رأی دیوان عدالت اداری در خصوص ممنوعیت به کارگیری نیروی طرحی در طرح های عمرانی

رأی دیوان عدالت اداری در خصوص رأی دیوان عدالت اداری در خصوص ممنوعیت به کارگیری نیروی طرحی در طرح های عمرانی (دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۶۹۲۹۹۰ مورخ ۱۴۰۳/۷/۱۷ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)

شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۶۹۲۹۹۰

تاريخ دادنامه: ۱۴۰۳/۷/۱۷

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی ديوان عدالت اداری

شاكی: آقای سجاد کريمی پاشاکی

طرف شکايت: سازمان برنامه و بودجه

موضوع شکايت و خواسته: ابطال فراز دوم بند ۶ جزء ۳ دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت نامه های اعتبارات هزينه‌ای و تملک دارايی‌های سرمايه استانی سال ۱۳۹۹

ممنوعیت به کارگیری نیروی طرحی در طرح های عمرانی

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال فراز دوم بند ۶ جزء ۳ دستورالعمل اجرايی بودجه و تنظیم موافقت‌نامه‌های اعتبارات هزينه‌ای و تملک دارايی‌های سرمايه استانی سال ۱۳۹۹ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

” ايجاد ساختار صحیح اداری مستفاد از بند ۱۰ اصل سوم قانون اساسی وظیفه جمهوری اسلامی ايران است و ساماندهی نیروها و اصلاح ساختار اداری هم در سیاست های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری تأکید شده و هم در قوانین استخدامی از جمله قانون مديريت خدمات کشوری ياد شده است. از آن جايی که به کارگیری نیروی انسانی در قوانین استخدامی از جمله قانون مديريت خدمات کشوری حسب ساز و کارهای مندرج در آن قانون و يا سهمیه‌های استخدامی مندرج در برنامه های پنج ساله تعیین می شود نمی توان، قاعده ای فارغ از اين مفاد قانونی را هم عرض اين ساختار تعريف کرد. متأسفانه سال ها است که علاوه بر نیروی انسانی موضوع قوانین استخدامی، افرادی تحت عنوان نیروی طرحی که حقوق و مزايای ايشان از سرفصل اعتبارات عمرانی دستگاه‌های اجرايی پرداخت می‌شود، توسط اراده مسئولان اين دستگاه‌ها به کارگیری می‌شوند که از جمله آن تجويز مندرج در فراز دوم بند ۶ جزء ۳ دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت نامه های اعتبارات هزينه ای و تملک دارايی های سرمايه ای استانی سال ۱۳۹۹ و تبصره ذيل آن است که طی آن امکان جذب نیروهای طرحی و تمديد آن تجويز و پیش‌بینی شده است که به کارگیری چنین نیرويی در دستگاه های اجرايی فاقد مبنای قانونی بوده و حصر نوع به کارگیری در قوانین استخدامی از جمله قانون مديريت خدمات کشوری، هرگونه به کارگیری ديگر تحت هر عنوان را ممنوع ساخته است و چون پرداخت ها مستقیم از محل اعتبارات عمرانی به اين افراد تحت عنوان حق‌الزحمه در قالب قرارداد صورت می‌گیرد، رابطه کارگری و کارفرمايی ايشان با دولت به نحوی غیر قانونی و مشروع، احراز می گردد.

در نتیجه چون اين دسته از افراد خارج از مبنای قانونی در محل طرح های عمرانی به کارگیری شده و ترتیبات عدالت محوری نیز در خصوص ورودشان به خدمت رعايت نشده است، لذا به کارگیری و تمديد قرارداد و پرداخت به ايشان مستند به مفاد بعدالذکر برخلاف قانون می باشد. با توجه به مفاد ماده ۲۱ قانون برنامه و بودجه، حکمی مجزا در خصوص استخدام نیروهای طرحی نمی توان يافت و توجه به فرازی از ماده ۲۱ که تصريح داشته است: «… و اجرای طرح های عمرانی از نظر مقررات استخدامی و مالی معاملاتی تابع مفاد اين قانون و ساير قوانین و مقررات عمومی دولت خواهد بود…» مشخص می نمايد که می بايست، در بحث نیرويی طرح های عمرانی نیز از قوانین و مقررات عمومی دولت بهره گرفت.

