه اجازه‌ای جهت نوشتن آیین‌نامه اجرایی نداده است. چنان که در عنوان آیین‌نامه نیز اشاره‌ای به آن نشده است، بنابراین با توجه به مراتب فوق و این که تصویب و اجرای ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی شماره ۲۰۴۶۱/۴۴۲۹۵ مورخ ۳۱/۱/۱۳۸۹ هیأت وزیران خروج مقام تصویب‌کننده از اختیار خود در وضع آیین‌نامه است و موضوع مصداق بارز بخش ۱ ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری است، از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال ماده ۱۹ «آیین‌نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری» را در راستای مدلول ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری خواهانم.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مشاور و مدیرکل دفتر امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس‌جمهور) به موجب لایحه شماره ۱۸۸۳۳۹/۱۲۱۱۳- ۱۷/۹/۱۳۸۹ توضیح داده است که:
«۱- تصویب‌نامه فوق‌الذکر در هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مطرح گردیده و طی نامه شماره ۳۹۲۴۱هـ/ب- ۱۶/۶/۱۳۸۹ ریاست مجلس شورای اسلامی صرفاً ماده (۲) آن مورد ایراد قرار گرفته است.
۲- عبارت «تعیین محل خدمت و شغل» در تبصره (۴) ماده (۴۵) قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۱۳۸۶) به طور اطلاق و بدون قیدو حصر آمده و بنابراین ناظر بر تمامی دوران استخدامی مستخدم می‌باشد.
۳- ماده (۱۹) تصویب‌نامه شماره ۲۰۴۶۱/۴۴۲۹۵ و بند «الف» ماده واحده لایحه قانونی نحوه انتقال مستخدمین وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی مشمول قانون استخدام کشوری به مؤسسات مستثنی شده از قانون مزبور و بالعکس (مصوب ۱۳۵۹) ناظر بر دو موضوع متفاوت هستند.
توضیح این که ماده ۱۹ تصویب‌نامه در مورد تغییر محل جغرافیایی خدمت در واحدهای تشکیلاتی همان دستگاه در سطح کشور حکم داده است، حال آن که بند «الف» ماده واحده لایحه قانونی ناظر بر انتقال مستخدمین رسمی مشمول قانون استخدام کشوری به شرکتها و مؤسسات دولتی مستثنی شده از قانون مزبور و شهرداری تهران می‌باشد.
بنا به مراتب فوق رد شکایت تقدیمی مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند.
رأی هیأت عمومی
نظر به این که در تبصره ۴ ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶، تعیین محل خدمت کارمندان رسمی به عهده دستگاه اجرایی ذی‌ربط محول شده است و تعیین محل خدمت، منصرف از تغییر محل جغرافیایی خدمت می‌باشد و در بند هـ ماده ۹ قانون رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت مصوب سال ۱۳۷۲، تغییر محل جغرافیایی خدمت از جمله مجازاتهای اداری احصاء شده است که در فرض ارتکاب یکی از تخلفات اداری تحت شرایط و ضوابطی قابل اعمال خواهد بود، بنابراین ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع مصوبه شماره ۲۰۴۶۱/۴۴۲۹۵ – ۳۱/۱/۱۳۸۹ وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک، مغایر قوانین یاد شده است و به استناد بند ۱ ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری، حکم به ابطال آن صادر و اعلام می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری
