استخدام

۴- امور حاکمیتی و تصدی‌گری

پیش از این عنوان شد مطابق قانون مدیریت خدمات کشوری، استخدام رسمی صرفاً برای پست‌های ثابت در مشاغل حاکمیتی ممکن است. از این رو لازم است پیش از بررسی مقررات مربوط به ورود به خدمت و حقوق و تکالیف مستخدمین دولت، با مفهوم اعمال حاکمیتی و تصدی‌گری آشنا شویم.

۴-۱- اعمال حاکمیتی

تا قبل از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، تعریف صریحی از اعمال حاکمیتی در قوانین و مقررات به چشم نمی‌خورد. البته در ماده ۱۱ قانون مسؤولیت مدنی به طور مجمل و مبهم عنوان شده بود اعمال حاکمیتی که برای تأمین منافع اجتماعی طبق قانون به عمل آید، دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود.

اگرچه از ظاهر ماده مذکور چنین متبادر به ذهن می‌شود که اعمال حاکمیتی، اعمالی است که برای تأمین منافع اجتماعی و طبق قانون صورت می‌گیرد. اما به نظر می‌رسد این دیدگاه چندان صحیح نیست، زیرا اساساً همه اعمال دولت (و حتی شاید بتوان گفت هدف از تشکیل دولت)، برای تأمین منافع اجتماعی است. بنابراین نتیجه پذیرفتن تعریف فوق این خواهد بود که همه فعالیت‌های دولت را جزو اعمال حاکمیتی بدانیم، حال آنکه تردیدی نیست کلیه اعمال دولت حاکمیتی نمی‌باشد.

به هرحال علیرغم تأثیر آشکاری که تفکیک اعمال حاکمیتی و تصدی‌گری دولت در حقوق و تکالیف افراد جامعه دارد، تعریف دقیقی از اعمال حاکمیتی در قوانین ارائه نشده بود. تا اینکه با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، در ماده ۸ اعمال حاکمیتی از منظر قانون‌گذار تعریف شد.

وفق ماده مذکور، امور حاکمیتی آن دسته از اموری است که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه گردیده و بهره‌مندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمی‌شود.

با توجه به تعریف فوق، آن دسته از اعمال دولت که دارای سه شرط زیر باشد، جزو اعمال حاکمیتی خواهد بود.

۱- انجام آنها سبب اقتدار و حاکمیت کشور گردد؛ اقتدار و حاکمیت در اینجا معنایی عام دارد و اقتدار کشور در تمام زمینه‌های اجتماعی، سیاسی، نظامی، فرهنگی و … را در بر می‌گیرد.

۲- منافع آن شامل همه اقشار جامعه گردد؛ سرایت منفعت اعمال حاکمیتی به افراد جامعه ممکن است به طور مستقیم و یا غیرمستقیم باشد.

۳- هر یک از افراد جامعه می‌توانند بدون اینکه محدودیتی برای دیگران به وجود آید، از خدمات مربوط به امور حاکمیتی برخوردار شوند.

لازم به توجه است، مقنن برخی از مصادیق امور حاکمیتی را به طور تمثیلی در ذیل ماده ۸ بیان نموده است. این موارد عبارتند از:

– سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارت در بخشهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی.

– برقراری عدالت و تأمین اجتماعی و باز توزیع درآمد.

– ایجاد فضای سالم برای رقابت و جلوگیری از انحصار و تضییع حقوق مردم.

– فراهم‌ نمودن زمینه‌ها و مزیت‌های لازم برای رشد و توسعه کشور و رفع فقر و بیکاری.

– قانون‌گذاری، امور ثبتی، استقرار نظم و امنیت و اداره امور قضائی.

– حفظ تمامیت ارضی کشور و ایجاد آمادگی دفاعی و دفاع ملی.

– ترویج اخلاق، فرهنگ و مبانی اسلامی و صیانت از هویت ایرانی، اسلامی.

– اداره امور داخلی، مالیه عمومی، تنظیم روابط کار و روابط خارجی.

– حفظ محیط زیست و حفاظت از منابع طبیعی و میراث فرهنگی.

– تحقیقات بنیادی، آمار و اطلاعات ملی و مدیریت فضای فرکانس کشور.

– ارتقاء بهداشت و آموزش عمومی، کنترل و پیشگیری از بیماریها و آفت‌های واگیر، مقابله و کاهش اثرات حوادث طبیعی و بحرانهای عمومی.

– بخشی از امور مندرج در مواد ۹، ۱۰ و ۱۱ این قانون نظیر موارد مذکور در اصول ۲۹ و ۳۰ قانون اساسی که انجام آن توسط بخش خصوصی و تعاونی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی با تأیید هیأت‌وزیران امکانپذیر نمی‌باشد. بنابراین امور مربوط به حمایت‌های تأمین اجتماعی و آموزش و پرورش جزو امور حاکمیتی می‌باشد. 

– سایر مواردی‌که با رعایت سیاست‌های کلی مصوب مقام معظم رهبری به‌ موجب قانون اساسی در قوانین عادی جزء این امور قرار می‌گیرد. از جمله اموری که طبق سیاست‌های ابلاغی از سوی مقام رهبری جزو امور حاکمیتی می‌باشد عبارت است از اصلاح نظام اداري و قضـائي، رفع محروميت‌ها خصوصاً در مناطق روستايي كشور، تقويت، توسعه و نوسازي صنايع دفاعي كشور.

۴-۲- اعمال تصدی‌گری

ماده واحده قانون تعیین مرجع دعاوی بین افراد و دولت مصوب ۱۳۰۷، اعمال تصدی را اینگونه تعریف می‌نماید: «اعمال تصدی اعمالی است که دولت از نقطه‌نظر حقوقی مشابه اعمال افراد انجام می‌دهد، مانند خرید و فروش املاک … اجاره و امثال آن.»

ضمن اینکه با توجه مستفاد ماده ۱۱ قانون مدیریت خدمات کشوری می‌توان گفت، اعمال تصدی‌گری اعمال مربوط به امور اقتصادی است که دولت متصدی اداره و بهره‌برداری از اموال جامعه است و مانند اشخاص حقیقی و حقوقی در حقوق خصوصی عمل می‌کند، از قبیل تصدی در امور صنعتی‌، کشاورزی‌، حمل‌ و نقل‌، بازرگانی‌، مسکن و بهره‌برداری از طرح‌های آب و خاک و شبکه‌های انرژی‌، ارتباطات و راه‌.

بنابراین ویژگی بارز اعمال تصدی‌گری آن است که اولاً دولت آنها را مشابه شخص حقیقی و یا حقوقی حقوق خصوصی انجام می‌دهد و ثانیاً اصول و قواعد حاکم بر آن مقررات حقوق خصوصی است نه حقوق عمومی.

البته لازم به ذکر است اعمال تصدی‌گری مربوط به امور اجتماعی‌، فرهنگی و خدماتی اصولاً باید از طریق توسعه بخش تعاونی و خصوصی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی تعیین صلاحیت شده و با نظارت و حمایت دولت انجام گیرد و فقط در مواردی که انجام امور تصدی‌‌های موصوف به شیوه‌های فوق‌الذکر مقدور نباشد، دولت موظف به ایجاد و اداره واحدهای دولتی خواهد بود.[7]