اولاً، مستند به ماده ۵۱ و ۵۲ قانون مديريت خدمات کشوری، هرگونه به کارگیری نیرو به غیر از حالات مندرج در تبصره ذيل ماده ۳۲ و ماده ۴۵ قانون مديريت خدمات کشوری ممنوع دانسته شده و به حکم ماده ۱۲۷ اين قانون کلیه قوانین و مقررات مغاير با اين قانون لغو شده است. بنابراين موجبی برای به کارگیری نیروهای موسوم به طرحی وجود ندارد.

ثانیاً، به حکم ماده ۱۷ قانون مديريت خدمات کشوری به دستگاه های اجرايی اجازه داده شده تا از طريق مناقصه و با عقد قرارداد با شرکت ها و مؤسسات غیر دولتی براساس فعالیت مشخص، حجم کار معین، قیمت هر واحد کار و قیمت کل به طور شفاف و مشخص بخشی از خدمات مورد نیاز خود را تأمین نمايد. در صورت عدم مراجعه متقاضیان، اجازه داده شده تا با رعايت قانون برگزاری مناقصات و تأيید سازمان از طريق ترک تشريفات مناقصه اقدام گردد. لذا محرز است که چنانچه دستگاه اجرايی در خصوص پروژه های عمرانی خود نیاز به مشاور يا ناظر داشته باشد می‌بايست از اين طريق اقدام نمايد و برندگان مناقصه می بايست نیروهای انسانی مورد نیاز خود را تأمین نمايند. در اين خصوص ماده ۲۲ قانون برنامه و بودجه سال ۱۳۵۱ نحوه تشخیص صلاحیت و طبقه بندی مهندسین مشاور و پیمانکاران را توسط سازمان براساس آيین نامه مصوب هیأت وزيران، تعیین کرده است و ارجاع کار به مهندسین مشاور و پیمانکاران و روش تعیین مناقصه نیز مستفاد از اين ماده و آيین نامه مصوب هیأت وزيران مشخص شده است. در نتیجه به کارگیری نیروی طرحی رأساً توسط دستگاه‌های اجرايی و انعقاد قرارداد با ايشان موجب قانونی نداشته و می بايست وفق مقررات قانونی ياد شده، صورت پذيرد.

ثالثاً، علی رغم دلايل قانونی عنوان شده، نظر به اين که، در به کارگیری افراد موسوم به نیروی طرحی توسط دستگاه های اجرايی، اذن و مجوزی از سازمان امور اداری و استخدامی کشور اخذ نمی شود لذا اين امر با ماده ۹ ضوابط اجرايی بودجه ۱۳۹۹ نیز مغايرت دارد.

از حیث عدم رعايت ترتیبات عدالت محور در به کارگیری، علاوه بر تبعیض ناروا موضوع بند ۹ اصل سوم قانون اساسی و اصل ۲۸، مغاير بند ۲ سیاست های کلی نظام اداری ابالغی مقام معظم رهبری و نیز قواعد فقهی عدالت و نیز برابری و مساوات می‌باشد.

با عنايت به اين که سال ها است که دستگاه های اجرايی نیروهايی موسوم به طرحی از محل اعتبارات عمرانی، جذب و به کارگرفته و حتی با پايان طرح به طرح های ديگر منتقل و زمینه استمرار حضور ايشان را فراهم آورده اند لذا اين شکل از به کارگیری بدون تجويز مقنن مخالف بند ۱۰ اصل سوم قانون اساسی است چرا که اگر چنین باشد دستگاه های اجرايی در ساير اشکال ديگر از اعتبارات بودجه ای از جمله اعتبارات اختصاصی و نیز اعتبارات تملک دارايی های مالی نیز می توانند جذب نیرو نمايند و اين خود به ايجاد جريان موازی منابع انسانی به صورت حیاط خلوت، در کنار ساختار منابع انسانی قانونمند منجر می شود که زيبنده نظام جمهوری اسلامی ايران نیست. با توجه به موارد مطروحه و دلايل قانونی و شرعی عنوان شده ابطال فراز دوم بند ۶ جزء ۳ دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت نامه‌های اعتبارات هزينه ای و تملک دارايی‌های سرمايه ای استانی سال ۱۳۹۹ و تبصره ذيل آن را استدعا دارم.”

متن مقرره مورد شکايت به شرح زير است:

“دستورالعمل اجرای بودجه و تنظيم موافقت نامه های اعتبارات هزينه ای و تملک دارايی های سرمايه ای استانی سال ۱۳۹۹

……………………

۳) اعتبارات تملک دارايی های سرمايه ای

……………………

۶) کلیه پرداخت های مربوط به طرح های تملک دارايی های سرمايه ای بايد در جهت تحقق اهداف طرح انجام گیرد.

تعداد نیروهای شاغل در طرح های تملک دارايی های سرمايه ای با رعايت قوانین و مقررات مربوطه حداکثر به تعداد نیروهای طرحی سال قبل استان از محل اعتبارات جدول ۱۰-۱ قانون مجاز بوده و بار مالی هريک از نیروهای طرح نبايد از نیروهای مشابه رسمی همان دستگاه فراتر رود. هرگونه به کارگیری نیروهای انسانی از محل اعتبارات طرح های تملک دارايی های سرمايه ای جهت انجام امور اداری يا روزمره دستگاه اجرايی و خارج از اهداف طرح ممنوع می باشد. اعتبار نیروهای شاغل در طرح در فرم ۴ فصول سرمايه گذاری، فصل هفتم قسمت حق الزحمه کارکنان طرح منظور گردد.

سازمان استان موظف است اطالعات کارکنان طرح های تملک دارايی های سرمايه ای را در سامانه نظارت ثبت نمايد.

تبصره: حداکثر اعتبار قابل پرداخت به نیروهای شاغل در طرح های تملک دارايی های سرمايه استانی معادل ۱/۵ درصد اعتبارات جدول ۱۰-۱ قانون بودجه آن استان (به استثناء اعتبار ستون ملی قانون استفاده متوازن) می باشد. پرداخت به نیروهای طرحی صرفاً در صورتی مجاز است که اسامی و مشخصات آنها در سامانه نظارت و فرم ۴ موافقت نامه درج شده باشد.”

در پاسخ به شکايت مذکور، ريیس امور حقوقی، قوانین و مقررات سازمان برنامه و بودجه کشور به موجب لايحه شماره ۴۰۳۹۸۸ مورخ ۱۳۹۹/۷/۲۹ توضیح داده است که:

“۱- به استناد ماده ۲۱ قانون برنامه و بودجه مسئولیت اجرايی طرح های عمرانی به دستگاه های اجرايی محول شده و اجرای طرح های عمرانی را تابع مقررات استخدامی، مالی و معاملاتی قانون مذکور و ساير قوانین و مقررات عمومی دانسته است. با عنايت به اين که طرح های عمرانی در اقصی نقاط کشور پراکنده بوده و دستگاه های اجرايی در اجرای ماده ۳۵ قانون برنامه بودجه موظفند نظارت موثر بر پیشرفت اجرای آنها داشته باشند، لذا برای انجام امور مربوط به مديريت و نظارت بر طرح های عمرانی اجازه به کارگیری نیروهای شاغل در طرح داده شده در دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقتنامه‌های هزينه ای و تملک دارايی های سرمايه ای من جمله در جزء ۶ بخش سوم دستورالعمل سال ۱۳۹۹ با رعايت الزاماتی به شرح ذيل داده شده است.

تعداد نیروهای شاغل در طرح های تملک دارايی های سرمايه ای با رعايت قوانین و مقررات حداکثر به تعداد نیروهای طرحی سال قبل باشد.

هرگونه به کارگیری نیروی انسانی از محل اعتبارات طرح های تملک دارايی های سرمايه ای جهت انجام امور اداری يا روزمره دستگاه های اجرايی و خارج از اهداف طرح ممنوع می باشد.

۲- مواد مندرج در فصل هفتم قانون مديريت خدمات کشوری از جمله مواد ۴۵، ۵۱ و ۵۲ ناظر بر استخدام افراد در فعالیت های دستگاه های اجرايی می‌باشند در صورتی که نیروهای شاغل در طرح (همان طور که در جزء ۶ بخش سوم دستورالعمل اجرای بودجه های استانی آمده است) مشمول تعاريف مندرج در ماده ۴۵ قانون فوق الذکر و همچنین قوانین و ضوابط اداری حاکم بر مستخدمین دولت از جمله مأموريت، انتقال و … نمی باشند. اين نیروها در راستای اهداف طرح های تملک دارايی‌های سرمايه ای به کار گرفته می شوند و استفاده از آنها در انجام امور اداری ممنوع است. علاوه براين نیروهای مذکور هیچ گونه رابطه استخدامی با دستگاه های اجرايی ندارند و پس از اتمام طرح و درصورت عدم نیاز امکان فسخ قرارداد وجود داشته و تعهدی برای دولت به همراه ندارند.

سابقه به کارگیری نیروهای شاغل در طرح های عمرانی به حدود سه دهه پیش در برنامه های توسعه باز می گردد که طی سال های اخیر تلاش گسترده ای برای ساماندهی اين نیروها با عنايت به تنوع در سطح تحصیلات، سابقه و همچنین جلوگیری از افزايش آنها صورت گرفته است که می توان به ذکر بندی ثابت در دستورالعمل اجرای بودجه و همچنین نظارت بر تعداد و پرداختی اين نیروها اشاره کرد.

با عنايت به موارد ياد شده و در راستای حفظ منافع و مصالح حاکمیت و حقوق بیت المال، صدور حکم به رد شکايت شاکی مستدعی است. “

هیأت عمومی ديوان عدالت اداری در تاريخ ۱۴۰۳/۷/۱۷ با حضور ريیس و معاونین ديوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثريت آرا به شرح زير به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس ماده ۵۲ قانون مديريت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ هر نوع به کارگیری افراد در دستگاه‌های اجرايی به غیر از حاالت مندرج در ماده ۴۵ (استخدام رسمی و پیمانی) و تبصره ماده ۳۲ قانون مزبور (به کارگیری افراد به صورت ساعتی يا کار معین حداکثر برای يک سال با تأيید سازمان تا ده درصد پستهای سازمانی مصوب) ممنوع است و به موجب ماده ۱۲۷ اين قانون کلیه قوانین و مقررات عام و خاص به جز قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت مصوب ۱۳۸۶/۶/۵ مجلس شورای اسلامی مغاير با اين قانون از تاريخ لازم‌الاجرا شدن قانون مذکور لغو شده است و در عین حال براساس ماده ۲۱ قانون برنامه و بودجه کشور مصوب سال ،۱۳۵۱ مسئولیت تهیه و اجرای طرح‌های عمرانی با دستگاه‌های اجرايی است و اجرای طرح های عمرانی از نظر مقررات استخدامی و مالی و معاملاتی تابع مفاد اين قانون و ساير قوانین و مقررات عمومی دولت خواهد بود.

برمبنای مجموعه موازين قانونی فوق، افراد حتی در فرض تصدی خدمت برای اجرای طرح‌های عمرانی بايد در يکی از قالب‌های تأيیدشده قانونی به کار گرفته شوند و ضمناً بند (د) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور در مقام تجويز به کارگیری اشخاص در قالب طرح‌های عمرانی نبوده و صرفاً تبدیل وضعیت مشمولان را الزام کرده است و لذا فراز دوم بند ۶ جزء ۳ دستورالعمل اجرايی بودجه و تنظیم موافقت‌نامه‌های اعتبارات هزينه‌ای و تملک دارايی‌های سرمايه استانی سال ۱۳۹۹ که بدون رعايت مقررات قانونی مذکور تصويب شده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون ديوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. با اعمال ماده ۱۳ قانون ديوان عدالت اداری و تسری اثر ابطال مقرره مورد شکايت به زمان تصويب آن مخالفت شد.

اين رأی براساس ماده ۹۳ قانون ديوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضايی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

احمدرضا عابدی- رئیس هیأت عمومی ديوان عدالت اداری