عدم ابطال بخشنامههای شماره 1405406 مورخ 28/6/96 و 1767678 مورخ 26/12/96 سازمان اداری و استخدامی کشور در خصوص تبیین برخی احکام مربوط به تفاوت تطبیق (دادنامه شماره 422 مورخ 15/12/1397 هیئت تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری)
* شماره پــرونـــده : هـ ع/ 97/911 و 97/912
شماره دادنامه :422- 9709970906010421
تاریخ : 15/12/97
* شاکی : آقایان عزیز ایزدیار و حمید رجب پور
*طرف شکایت : سازمان اداری و استخدامی کشور
*موضوع شکایت و خواسته : ابطال بخشنامه های شماره 1405406 مورخ 28/6/96 و 1767678 مورخ 26/12/96 سازمان اداری و استخدامی کشور
* مقررههای مورد شکایت :
1- بخشنامه شماره 1405406 مورخ 28/6/96
بخشنامه به کلیه دستگاه های اجرایی مشمول ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری
با سلام؛پیرو سؤالات به عمل آمده از سوی تعدادی از دستگاه های اجرایی در خصوص نحوه اعمال افزاش ضریب حقوق شاغلین مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع بند (2) تصویبنامه شماره 5700/ت54204هـمورخ 26/1/1396 هیأت وزیران، همانگونه که در جلسات توجیهی معاونان توسعه مدیریت و منابع انسانی دستگاه های اجرایی اعلام گردیده و نیز در پاسخ به سؤالات دستگاه های اجرایی که از سوی امور مدیریت مشاغل و نظام های پرداخت این سازمان تأکید شده است، در نحوه اعمال افزایش ضریب حقوق نسبت به سنوات قبل تغییری ایجاد نشده و تفاوت تطبیق موضوع مواد (71) و (78) قانون مدیریت خدمات کشوری در احکام کارگزینی ثابت باقی خواهد ماند و مشمول هیچگونه افزایش نخواهد شد و اختلاف نگارشی عبارت «در حکم حقوق ثابت» در بند «الف» تبصره12 قانون بودجه سال 1396 کل کشور نسبت به قوانین بودجه سنوات ماضی مجوزی بر اقدام متفاوت نسبت به سال های قبل و ایجاد بار مالی جدید نخواهد بود. مسئولیت رعایت این موضوع به عهده مقام های مسئول هزینه و ذیحسابان و مدیران مالی دستگاه های اجرائی خواهد بود.لازم به توضیح است که این سازمان از طریق مجلس شورای اسلامی برای اصلاح اختلاف نگارشی مذکور در حال پیگیری می باشد.جمشید انصاری- رییس سازمان اداری و استخدامی کشور
2- بخشنامه 1767678 مورخ 26/12/96
بخشنامه به کلیه دستگاه های اجرایی مشمول ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری
بنابر گزارش معاون فنی و حسابرسی امور عمومی و اجتماعی دیوان محاسبات کشور برخی از دستگاه های اجرایی به استناد بند (الف) تبصره (12) قانون بودجه سال 1396 کل کشور، تفاوت تطبیق موضوع مواد (71) و (78) قانون مدیریت خدمات کشوری را در حکم «حقوق ثابت» قلمداد و در محاسبه فوق العاده های ویژه و اضافه کار ساعتی لحاظ نموده اند. پیرو بخشنامه شماره 1405406 مورخ 28/6/1396 این سازمان، مجددا اعلام میگردد در نحوه اعمال افزایش ضریب حقوق نسبت به سنوات قبل تغییری ایجاد نشده و تفاوت تطبیق کماکان در حکم حقوق بدون تغییر باقی می ماند و در محاسبه هیچ کدام از اقلام حقوق و مزایا قایل احتساب نمی باشد. بنابراین تاکید می گردد هر گونه پرداخت خارج از این قاعده تخلف اداری محسوب شده و مسؤولیت رعایت این موضوع بعهده مقامهای مسوول هزینه و ذیحسابان و مدیران مالی دستگاههای اجرایی خواهد بود. سید صدرالدین صدری نوش آبادی- معاون سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی کشور
*خلاصه دلایل شکات برای ابطال مقرره مورد شکایت:
شاکیان به موجب دادخواست هایی تقاضای ابطال بخشنامه های سازمان اداری و استخدامی کشور را کرده اند و در تبیین خواسته خود به این موارد اشاره کرده اند :1- مطابق جزء (ب1) بند 11 قانون بودجه سال 1388 و جزء (ب) بند 7 قانون بودجه سال 1389 ، تفاوت تطبیق در حکم ثابت است و می بایست همانند حق شغل ، حق شاغل و فوق العاده مدیریت ، ملاک محاسبه اضافه کار ساعتی واقع شود و هدف قانونگذار در وضع این مقرره این بوده که تفاوت تطبیق مشمول افزایش سالیانه واقع نشود و ثابت باقی بماند.2- هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 300 مورخ 6/6/1391 ، ماده 1 دستورالعمل اجرایی بند 9 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری را ابطال کرده است. در ماده 1 دستورالعمل مذکور بدون لحاظ تفاوت تطبیق ، نحوه محاسبه اضافه کار تعیین شده بود.3- در بند (الف) تبصره 12 قانون بودجه سال های 96 و 97 کل کشور نیز تصریح شده که تفاوت تطبیق در حکم حقوق ثابت ، بدون تغییر باقی بماند. با این وجود سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب بخشنامه شماره 1405406 – 28/6/96 و معاونت سرمایه انسانی سازمان اداری و استخدامی به موجب بخشنامه شماره 1767678 – 26/12/96 خارج از حدود اختیارات قانونی خود و بر خلاف قوانین فوق الذکر و رأی مذکور صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ، دستور عدم محاسبه تفاوت تطبیق در اضافه کار ساعتی و سایر فوق العاده ها را صادر کرده اند.
* خلاصه مدافعات طرف شکایت:
سازمان اداری و استخدامی کشور طی لایحه دفاعی در پاسخ به شکایت واصله اعلام داشته: 1- برای جبران کاهش حقوق کارمندان پس از اجرای فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری مبلغی با عنوان تفاوت تطبیق در نظر گرفته شد و مقرر گردید با ارتقاء های بعدی مستهلک شود. متعاقباً قانونگذار برای جلوگیری از حذف مبلغ تفاوت تطبیق، همه ساله، بندی را در قوانین بودجه گنجانده تا با اجازه حاصل از قوانین بودجه سالانه این مبلغ در احکام کارگزینی کارمندان به طور ثابت درج شود.2- قرار گرفتن ویرگول بعد از کلمه ثابت در بندهای 11 و 7 قانون بودجه سالهای 88 و 89 صرفاً اشکال ویرایش است. 3- در قوانین بودجه سالهای 92 تا 95 عیناً تأکید شده که افزایش حقوق گروههای مختلف حقوق بگیر به طور جداگانه به نحوی توسط دولت صورت میگیرد تا تفاوت تطبیق موضوع مواد 71 و 78 قانون مدیریت خدمات کشوری در حکم حقوق، ثابت بماند. لذا از لحاظ قانونی، تفاوت تطبیق مورد بحث صرفاً در احکام کارگزینی کارمندان درج و به لحاظ نوع نگارش و تأکید قانونگذار به عنوان حقوق ثابت تلقی نشده و در هیچ یک از افزایش های سالیانه محاسبه نشده است. 4- دادنامه هیأت عمـومی که شاکی به آن استناد کرده ناظر بر لحاظ کردن تفاوت تطبیق در اضـافه کار بوده و به فوقالعادههای دیگر ارتباطی ندارد. این امر نیز به لحاظ اینکه به جهت اشکال ویرایش، تفاوت تطبیق در حکم حقوق ثابت تلقی شده، بروز نموده است. 5- سرانجام قانونگذار با جایگزینی عبارت «بدون تغییر» به جای عبارت «ثابت» در جمله «به نحوی که تفاوت تطبیق موضوع ماده 78 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 8/7/86 در حکم حقوق، بدون تغییر باقی بماند.» در بند (الف) تبصره 12 قانون بودجه سال 1397 کل کشور علاوه بر تأکید و تصریح به موارد فوق الذکر، با شفافیت و صراحت لازم به کلیه ابهامات ایجاد شده، پایان داده است.
* پرونده در جلسه مورخ 5/12/1397 هیأت تخصصی استخدامی مطرح گرديد و پس از استماع گزارش، موضوع مورد بحث و بررسی قرار گرفت و اعضاء به اتفاق آراء ، مفاد مقرره مورد شكايت را قابل ابطال ندانستند . بنابراين به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به شرح زير مبادرت به صدور رأي مي شود.
با توجه به اینکه اولاًاز مفاد مواد 65 ، 66 و 68 و تبصره 2 ماده 71 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 می توان به صراحت تعریف “حقوق ثابت” را استخراج کرد که معنای آن عبارت است از مجموع حق شغل ، حق شاغل و فوق العاده مدیریت و غیر از 3 مورد یادشده ، سایر دریافتی های کارمندان، به جز تفاوت تطبیق، “فوق العاده” به حساب می آید. ثانیاً به موجب تبصره ماده 78 قانون مدیریت خدمات کشوری در صورتی که با اجرای فصل دهم قانون مذکور ، حقوق ثابت و فوق العاده های مشمول کسور بازنشستگی هر یک از کارمندان که به موجب قوانین قبلی دریافت می کردند کاهش یابد ، تا میزان دریافتی قبلی، مبلغی به عنوان تفاوت تطبیق پرداخت خواهد شد و این تفاوت تطبیق ضمن درج در حکم حقوق ، با ارتقاهای بعدی مستهلک می شود.با توجه به این فـراز و قسمت قبلی واضـح است که فوق العاده تطبیق جزء حقوق ثابت و فوق العـاده های کارمندان نمی باشد.ثالثاً از طرفی به دلیل حق مکتسبی که قبل از اجرایی شدن فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری برای کارمندان به وجود آمده بود مقنن به موجب تبصره های قوانین بودجه سال های 1388 تا 1396 تفاوت تطبیق موجود را در حکم کارگزینی را ثابت قلمداد کرد تا مستهلک نشود و با توجه به سوء برداشت ناشی از عبارت قانونگذار در قانون بودجه سالهای 1388 و 1389 که مقرر داشته بود «تفاوت مذکور در حکم حقوق ثابت باقی خواهد ماند» به اینکه این تفاوت تطبیق در جزیی از حقوق ثابت کارکنان است که باید در اضافه کار کارکنان لحاظ شود و مبتنی بر این دیدگاه رأی شماره 300 مورخ 6/6/1391 هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر شده بود ، مقنن در بند (ز) ماده 50 قانون برنامه پنجم توسعه صراحتاً مقرر کرد تفاوت تطبیق در محاسبه فوق العاده های موضوع بند 9 ماده 68 قانون مدیریت لحاظ نمی شود و در بند الف تبصره 12 قانون بودجه سال 1397 نیز تصریح نمود تفاوتتطبیق موضوع ماده (۷۸) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۸ /۷ /۱۳۸۶ در حکم حقوق، بدون تغییر باقی بماند . از مراتب فوق استنباط می شود چون حقوق ثابت دارای ارکان 3 گانه حق شغل و حق شاغل و فوق العاده مدیریت می باشد و در قانون مدیریت خدمات کشوری تفاوت تطبیق جز حقوق ثابت تلقی نمی شود و مفاد قوانین بودجه سنواتی نیز در مقام قرار دادن تفاوت تطبیق در حقوق ثابت نبوده بلکه هدف مقنن عدم استهلاک آن بوده و خطای ویرایشی مقنن در قرار دادن ویرگول ( ، ) پیش یا پس از واژه ” ثابت ” در برخی از قوانین بودجه طی سال 1388 تا 1396، این تلقی را برای برخی وجود آورد که تفاوت تطبیق جزیی از حقوق ثابت است که این شبهه به صراحت در قانون بودجه سال 1397 مرتفع گردید و مقرر شد که منظور قانونگذار از کلمه « ثابت » بودن تغییر بودن آن است نه جزیی از حقوق ثابت .با عنایت به مراتب فوق مقرره مورد شکایت مغایرتی با قانون ندارد و قابل ابطال تشخیص داده نمی شود و رأی به رد شکایت صادر می شود. این رأی مستند به بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری صادر و ظرف بیست روز پس از صدور،از سوی ده تن از قضات یا رئیس محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض می باشد.
رضا فضل زرندی- رئیس هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری