مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز در ماده 10 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها

تعیین مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز موضوع ماده 10 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 1/8/1385 مجلس شورای اسلامی (دادنامه شماره 197 مورخ 20/4/1392 دیوان عدالت اداری)

تاریخ: 20 خرداد 1392

کلاسه پرونده: 89/224

شماره دادنامه: 197

موضوع رأی: 1-عدم ابطال دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز موضوع ماده 10 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 1/8/1385 مجلس شورای اسلامی ( موضوع ماده 11 تصویب نامه شماره 59879/ت37110هـ- 19/4/1386 هیأت وزیران) 2- ابطال بخشنامه شماره 63584/220- 9/2/1387 سازمان جهاد کشاورزی استان گیلان

شاکی: مرتضی قاسم حاتمی لنگرودی

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی 1- ابطال دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز موضوع ماده 10 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 1/8/1385 مجلس شورای اسلامی ( موضوع ماده 11 تصویب نامه شماره 59879/ت37110هـ- 19/4/1386 هیأت وزیران) 2- ابطال بخشنامه شماره 63584/220- 9/2/1387 سازمان جهاد کشاورزی استان گیلان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است:

” احتراماً، به استحضار عالی می رساند، با عنایت به این که کلیه دستورالعملها و بخشنامه های صادر شده از سوی دولت و دستگاههای اجرایی باید در راستای به اجرا درآوردن قوانین مربوط مصوب توسط قوه مقننه باشد، حالیه نظر آن مقام را به 1- تبصره 4 ماده 1 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات مصوب 1/8/1385 – 2- به ردیفهای 6-7-25 از دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز موضوع ماده 10 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات – 3- بخشنامه شماره 63584/220- 9/2/1387 سازمان جهاد کشاورزی استان گیلان. با عنایت به مغایرت دستورالعمل و بخشنامه فوق الذکر با تبصره 4 ماده 1 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات این موضوع در عرصه عمل برای این جانب در امر سرمایه گذاری در زمین کشاورزی خود و استفاده از تسهیلات بانکی ایجاد اشکال کرده است که کپی درخواست وام این جانب از بانک کشاورزی شهرستان لاهیجان، استعلام بانک کشاورزی از اداره جهاد کشاورزی شهرستان و جواب آن اداره به پیوست است.

در خاتمه با عنایت به موارد و مطالبی که فوقاً به آن اشاره شد، مستند به اصول 4 و 170 از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران خواستار ابطال دستورالعمل فوق الذکر وزارت جهاد کشاورزی و بخشنامه شماره 63584/220- 9/2/1387 سازمان جهاد کشاوزی استان گیلان از آن مقام هستم. “

متعاقباً در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از سوی اداره کل هیأت عمومی در اجرای ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره 180/711/د41- 31/1/1389 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است:

” نظر به این که بخشنامه شماره 63584/220- 9/2/1387 سازمان جهاد کشاورزی استان گیلان و دستورالعمل تعیین مصادیق تغییرکاربری غیر مجاز موضوع ماده 10 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعتی و باغها مصوب 1/8/1385 مجلس شورای اسلامی ( موضوع ماده 11 تصویب نامه شماره 59879/ت37110- 19/4/1386 هیأت وزیران) با قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعتی و باغها 31/3/1374 مصوب 1/8/1385 مغایر است که این موضوع از مصادیق خلاف بیّن است. لذا به استناد ماده 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران خواهان ابطال بخشنامه و دستورالعمل فوق الذکر می باشم. ضمناً کپی قانون، دستورالعمل و بخشنامه و … فوق الذکر به ضمیمه تقدیم می شود. “

همچنین شاکی به موجب لایحه تکمیلی که به شماره 5800493-18/5/1390 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است:

” نظر به این که بخشنامه شماره 63584/220- 9/2/1387 سازمان جهاد سازندگی استان گیلان و بخشهایی از دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز موضوع ماده 10 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات مصوب 1/8/1385 مجلس شورای اسلامی ( موضوع ماده 11 تصویب نامه شماره 59879 ت37110- 19/4/1386 هیأت وزیران) بند 1- به شرح … پی کنی- دیوارکشی- صنایع تبدیلی و تکمیلی و غذایی و در بند 2 تبصره ذیل آن که اعلام می دارد، تغییر هر یک از فعالیتها و طرحهای موضوع تبصره 4 الحاقی به ماده 1 قانون به خارج از مصادیق و ضوابط تبصره مذکور بدون اخذ مجوز از کمیسیون تبصره 1 قانون تغییر کاربری غیر مجاز تلقی می شود. … عملاً تبصره 4 قانون اصلاح حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات که در سال 1385 تصویب و در تاریخ 16/8/1385 جهت اجرا به دولت ابلاغ شده است را از کارایی ساقط کرده است. از آن جا که نظر قانونگذار در واگذاری بخشی از اختیارات خود در خصوص تصویب آیین نامه ها و بخشنامه ها به دولت و دستگاههای اجرایی، اجرایی شدن مصوبات هیأت مقنن بوده است ولاغیر و از آن جا که بخشنامه شماره 63584/220- 9/2/1387 سازمان جهاد سازندگی استان گیلان و دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز … در قسمتهای مورد شکایت که کپی هر دو موضوع در پرونده موجود است مغایرت صریح با خواسته قانونگذار به شرح قانون فوق الذکر دارد. لذا با عنایت به طول زمان دادرسی درخواست تعجیل در صدور حکم و ابطال دو موضوع فوق الذکر را از آن هیأت دارد. قبلاً از بذل عنایت آن مقامات کمال تشکر را دارد. “

متن دستورالعمل مورد اعتراض به قرار زیر است:

” دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز موضوع ماده 10 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 1/8/1385 مجلس شورای اسلامی (موضوع ماده 11 تصویب نامه شماره 59879/ت37110هـ- 19/4/1386 هیأت وزیران)

الف- اقدامات ذیل در صورتی که در اراضی زراعی و باغهای موضوع قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها و بدون رعایت ضوابط و مقررات مربوط و اخذ مجوز از کمیسیون تبصره 1 ماده 1 و یا موافقت سازمان جهاد کشاورزی در قالب طرحهای تبصره 4 الحاقی قانون مذکور حسب مورد صورت گیرد و مانع از تداوم تولید و بهره برداری و استمرار کشاورزی شود به عنوان مصادیق تغییر کاربری غیر مجاز تلقی می شود:

1- برداشت یا افزایش شن و ماسه

2- ایجاد بنا و تاسیسات

3- خاکبرداری و خاکریزی

4- گود برداری

5- احداث کوره های آجر و گچ پزی

6- پی کنی

7-  دیوار کشی اراضی

8- دپوی زباله، نخاله و مصالح ساختمانی، شن و ماسه و ضایعات فلزی

9- ایجاد سکونتگاههای موقت

10- استقرار کانکس و آلاچیق

11- احداث جاده و راه

12- دفن زباله های واحدهای صنعتی

13- رها کردن پسابهای واحدهای صنعتی، فاضلابهای شهری، ضایعات کارخانجات

14- لوله گذاری

15- عبور شبکه های برق

16- انتقال و تغییر حقابه اراضی زراعی و باغات به سایر اراضی و فعالیتهای غیر کشاورزی

17- سوزاندن، قطع و ریشه کنی و خشک کردن باغات به هر طریق

18- مخلوط ریزی و شن ریزی

19- احداث راه آهن و فرودگاه

20- احداث پارک و فضای سبز

21- پیستهای ورزشی

22- استخرهای ذخیره آب غیر کشاورزی

23- احداث پارکینگ مسقف و غیر مسقف

24- محوطه سازی ( شامل سنگفرش و آسفالت کاری، جدول گذاری، سنگ ریزی و موارد مشابه)

25- صنایع تبدیلی و تکمیلی و غذایی و طرحهای موضوع تبصره 4 فوق الذکر

26- صنایع دستی

27- طرحهای خدمات عمومی

28- طرحهای تملک دارایی های سرمایه ای مصوب مجلس شورای اسلامی ( ملی- استانی)

تبصره: تشخیص سایر مصادیق تغییر کاربری غیر مجاز به عهده سازمان امور اراضی کشور بوده و سازمان جهاد کشاورزی استان موظف است در صورت ابهام نظریه سازمان مذکور را استعلام و بر اساس آن عمل نماید.

ب- تغییر هر یک از فعالیتها و طرحهای موضوع تبصره 4 الحاقی به ماده 1 قانون به خارج از مصادیق و ضوابط تبصره مذکور بدون اخذ مجوز از کمیسیون تبصره 1 ماده 1 قانون تغییر کاربری غیر مجاز تلقی می شود.

تبصره: تغییر فعالیتها و طرحهای موضوع تبصره 4 الحاقی به ماده 1 قانون به سایر طرحهای مندرج در تبصره مذکور مستلزم اخذ گواهی لازم از اداره کل محیط زیست استان و موافقت رئیس سازمان جهاد کشاورزی است.”

متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:

” احتراماً، در اجرای تبصره 4 ماده 1 قانون اصلاحی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات مصوب 1/8/1385 مجلس شورای اسلامی کلیه فعالیتهای بخش کشاورزی از جمله دامداریها، مرغداریها، پرورش آبزیان و .. و صنایع تبدیلی و تکمیلی به منزله بهینه کردن کشاورزی تلقی و با تشکیل پرونده و در صورت بلامانع بودن مجوزهای لازم صادر می شود. از طرفی همان طوری که مطلعید محصولاتی از قبیل برنج، چای و ابریشم که جزء محصولات استراتژیک استان تلقی شده و حفظ اراضی شالیزاری و باغات چای و توت به عنوان بستر حفظ این تولیدات از اهم وظایف محوله سازمان جهاد کشاورزی تلقی شده است و لذا به همین منظور اعلام می شود در صورت مراجعه متقاضی طرحهای مذکور و احراز این که عرصه مورد تقاضای آنان شالیزار، باغ چای، باغ توت باشد از هر گونه اقدامی که منجر به صدور مجوزهای موافقت اصولی و سایر استعلامات که منجر به تقبل هزینه می شود خودداری کرده و از تشکیل پرونده برای آنان جلوگیری بعمل آید شایان ذکر است در مواردی که متقاضی جهت احداث کارخانه برنجکوبی ملک شالیزاری یا برای احداث کارخانه چای، ملک باغ چای ارائه نماید منعی برای تشکیل پرونده و ارائه به استان جهت رسیدگی نداشته است و کما فی السابق عمل فرمایید. “

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست سازمان امور اراضی به موجب لایحه شماره 174218/020/53- 12/7/1390 توضیح داده است:

” خواهان دستورالعمل و بخشنامه فوق الذکر را مغایر با تبصره 4 الحاقی به ماده 1 قانون اصلاحی حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 1/8/1385 تلقی کرده و به همین دلیل تقاضای ابطال دستورالعمل و بخشنامه مذکور را کرده است که در همین راستا جهت مزید استحضار قضات هیأت عمومی متن تبصره 4 یاد شده عیناً ذکر می شود، برابر تبصره مذکور مقرر شد:

(احداث گلخانه ها، دامداریها، مرغداریها، پرورش ماهی و سایر تولیدات کشاورزی و کارگاههای صنایع تکمیلی و غذایی در روستاها بهینه کردن تولیدات بخش کشاورزی بوده است و تغییر کاربری محسوب نمی شود. موارد مذکور از شمول این ماده مستثنی بوده و با رعایت ضوابط زیست محیطی با موافقت سازمانهای جهاد کشاورزی استانها بلامانع است).

لذا در خصوص طرحهای تبصره 4 الحاقی به ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها، همان گونه که از متن تبصره مذکور مستفاد می شود، فعالیتهای مقرر در تبصره یاد شده تنها از شمول تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مستثنی بوده است و این استثنا شامل کل قانون نیست ( صرفاً نیازی به طرح در کمیسیون تبصره 1 ماده 1 قانون ندارد). از طرفی، قانونگذار در انتهای تبصره یاد شده، شرایطی را برای این گونه فعالیتها مقرر کرده است و این شروط عبارتند از اخذ گواهی زیست محیطی و موافقت سازمانهای جهاد کشاورزی، بنابراین احداث تاسیسات مقرر در تبصره یاد شده، تنها زمانی تغییر کاربری محسوب نمی شوند که با موافقت سازمانهای جهاد کشاورزی و با رعایت ضوابط زیست محیطی صورت پذیرد. لازم به ذکر است که در ماده 3 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها در سال 1374، قانونگذار تنها اقداماتی را تغییر کاربری محسوب کرده است که بدون اخذ مجوز از کمیسیون تبصره 1 ماده 1 انجام شده باشند و این در حالی است که در سال 1385 قانونگذار عبارت مذکور را بصورت « بصورت غیر مجاز و بدون اخذ مجوز از کمیسیون تبصره 1 ماده 1» اصلاح کرده است که به نظر می رسد پیش بینی و الحاق کلمه « غیر مجاز» به متن ماده 3 بدین دلیل باشد که برخی از فعالیتها من جمله طرحهای موضوع تبصره 4 الحاقی به ماده 1 نیازی به طرح در کمیسیون تبصره 1 ماده 1 نداشته و نیازمند اخذ موافقت از سوی رئیس سازمان جهاد کشاورزی و اخذ گواهی زیست محیطی می باشند. به عبارت دیگر در صورتی که قانونگذار نمی خواست این گونه طرحها را تغییر کاربری محسوب نماید لزومی نداشت که دو شرط اخذ موافقت سازمان جهاد کشاورزی و رعایت ضوابط زیست محیطی را در متن ماده 4 و نیز از کلمه «غیرمجاز» در متن ماده 3 اصلاحی قانون استفاده نماید.

بعلاوه، با امعان نظر به ماده 10 قانون حفظ کاربری زراعی و باغها ملاحظه می شود که قانونگذار، وزارت جهاد کشاورزی را مرجع تشخیص مصادیق تغییر کاربری، تعیین کرده است که بر اساس این تشخیص، در صورتی که مجریان فعالیتهای موضوع تبصره 4 الحاقی به ماده 1 مذکور بدون اخذ مجوز از سازمان جهاد کشاورزی استان و گواهی زیست محیطی اقدام به اجرای طرح نمایند برابر مقررات مربوط از مصادیق تغییر کاربری غیر مجاز تلقی می شوند.

در همین رابطه اداره حقوقی قوه قضاییه طی نظریه شماره 1820/7- 23/3/1386 بر این موضوع صحه گذاشته و اعلام می دارد که فعالیتهای تبصره 4 ماده 1 در صورتی که بدون رعایت ضوابط زیست محیطی و موافقت رئیس جهاد کشاورزی انجام شوند تغییر کاربری غیر مجاز تلقی می شود.

بنابراین وزارت جهاد کشاورزی با توجه به تجویز ماده 10 قانون اصلاحی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها اقدام به صدور دستورالعملی تحت عنوان ( دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز موضوع ماده 10 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها) کرده است که مورد عمل سازمانهای امور اراضی و سازمانهای جهاد کشاورزی استانهاست. شایان ذکر است که سازمان جهاد کشاورزی استان گیلان نیز در راستای اختیارات قانونی اقدام به صدور بخشنامه شماره 63584/220- 9/2/1387 کرده. شایان ذکر است با توجه به این که موافقت رئیس سازمان جهاد کشاورزی یکی از شرایط اجرای طرحهای موضوع تبصره 4 الحاقی به ماده 1 قانون حفظ کاربری است و برابر بند 2-3 دستورالعمل تعیین مصادیق و ضوابط موضوع تبصره 4 الحاقی به ماده 1 که به تجویز ماده 10 آیین نامه قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 2/3/1386 توسط وزیر جهاد کشاورزی تهیه و طی شماره 28202/020- 8/8/1386 ابلاغ شده است، مقرر شد برای صدور موافقتها می باید به مزیت نسبی تولیدات کشاورزی و الگوی کشت منطقه توجه شود. لذا بخشنامه فوق الذکر سازمان جهاد کشاورزی گیلان نیز که در آن به عرصه های شالیزاری و باغات چای و توت توجه ویژه ای شده و تقاضاهای مربوط به این گونه عرصه ها را قابل رسیدگی ندانسته دقیقاً بر اساس اختیارات قانونی و با در نظر گرفتن الگوی کشت منطقه و رعایت بند 2-3 دستورالعمل اخیرالذکر صادر شده است و مغایرتی با قوانین مورد عمل ندارد. علی هذا با عنایت به موارد مذکور صدور حکم مبنی بر رد دادخواست خواهان مورد استدعاست. “

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آينده به صدور رأی مبادرت می‎کند.

رأی هيأت عمومي

نظر به این که در تبصره 4 ماده 1 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب سال 1385، احداث گلخانه ها، دامداریها، مرغداریها، پرورش ماهی و سایر تولیدات کشاورزی و کارگاههای صنایع تکمیلی و غذایی در روستاها، بهینه کردن تولیدات بخش کشاورزی بوده و تغییر کاربری محسوب نشده است و انجام این موارد با رعایت ضوابط زیست محیطی و با موافقت سازمانهای جهاد کشاورزی استانها بلامانع اعلام شده است و در ماده 10 قانون مذکور، وزارت جهاد کشاورزی صلاحیت تشخیص هر گونه تغییر کاربری را دارا می باشد و در راستای ماده قانونی اخیرالذکر و ماده 11 آیین نامه اجرایی قانون موصوف، دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری غیر مجاز موضوع ماده 10 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 1/8/1385 مجلس شورای اسلامی به تصویب وزارت جهاد کشاورزی رسیده است و در آن اقداماتی از جمله موارد مصرح در تبصره 4 ماده 1 قانون را که به طور غیر مجاز و بدون موافقت کمیسیون تبصره 1 ماده 1 قانون یاد شده و یا موافقت سازمان جهاد کشاورزی حسب مورد، تغییر کاربری غیرمجاز شناخته است، در حدود اختیارات وزارتخانه جهاد کشاورزی بوده و با قوانین موضوعه مغایرتی ندارد و قابل ابطال نیست. همچنین بخشنامه شماره 63584/220-9/2/1387 رئیس سازمان جهاد کشاورزی استان گیلان نیز در راستای فراز آخر تبصره 4 ماده 1 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب سال 1385 صادر شده است و متضمن عدم موافقت با اجرای طرحهای مصرح در تبصره 4 ماده 1 قانون مذکور می باشد، از این حیث در محدوده اختیارات قانونی است و قابل ابطال تشخیص نشد.

معاون قضایی دیوان عدالت اداری- علی مبشری