رأی دیوان عدالت اداری در خصوص میزان حداقل حقوق در تعیین فوق العاده ایثارگری

رأی دیوان عدالت اداری در خصوص حداقل حقوق برای تعیین فوق العاده ایثارگری (رای شماره ۱۴‍۰۲۳۱۳۹‍۰‍۰‍۰۱۱۸۹۲‍۰۴ مورخ ۱۴‍۰۲/‍۰۵/۱‍۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری)

شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۱۸۹۲۰۴

تاریخ دادنامه: ۱۰/۵/۱۴۰۲

شماره پرونده: ۰۱۰۶۵۵۹

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان کریم مرادی و حسین ابدالی

طرف شکایت: ۱- سازمان اداری و استخدامی کشور ۲- سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور

موضوع شکایت و خواسته: ۱- ابطال عبارت اخیر بخشنامه شماره ۱۴۲۲۳-۲۷/۳/۱۳۹۷ مدیر کل دفتر نوسازی، تحول اداری و فناوری اطلاعات سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور

۲- ابطال عبارت اخیر بخشنامه شماره ۳۹۶۰۵-۶/۶/۱۴۰۱ معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور

رأی دیوان عدالت اداری در خصوص حداقل حقوق در تعیین فوق العاده ایثارگری

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستی واحد ابطال عبارت اخیر بخشنامه شماره ۱۴۲۲۳-۲۷/۳/۱۳۹۷ مدیر کل دفتر نوسازی، تحول اداری و فناوری اطلاعات سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور و ابطال عبارت اخیر بخشنامه شماره ۳۹۶۰۵-۶/۶/۱۴۰۱ معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

” سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور برابر عبارت اخیر بخشنامه شماره ۱۴۲۲۳ مورخ ۲۷/۳/۱۳۹۷، خطاب به مدیران کل دفاتر امور شهری و شوراهای استانداری های سراسر کشور، فوق العاده ایثارگری موضوع ماده ۵۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران را برای کارمندان شهرداری های سراسر کشور معادل ۲۵ درصد حداقل حقوق مشمولین قانون نظام هماهنگ پرداخت، تعیین و ابلاغ نموده است. سازمان اداری و استخدامی کشور نیز در عبارت اخیر بخشنامه شماره ۳۹۶۰۵ مورخ ۶/۶/۱۴۰۱، در تعیین فوق العاده ایثارگری موضوع ماده ۵۱ قانون یاد شده، بین مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون نظام هماهنگ پرداخت تفکیک و تمایز قائل شده است. مقرره های مذکور به دلایل ذیل خلاف قانون، تفسیر مضیق، خارج از حدود و اختیارات مقام واضع و ورود سازمان های دولتی به قلمرو و صلاحیت های خاصه مقنن ارزیابی و تلقی می شود.

الف) مطابق ماده ۵۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام و بند (پ) ماده ۸۸ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه، کلیه دستگاه اجرایی مشمول این قانون موظفند به شهدا، جانبازان ۲۵ درصد و بالاتر، آزادگان، فرزندان و همسران شهدای شاغل مبلغی معادل ۲۵ درصد حداقل حقوق کارکنان دولت که توسط دولت تعیین می گردد را به عنوان فوق العاده ایثارگری پرداخت نمایند. حداقل حقوق ذکر شده در متن ماده قانونی به صورت عام و علی الاطلاق و بدون هرگونه قید و شرط مورد حکم قانونگذار واقع شده است و تفکیکی بین تابعین قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون نظام هماهنگ پرداخت در ماده مذکور ملاحظه نمی گردد. رقم تعیین شده در عبارت اخیر بخشنامه سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور کمتر از مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری می باشد و این تمایز در عبارات پایانی مندرج در بخشنامه سازمان اداری و استخدامی کشور نیز مشهود است که با اصل برابری مغایرت داشته و از مصادیق تبعیض ناروا و مغایر با بند نهم اصل سوم قانون اساسی می باشد.

ب) قانونگذار هرجا از عبارت حداقل حقوق کارکنان دولت استفاده نموده است همان حداقل موضوع ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری ملاک عمل می باشد؛ عنایت دارند که در بند ۳ بخشنامه شماره ۶۴۷۴۴۴ مورخ ۱۱/۵/۱۳۹۵ شورای حقوق و دستمزد سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور (وقت)، از سه برابر سقف حقوق تعیین شده در ماده ۷۶ قانون مزبور (۲۱ برابر) ذکر به میان آمده است.۲۱ برابر مندرج در مصوبه یاد شده در جزء ۷ بند (الف) تبصره ۱۲ بودجه ۱۴۰۰ به ۱۵ برابر تقلیل یافته است. در نتیجه در جز قانونی یاد شده نیز، مراد مقنن از حداقل حقوق کارکنان دولت برای کلیه دستگاه اجرایی اعم از مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری و غیرمشمول یکسان بوده و مقصود همان است که در ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری قید شده است. مضافاً اینکه، این موضوع در دادنامه شماره ۱۲۱۱ مورخ ۶/۱۰/۱۳۹۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تصریح و حکم ماده ۷۶ و تبصره ذیل آن از نظر ریاست مجلس شورای اسلامی به شرح دادنامه مذکور، به عنوان یک حکم خاص برای همه دستگاه های اجرایی از جمله مستثنیات شمارش شده در ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری لازم الاجرا می باشد، از این رو در اجرای قوانین و مقرراتی که به صورت مطلق از عبارت حداقل حقوق کارکنان دولت ذکر به میان می آید، تفکیک و تمایز آن به حداقل حقوق تابعین قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون نظام هماهنگ پرداخت وجهه قانونی ندارد.

ج) سازمان اداری و استخدامی کشور در عبارات پایانی بخشنامه خود ارقام مندرج در بند ۴ مصوبه شماره ۲۱۴۸۷/ت۵۹۸۲۶هـ مورخ ۱۵/۲/۱۴۰۱ هیأت وزیران را ملاک عمل دانسته است و با به کار بردن کلمه جمع (ارقام) و شمردن مشمولین ۲ قانون درانتهای بخشنامه نوعی دو دستگی در پرداخت فوق العاده ایثارگری ایجاد و آن را از رویه واحد خارج نموده است، این در حالیست که سازمان مذکور تبصره ۱ ماده ۴ مصوبه افزایش ضریب حقوق در سال ۱۴۰۱ را نادیده گرفته است در این بند هیأت وزیران مقرر نموده است در هر صورت حداقل حقوق کارمندان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت با احتساب فوق العاده های ماده ۶ قانون یاد شده نباید از حداقل حقوق قانون مدیریت خدمات کشوری کمتر باشد که همانند این تبصره در تمام مصوبات ابلاغ ضریب حقوق سالانه در سنوات گذشته قابل ملاحظه است در نتیجه و مستنبط از این تبصره، مبنای محاسبه فوق العاده ماده ۵۱ قانون خدمات رسانی به ایثارگران، حداقل حقوق ملاک عمل در قانون مدیریت خدمات کشوری در سال ۱۴۰۱ (۰۰۰/۷۱۵/۲۴) می باشد.

بنا به مراتب فوق و دلایل اشاره شده، بخشنامه های مورد اعتراض، خلاف قانون، تفسیر مضیق از قانون، خارج از حدود و اختیارات مقام واضع و ورود سازمان دولتی به صلاحیت قوه مقننه تلقی می گردد. بنابراین تقاضای ابطال قسمت های اخیر بخشنامه های مورد اعتراض، در حدی که در تعیین و محاسبه رقم ریالی فوق العاده ایثارگری موضوع ماده ۵۱ قانون جامع خدمات رسانی ایثارگران وجه تمایز و افتراقی بین مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون نظام هماهنگ پرداخت قائل گردیده اند به اعتبار مواد ۱۲ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ از محضر قضات دیوان مورد استدعاست.”

متن بخشنامه های مورد شکایت به شرح زیر است:

” الف- بخشنامه شماره ۱۴۲۲۳-۲۷/۳/۱۳۹۷ مدیر کل دفتر نوسازی، تحول اداری و فناوری اطلاعات سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور

مدیران کل محترم دفاتر امور شهری و شوراهای استانداری های سراسر کشور

با سلام و احترام

پیرو سطر انتهایی بند ۲ بخشنامه شماره ۱۳۶۰۲ مورخ ۱۹/۴/۱۳۹۶ در خصوص فوق العاده ایثارگری موضوع ماده ۵۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران مصوب ۲/۱۰/۱۳۹۱ به پیوست تصویر استعلام شماره ۶۳۵۲ مورخ ۱۶/۲/۱۳۹۷ این دفتر و نظریه شماره ۱۰۳۴۰۲ مورخ ۵/۳/۱۳۹۷ امور مدیریت مشاغل و نظام های پرداخت سازمان اداری و استخدامی کشور ارسال و اعلام می دارد: فوق العاده مزبور به شهدا، جانبازان ۲۵% و بالاتر، آزادگان، همسران و فرزندان شهداء شاغل در شهرداری ها که به صورت قرارداد انجام کار معین، کارگر رسمی و قرارداد مشاغل موقت کارگری با شهرداری ها همکاری دارند در صورت تأمین اعتبار در بودجه مصوب قابل اعمال است.

خاطر نشان می سازد برای کارکنان مذکور نیز همانند کارمندان رسمی و پیمانی، فوق العاده ایثارگری معادل ۲۵% حداقل حقوق مشمولین قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت، قابل درج در احکام و قراردادهای آنان است که به عنوان مثال برای سال ۱۳۹۷ با توجه به رقم حداقل حقوق مندرج در تصویب نامه شماره ۱۴۸۹۶ت۵۵۳۱۳هـ مورخ ۱۶/۲/۱۳۹۷ هیأت وزیران (۰۰۰/۱۶۱/۷) مبلغ فوق العاده ایثارگری (۲۵۰/۷۹۰/۱ ریال) خواهد بود.

عباس کرکه آبادی- مدیر کل دفتر نوسازی، تحول اداری و فناوری اطلاعات سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور

ب: بخشنامه شماره ۳۹۶۰۵- ۶/۶/۱۴۰۱ معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور

به معاونین محترم توسعه مدیریت و منابع انسانی دستگاه های اجرایی

در اجرای حکم ماده ۵۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران (مصوب ۲/۱۰/۱۳۹۱ مجمع تشخیص مصلحت نظام) که مقرر می دارد: «کلیه دستگاه های اجرایی مشمول این قانون موظفند به شهدا و جانبازان بیست و پنج درصد (۲۵%) و بالاتر و آزادگان، همسران و فرزندان شهدای شاغل مبلغی معادل بیست و پنج درصد (۲۵%) حداقل حقوق کارکنان دولت را که هر سال توسط دولت تعیین می شود به عنوان فوق العاده ایثارگری به طور ماهانه پرداخت نمایند.» در سال ۱۴۰۱ ارقام مندرج در بند ۴ تصویب نامه شماره ۲۱۴۸۷/ت۵۹۸۲۶هـ مورخ ۱۵/۲/۱۴۰۱ هیأت وزیران برای محاسبه فوق العاده ایثارگری مذکور در دستگاه های مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت ملاک عمل می باشد. – معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور”

مشاهده فایل ابلاغی بخشنامه

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی و امور قراردادهای سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به موجب لایحه شماره ۶۹۵۴۸ مورخ ۹/۱۲/۱۴۰۱ توضیح داده است که:

” ۱- مطابق ماده ۵۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران «کلیه دستگاه های اجرایی مشمول این قانون موظفند به شهدا و جانبازان ۲۵% و بالاتر و آزادگان شاغل، همسران و فرزندان شهدا مبلغی معادل ۲۵% حداقل حقوق کارکنان دولت را که هر سال توسط دولت تعیین می شود به عنوان فوق العاده ایثارگری به طور ماهانه پرداخت نماید.»

۲- هیأت وزیران هر ساله با ابلاغ مصوبه ای تحت عنوان تعیین ضریب افزایش حقوق کارکنان و بازنشستگان دولت، حداقل حقوق کارکنان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون نظام هماهنگ پرداخت را با مبالغ متفاوت به دستگاه های اجرایی ابلاغ می نماید و این سازمان به عنوان متولی مدیریت شهری و روستایی کشور و با توجه به تکالیف قانونی مندرج در ماده ۶۲ قانون شهرداری و اساسنامه خود که نقش سیاست گذاری، هدایت و نظارت بر شهرداری ها و دهیاری های کشور را بر عهده دارد اقدام به ارسال بخشنامه که متضمن مفاد مصوبه هیأت وزیران می باشد نموده است و این بخشنامه وضع قاعده جدید نبوده است.

۳- صرف نظر از موارد فوق سازمان اداری و استخدامی کشور در سال ۱۳۹۶ مطابق نامه شماره ۱۲۴۴۱۷۸ مورخ ۱۰/۴/۱۳۹۶ و همچنین به موجب بخشنامه شماره ۳۹۶۰۵ مورخ ۶/۶/۱۴۰۱ ملاک عمل برای پرداخت فوق العاده موضوع ماده ۵۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران را ارقام مندرج در مصوبه هیأت وزیران اعلام نموده است. بنابراین بخشنامه معترض عنه مغایر با مصوبه هیأت وزیران و خارج از حدود اختیارات این سازمان نبوده است.”

معاون حقوقی، مجلس و استان ها سازمان اداری و استخدامی کشور نیز در پاسخ به شکایت مذکور به موجب لایحه شماره ۹۹۰۹۷ مورخ ۲/۱۲/۱۴۰۱ توضیح داده است که:

” ۱- مستند به ماده ۵۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران بخشنامه شماره ۳۹۶۰۵ مورخ ۶/۶/۱۴۰۱ این سازمان بند ۴ تصویب نامه شماره ۲۱۴۸۷/ت۵۹۸۲۶ هـ مورخ ۱۵/۲/۱۴۰۱ هیأت وزیران «تکلیف ماده ۵۱ قانون جامع مذکور» را ملاک عمل برشمرده است. مصوبه مورد اشاره نیز با اذن قانونگذار (ماده ۷۶ قانون مدیریت خدمات کشوری) به تصویب رسیده است، ضمن اینکه مصوبه فوق الذکر هیچگونه مغایرتی با قانون نداشته و تاکنون مورد ایراد هیچیک از مراجع نظارتی (از جمله هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس شورای اسلامی، سازمان بازرسی کل کشور و غیره) قرار نگرفته و کماکان معتبر و لازم الاجراست. بنابراین بخشنامه این سازمان مطابق با قوانین و مقررات صادر شده و شکایت شاکیان در خصوص ابطال آن فاقد وجاهت است.

۲- بخشنامه شماره ۱۴۲۲۳ مورخ ۲۷/۳/۱۳۹۷ سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور نیز مطابق با بند ۴ تصویب نامه شماره ۱۴۸۹۶/ت۵۵۳۱۳ هـ مورخ ۱۶/۲/۱۳۹۷ هیأت وزیران « تکلیف ماده ۵۱ قانون جامع یاد شده» صادر شده است و شکایت شاکیان در خصوص ابطال عبارتی از آن که مطابق با قوانین و مقررات صادر شده است، بلاوجه می باشد. با عنایت به مراتب معروض، تقاضای رد شکایت شاکیان را دارد.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۰/۵/۱۴۰۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیأت عمومی

با عنایت به اینکه قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران در تاریخ ۳/۴/۱۳۸۶ و قبل از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۸/۷/۱۳۸۶ به تصویب کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی رسیده و با توجه به اینکه نظام حاکم بر پرداخت حقوق کارمندانی که از قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت تبعیت می‌کنند در کلّیت متفاوت با نظام پرداخت مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری است، بنابراین حکم مقرر در ماده ۵۱ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران که براساس آن مقرر شده است : «کلّیه دستگاه های اجرایی مشمول این قانون موظّفند به شهدا و جانبازان بیست و پنج درصد و بالاتر و آزادگان، همسران و فرزندان شهدا شاغل مبلغی معادل بیست و پنج درصد حداقل حقوق کارکنان دولت را که هر سال توسط دولت تعیین می‌‌شود، به‌ عنوان فوق ‌العاده ایثارگری به ‌طور ماهانه پرداخت نمایند»، با توجه به عدم تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در زمان تصویب این ماده، ناظر به حداقل حقوق موضوع قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت است و در نتیجه عبارت اخیر بخشنامه شماره ۳۹۶۰۵ مورخ ۶/۶/۱۴۰۱ سازمان اداری و استخدامی کشور و همچنین عبارت اخیر بخشنامه شماره ۱۴۲۲۳ مورخ ۲۷/۳/۱۳۹۷ سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور که براساس آنها اعلام شده است که فوق‌العاده ایثارگری مربوط به مخاطبین بخشنامه‌های مزبور معادل ۲۵% حداقل حقوق مشمولین قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نبوده و ابطال نشد. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

حکمتعلی مظفری- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری