استخدام
۲- مشمولین مقررات استخدامی
اگرچه قانون استخدام کشوری مصوب ۱۳۴۵[2] با هدف اینکه یک قانون واحد و عام‌الشمول برای کلیه مستخدمین دولتی وجود داشته باشد، تصویب شد. اما به دلایل مختلف بخش معتنابهی از کارکنان از شمول این قانون مستثنی شدند. برای مثال کارکنان بانکها، شرکت‌های دولتی و قوه مقننه از قلمرو قانون استخدام کشوری خارج شده بودند. بنابراین قانون مذکور به هدف اصلی خود دست نیافت.
گویا به همین علت بود که در زمان وضع قانون مدیریت خدمات کشوری ۱۳۸۶، یکی از اهداف آن ایجاد مقررات یکسان در مورد کلیه کارکنان دولتی اعلام گردید. در این خصوص ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مقرر می‌دارد: «کلیه دستگاههای اجرایی … مشمول مقررات این قانون می‌شوند».
دستگاههای اجرایی در ماده ۵ قانون چنین تعریف شده‌اند: «کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانکها و بیمه‌های دولتی دستگاه اجرایی نامیده می‌شوند».
بنابراین استنتاج منطقی و اصولی از جمع دو ماده فوق این است که کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی و کلیه دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانکها و بیمه‌های دولتی شمول مقررات قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشند. با این اوصاف دایره شمول قانون مدیریت کشوری وسیع‌تر از قانون استخدام کشوری بوده می‌باشد.
البته لازم به ذکر است، قلمرو قانون مدیریت خدمات کشوری نیز با استثنائاتی مواجه می‌باشد. این استنائات را در سه دسته کلی می‌توان تقسیم‌بندی کرد.
الف- مؤسسات: مطابق ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مؤسسات مذکور در ذیل از شمول قانون مستثنی می‌باشند.
۱- مؤسسات و نهادهایی که به موجب قانون زیر نظر مستقیم مقام رهبری اداره می‌شوند. نیروهای مسلح، صدا و سیما، بنیاد شهید انقلاب اسلامی، سازمان تبلیغات اسلامی، بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، بنیاد پانزده خرداد، جهاد دانشگاهی، جمعیت هلال احمر از نهادهایی هستند که زیر نظر مستقیم مقام رهبری فعالیت می‌کنند.
البته مستثنی نمودن این مؤسسات و نهادها، با هدفی که قانون مدیریت خدمات کشوری برای یکسان‌سازی مقررات استخدامی دنبال می‌کرد، همخوانی ندارد. زیرا اگرچه این مؤسسات و نهادها زیر نظر مقام رهبری اداره می‌شوند، ولی مقررات استخدامی کارکنان آنها قبلاً به موجب قانون مصوب مجلس تعیین شده است. به بیان دیگر، انتقاد ما بر قانون این است که چون کارکنان این نهادها و مؤسسات ویژگی خاصی نسبت به سایر مستخدمین کشوری ندارند، شایسته بود با نسخ قوانین قبلی، کارکنان این نهادها و مؤسسات (به غیر از نیروهای مسلح) همانند سایر مستخدمین مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری به شمار می‌رفتند.
۲- وزارت اطلاعات. کارکنان این وزارتخانه اصولاً مشمول قانون استخدامی وزارت اطلاعات مصوب ۱۳۷۴ می‌باشند. البته مطابق ماده ۱۰۳ قانون مذکور، «در كليه مواردي كه در اين قانون حكم مورد مشخص نشده، طبق قانون استخدام كشوري رفتار خواهد شد».
بنابراین اگرچه وضعیت استخدامی کارکنان وزارت اطلاعات تابع قانون استخدامی خاص است، ولی چنانچه حکم موضوعی در این قانون مشخص نشده باشد، طبق قانون استخدام کشوری و یا قانون مدیریت خدمات کشوری عمل خواهد شد.
۳- نهادهای عمومی غیردولتی. طبق ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری، «واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی‌است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا میشود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تأمین گردد و عهده‌دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد». چنانچه این دسته از مؤسسات و نهادها دارای مقررات استخدامی خاص باشند، تابع همان بوده و در غیر این صورت، اصولاً مشمول مقررات قانون کار می‌باشند.
۴- دیوان محاسبات، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان. ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری بیان می‌دارد: «کلیه دستگاههای اجرایی به استثناء … دیوان محاسبات، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان رهبری مشمول مقررات این قانون می‌شوند».
سؤالی که اینجا مطرح میشود این است که آیا فقط اعضای هیأت‌های مستشاری دیوان محاسبات و اعضای شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان از شمول قانون مستثنی هستند؟ یا اینکه منظور قانون‌گذار از ذکر نام این نهادها، عدم شمول قانون قانون مدیریت خدمات کشوری نسبت به اعضاء و کارکنان بوده است؟ در واقع مبنای این پرسش، ابهام و اجمالی است که در متن قانون وجود دارد. برای مثال مشخص نیست آیا فقط اعضای حقوقدان و فقیه شورای نگهبان مشمول قانون نمی‌باشند، یا اینکه مستخدمین آن نیز همانند اعضای شورا از شمول قانون مستثنی هستند.
به نظر نگارنده اگر هدف مقنن این بوده که فقط اعضای نهادهای مذکور را از قلمرو قانون مدیریت خدمات کشوری خارج کند، این امر تا حدودی قابل پذیرش است، لیکن اگر غایت قانون عدم شمول آن بر اعضاء و کلیه کارکنان باشد، این امر به هیچ وجه پذیرفتنی نیست؛ زیرا هیچ دلیل مصلحتی، فنی و حتی منطقی برای مستثنی نمودن کارکنان این نهادها وجود ندارد. به خصوص اینکه کارکنان مجلس شورای اسلامی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری به شمار رفته‌اند.
ب- مقامات: قبلاً به موجب ماده ۳ قانون استخدام کشوری برخی مقامات مانند رییس‌جمهور، وزراء و … به طور مصرح از شمول قانون مستثنی شده بودند. اما علیرغم ضرورت به تصریح این امر، در ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری به این موضوع توجه نشده است. با این اوصاف به نظر می‌رسد با توجه به ماده ۷۱ قانون مدیریت خدمات کشوری که مقامات سیاسی را نام برده است، می‌توان اذعان داشت مقامات زیر خارج از شمول این قانون می‌باشند.
– رؤسای سه قوه؛
– معاون اول رییس‌جمهور، نواب رییس مجلس شورای اسلامی و اعضای شورای نگهبان؛
– وزراء، نمایندگان مجلس شورای اسلامی[3] و معاون رییس‌جمهور؛
-استانداران و سفراء؛
-معاونین وزراء.
البته ذکر این نکته ضروری است که هرچند وضعیت حقوقی مقامات سیاسی اساساً مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری نمی‌باشد، ولی این مقامات از نظر حقوق و مزایا تابع قانون هستند. بنابراین باید توجه داشت مقامات سیاسی مذکور، به طور کلی از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی نشده‌اند.
ج- مشاغل: مشاغلی که از قلمرو قانون مدیریت خدمات کشوری خارج هستند، عبارتند از:
1- اعضای هیأت علمی و قضات. مطابق تصریح ماده ۱۱۷، اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و قضات از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی هستند. افرادی که به این مشاغل اشتغال دارند، تابع قوانین و مقررات استخدامی خاص هستند.
۲- کارمندان سیاسی. تبصره ۵ ماده ۱۱۷ مقرر می‌دارد: «کارمندان سیاسی و کارمندان شاغل در پست‌های سیاسی وزارت امور خارجه مشمول مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه مصوب ۱۳۵۲ می‌باشند و کارمندان غیرسیاسی شاغل در پست‌های پشتیبانی از این قانون تبعیت خواهند نمود.»
نکته قابل توجه در صدر تبصره فوق، استعمال عبارت «کارمندان سیاسی و کارمندان شاغل در پست‌های سیاسی» می‌باشد. توضیح اینکه مشخص نیست تفاوت کارمندان سیاسی با کارمندان شاغل در پست‌های سیاسی چیست که سبب گردیده مقنن آنها را به طور جداگانه مورد حکم قرار دهد.
۳- کارگران. دستگاههای اجرایی می‌توانند در برخی از مشاغل که معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور اعلام می‌دارد، در سقف پست‌های سازمانی مصوب و مجوزهای استخدامی، بر اساس قانون کار نیروی انسانی به کار گیرند.[4] کارگرانی که بر این اساس در دستگاه اجرایی اشتغال دارند، وفق تبصره ۴ ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری از شمول این قانون مستثنی بوده و تابع قوانین و مقررات کار می‌باشند.
البته به نظر می‌رسد در صدر تبصره مذکور، مقنن سهواً از واژه «کارمندان» استفاده نموده است. حال آنکه می‌دانیم کسانی که مشمول قانون کار هستند، در لسان حقوقی کارگر نامیده می‌شوند و اطلاق کارمند بر آنها صحیح نیست.
به هرحال با توجه به مطالبی که عنوان شد می‌توان اینگونه نتیجه گرفت که کلیه کارکنان دستگاههای اجرایی، به غیر از مواردی که مطابق تصریح قانون از شمول آن خارج شده‌اند، تابع قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشند.
