در خصوص تقاضای ابطال دستورالعمل اجرایی بند (9) ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری از حیث قرار دادن سقف 175 ساعت برای اضافه کاری کارکنان دولت (دادنامه شماره 310 مورخ 7/3/1398 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)
شماره دادنامه: 310
تاریخ دادنامه: 7؍3؍1398
شماره پرونده: 97؍1785
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محمدرضا اکبری با وکالت آقای محمدعلی شریف پور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 2 دستورالعمل اجرایی بند 9 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری
گردش کار: آقای محمدعلی شریف پور به وکالت از آقای محمدرضا اکبری به موجب دادخواستی ابطال ماده 2 دستورالعمل اجرایی بند 9 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
“ریاست و اعضای محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
احتراماً به وکالت از آقای محمدرضا اکبری معاون اداره کل حقوقی بانک کشاورزی به استحضار می رساند:
مطابق بند 9 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری «در صورتی که بنا به درخواست دستگاه، کارمندان موظف به انجام خدماتی خارج از وقت اداری گردند بر اساس آیین نامه ای که با پیشنهاد سازمان به تصویب هیأت وزیران می رسد، می توان مبالغی تحت عنوان اضافه کار، … به آنها پرداخت نمود. مجموع مبالغ قابل پرداخت تحت عنوان اضافه کار و حق التدریس به هر یک از کارمندان نباید از حداکثر (50%) حقوق ثابت و فوق العاده های وی تجاوز نماید. در هر دستگاه اجرایی حداکثر تا (20%) کارمندان آن دستگاه که به اقتضاء شغلی، اضافه کار بیشتری دارند از محدودیت سقف (50%) مستثنی می باشند.» مطابق مفاد مـاده مـذکور تنها محدودیتی که قانونگذار بـرای پرداخت اضافه کار به کارمندان دستگاه اجرایی ( که بنا به درخواست دستگاه موظف به انجام خدمات خارج از وقت اداری می شوند) در نظر گرفته است این است که مجموع مبالغ قابل پرداخت تحت عنوان اضافه کار به هر کارمند نباید از حداکثر (50%) حقوق ثابت و فوق العاده او تجاوز نماید و هیچ محدودیت دیگری برای پرداخت اضافه کار تعیین نشده است.
با عنایت به اینکه در هر دستگاه اجرایی ممکن است برخی از افراد بنا بر الزامات و اقتضائات شغلی و نیاز دستگاه، ملزم به انجام کار اضافی بیشتری شوند قانونگذار در همین ماده اجازه داده است که حداکثر تا (20%) از کارمندان دستگاه از سقف محدودیت (50%) موصوف مستثنی گردیده و در صورتی که بنا به درخواست دستگاه ملزم به انجام کار اضافی بیشتری شوند محدودیتی برای پرداخت مبالغ اضافه کار به آنها وجود نخواهد داشت. مطابق ماده 2 دستورالعمل اجرایی بند 9 ماده 68 قانون مذکور « حداکثر اضافه کار ساعتی کارمندان (175) ساعت در ماه تعیین می شود، مشروط بر آن که مجموع مبلغ اضافه کار و حق التدریس پرداختی به کارمند در یک ماه از حداکثر (50%) حقوق ثابت و فوق العاده های مستمر وی تجاوز ننماید» و بلافاصله در ماده 3 دستورالعمل نیز اجازه داده است که حداکثر تا (20%) کارمندان دستگاه اجرایی که وضعیت شغلی آنها ضرورت انجام اضافه کار بیشتر را ایجاب می نماید از محدودیت سقف پنجاه درصد موضوع ماه 2 مستثنی باشند. با عنایت به اینکه قانونگذار در متن بند 9 ماده 68 قانون، برای دستگاه اجرایی جهت پرداخت مبالغ اضافه کار به 20% از کارمندان با شرایط خاص محدودیتی پیش بینی ننموده لیکن ماده 2 دستورالعمل مذکور حداکثر اضافه کار ساعتی کارمندان در هر ماه را 175 ساعت تعیین کرده و این امر باعث شده است که علاوه بر محدودیت مقرر در قانون (تجاوز از حداکثر 50% حقوق ثابت و فوق العادههای مستمر شخص)، محدودیت دیگری نیز برای پرداخت اضافه کار ایجاد گردد که این امر خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور به عنوان ارکان قوه مجریه بوده و قابل ابطال می باشد.
شایان ذکر است که بنا به تفسیر به عمل آمده به استناد ماده 2 مذکور، 20% کارمندان دستگاه اجرایی دارای شرایط مندرج در قانون نیز که بنا به درخواست دستگاه اجرایی و تصمیم بالاترین مقام دستگاه موظف به انجام کار بیشتری شده اند مشمول محدودیت مذکور (سقف 175 ساعت در ماه) گردیده و امکان پرداخت مبالغ بیشتری توسط دستگاه به آنها وجود ندارد و این امر نهایتاً منجر به باز پس گیری مبالغ پرداختی به کارمندانی شده است که طبق تصمیم بالاترین مقام دستگاه و به دستور مقامات اداری ملزم به کار اضافه بیشتری شده و یا مجوز قانون مبلغ اضافه کار بیشتر از سقف 175 ساعت در ماه دریافت نموده اند. این در حالی است که قانونگذار در متن قانون هیچ گونه محدودیتی برای پرداخت اضافه کار به 20% کارمندان موصوف در نظر نگرفته است. تفسیر موصوف خلاف غرض قانونگذار از وضع مقرره مذکور در بند 9 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری بوده و باعث تعطیلی و بلااجرا شدن قانون و تضییع حقوق اشخاص می گردد و قوه مجریه اختیار وضع مقرره خلاف قانون را ندارد. علیهذا با استناد به اصل 173 قانون اساسی و بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، ابطال قسمت صدر ماده 2 دستورالعمل اجرایی بند 9 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور ( سازمان امور اداری و استخدامی کشور) و تصریح به ترتب آثار تصمیم متخذه از زمان تصویب دستورالعمل مورداستدعاست.”
متن دستورالعمل اجرایی مورد اعتراض به شرح زیر است:
“دستورالعمل اجرایی بند 9 مـاده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری (فوق العاده اضافه کار، حق التحقیق، حق التدریس، حق الترجمه و حق التالیف)
شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی در جلسه مورخ 9؍2؍1388 بنا به پیشنهاد معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور و به استناد جزء ب بند (11) ماده واحده قانون بودجه سال 1388 کل کشور، دستورالعمل پرداخت اضافه کار، حق التحقیق، حق التدریس، حق الترجمه و حق التألیف کارمندان را به شرح زیر تصویب نمود.
ماده 2- حداکثر اضافه کار ساعتی کارمندان 175 ساعت در ماه تعیین می شود. مشروط بر آن که مجموع مبلغ اضافه کار و حق التدریس پرداختی به کارمند در یک ماه از حداکثر (50) درصد حقوق ثابت و فوق العاده های مستمر وی تجاوز ننماید.”
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور حقوقی و قوانین سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره 443410-21؍8؍1397، نامه شماره 432567-14؍8؍1397 رئیس امور مدیریت مشاغل و نظامهای پرداخت را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:
“با سلام و احترام
بازگشت به نامه شماره 426941-13؍8؍1397 منضم به نامه شماره 9709980905800790-18؍6؍1397 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و ضمائم آن راجع به شکایت آقای محمدرضا اکبری به خواسته ابطال صدر ماده 2 دستورالعمل اجرایی بند 9 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری اعلام می دارد:
1- محدودیت (175) ساعت مقرر در ماده 2 دستورالعمل اجرایی بند 9 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری (موضوع بخشنامه شماره 2؍14593؍200-21؍2؍1388 این سازمان) با توجه به تصمیم متخذه در جلسه مورخ 9؍2؍1388 شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی و با اختیار حاصل از جزء (ب) بند (11) ماده واحده قانون بودجه سال 1388 کل کشور، به تصویب رسیده است. بنابراین این سازمان در تصویب بخشنامه مذکور مرتکب اقدام غیرقانونی نگردیده و بخشنامه اخیرالذکر مطابق با قوانین و مقررات مربوط به تصویب رسیده است.
2- با توجه به محدود بودن ساعات کار ممکن برای کار و فعالیت اداری، چنانچه عدد (175) ساعت اضافه کار مقرر در ماده (2) دستورالعمل مورد بحث را تقسیم بر تعداد کل ایام کاری ( 22 روز در ماه) نماییم، عدد تقریبی (8) بـه دست می آید و همان گونـه ملاحظه می نمایند عدد به دست آمده کاملاً منطقی و صحیح به نظر می رسد کما اینکه انجام بیش از (8) ساعت اضافه کار توسط یک کارمند در طول یک روز، عملاً امکان پذیر نمی باشد. با عنایت به مراتب فوق تقاضای رد شکایت شاکی را دارد.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 7؍3؍1398 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با توجه به اینکه اولاً: به موجب بند 9 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 مقرر شده است، پرداخت مبالغی تحت عنوان اضافه کاری به کارمندانی که موظف به انجام خدماتی خارج از وقت اداری هستند بر اساس آیین نامه ای است که به تصویب هیأت وزیران می رسد لیکن مقنن در جزء ب بند 11 قانون بودجه سال 1388 کل کشور به شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی این اختیار را داده است تا میزان فوق العاده های موضوع ماده 68 قانون مذکور از جمله بند 9 آن را تعیین کند، بنابراین شورای مذکور در سال 1388 که تاریخ تصویب مصوبه مورد شکایت می باشد، اختیار قانونی لازم را داشته است تا علاوه بر اینکه به جای هیأت دولت ضوابط پرداخت اضافه کاری را تصویب کند، میزان آن را نیز تعیین نماید. ثانیاً: به موجب ماده 77 قانون مدیریت خدمات کشوری پرداخت فوق العاده های موضوع ماده 68 از جمله بند 9 آن تـا سقف تعیین شـده توسط مـراجع ذی ربط (در اینجا شـورای توسعه مـدیریت و سرمایه انسانی) مجاز می باشد و از طرفی پرداخت اضافه کار برای اضافه کاری موضوع ماده 93 قانون ذکر شده نیز مـوکول بـه رعایت مقررات مربوط شده است، از این رو تعیین سقف 175 ساعت برای پرداخت اضافـه کاری در مصوبه مورد شکایت در چارچوب اختیار قانونی مرجع وضع آن می باشد. ثالثاً: تعیین میزان سقف 175 ساعت در ماه برای پرداخت اضافه کاری در قبال ارائه خدمت خارج از وقت اداری علاوه بر ساعت موظفی کارکنان، سقفی معقول و متناسب است و عدم تعیین سقف برای اضافه کار موجبات سوء استفاده برخی دستگاه های اجرایی برخوردار برای پرداختهای نامتعارف اضافه کاری را فراهم خواهد کرد، بنابراین مقرره مورد شکایت در چارچوب اختیارات قانونی صادر شده و مغایرتی نیز با قانون ندارد و ابطال نشد./
محمدکاظم بهرامی- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری