ابطال اطلاق حکم پرداخت حق فوق‌العاده مأموریت روزانه در ضوابط اجرایی بودجه از حیث شمول بر فوق‌العاده کیلومتراژ شرکت راه آهن (دادنامه شماره ۹۰۷ مورخ ۱۱؍۵؍۱۴۰۱ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)
شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۹۰۷ و ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۹۰۸
تاریخ دادنامه: ۱۱؍۵؍۱۴۰۱
شماره پرونده: ۰۰۰۳۱۳۲-۰۰۰۳۱۳۱
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان روح اله تقوائی و احسان عبدالکریم زاده
موضوع شکایت و خواسته: ابطال اطلاق قسمت اخیر ماده ۱۲ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور مصوب ۲۵؍۱؍۱۴۰۰ هیأت وزیران
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ای ابطال اطلاق قسمت اخیر ماده ۱۲ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور مصوب ۲۵؍۱؍۱۴۰۰ هیأت وزیران را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:
” الف- خلاصه متن دادخواست آقای روح اله تقوائی
قسمت اخیر ماده ۱۲ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور با بندِ ۷ ماده ی ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۸مغایرت دارد.
مطابق ماده ۸۰ قانون مدیریت خدمات کشوری آئین نامه اجرائی این فصل از تاریخ تصویب این قانون حداکثر ظرف مدت ۳ ماه با پیشنهاد سازمان به تصویب هیأت وزیران می رسد و دستگاه های اجرائی موظفند حداکثر ظرف مدت (۳) ماه پس از ابلاغ آئین نامه ها و دستورالعمل های مربوط نسبت به صدور احکام اقدام نمایند. آیین نامه فوق العاده روزانه موضوع بند (ث) مـاده ۳۹ قانون استخدام کشوری مصوب سال ۱۳۵۲ بوده و شاید این منطقی به نظر آید که، احتمالاً با قـوانین بالادستی زمان خـود، مغایرت و اشکال حقوقی نداشته است. اما این آیین نامه، از سال ۱۳۸۸، به موجب حکمِ صادره از بند ۷ ماده ۶۸ و نیز صراحت ماده ۸۰ قانون مدیریت خدمات کشوری، دیگر عمر حاکمیتش به پایان رسیده و به اصطلاح منسوخ گشته است .مطابق ماده ۳ آیین نامه فوق العاده روزانه موضوع بند(ث) ماده ۳۹ قانون استخدام کشوری: فوق العاده روزانه ماموران قطارهای باری و مسافری بنگاه راه‌آهن دولتی بر اساس مقررات جاری راه آهن (فوق‌العاده کیلومتراژ) پرداخت می‌شود.
کاملاً محرز و مشخص است که در بند ۷ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری، تصویب آیین نامه فوق العاده روزانه، اختصاصاً بر دوش هیأت وزیران از سوی مجلس، نهاده شده است. به صراحت و وضوح مشاهده می شود که هیات وزیران، در این ماده ۳ مورد دعوی، صلاحیت تکلیفی و اختصاصی خود را به هیأت مدیره راه آهن، که مرجع واضع مقررات جاری راه آهن، می باشند احاله یا تفویض واگــذار نموده است که این مغایر با نص صریح حکم بند ۷ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری مبنی بر صلاحیت تصویب مختص به هیأت وزیران و اصول ۳ و ۵۰ قانون اساسی است. حق مأموریت یا همان فوق العاده روزانه کلیه کارکنان دولت، مستقیم با احکام استخدامی آنان، مرتبط است و با هر گونه افزایش و تغییر در حکم آنان به صورت خودکار، این فوق العاده آنان نیز تغییر پیدا می کند در حالیکه در آیین نامه کیلومتراژ راه آهن، رعایت چنین چیزی تـکـلـیـفِ قـانـونـی مدیران راه آهن نیست و نبوده است لذا با توجه به جمیع موارد فوق، تقاضای صدور حکم مبنی بر ابطال اطلاق قسمت اخیر ماده ۱۲ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور در قسمت شمول بر فوقالعادههایی که تعیین آنها به غیر از هیأت وزیران تصویب شده است (مشخصاً ماده ۳ آیین‌نامه فوق‌العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده (۳۹) قانون استخدام کشوری) از زمان تصویبِ ضوابطِ اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور (به دلیل تضییع حقوق اشخاص ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری) مورد استدعاست.
ب- خلاصه متن دادخواست آقای احسان عبدالکریم زاده
” هیأت وزیران در سال ۱۳۵۲ عملاً تعیین فوق العاده روزانه مأموران قطارها را به هیأت مدیره راه آهن تفویض نموده است. این امر شاید در زمان تصویب آیین نامه فوق العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده ۳۹ قانون استخدام کشوری در سال ۵۲ با منع قانونی مواجه نبوده است؛ لیکن در سال ۱۳۸۸ و با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری مطابق حکم بند ۷ ماده ۶۸ این قانون، مبالغ مربوط به فوق العاده مأموریت روزانه باید با پیشنهاد سازمان، به تصویب هیأت وزیران برسد و این هیأت نمی تواند صلاحیت تصویب این موضوع را به شخص یا هیأت دیگری واگذار نماید؛ لذا اطلاق قسمت اخیر ماده ۱۲ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور، که مقرر نموده است: «سایر موارد مطابق آیین نامه فوق العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده (۳۹) قانون استخدام کشوری و اصلاحات بعدی آن خواهد بود.» با توجه به اینکه علاوه بر فوق العاده های مصوب هیأت وزیران سایر فوق العاده هایی نیز که توسط هیأت وزیران به غـیر تصـویب شـده است را نیز در بر می گیرد، مغـایر با حکم بند ۷ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری و بند ۱۰ اصل سوم قانون اساسی در زمینه ایجاد نظام صحیح اداری و نیز خارج از حدود اختیارات تفویضی به هیأت وزیران مطابق حکم بند ۷ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری می باشد؛ لذا صدور حکم مبنی بر ابطال اطلاق قسمت اخیر ماده ۱۲ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور در قسمت شمول بر فوق العاده هایی که تعیین آن ها به غیر از هیأت وزیران تصویب شده است (مشخصاً ماده ۳ آیین نامه فوق العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده ۳۹ قانون استخدام کشوری) از زمان تصویب ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور (به دلیل تضییع حقوق اشخاص ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری) مورد استدعاست.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
” ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور:
ماده ۱۲: فوق‌العاده مأموریت روزانه داخل کشور به کارمندان دستگاه‌های اجرایی مشمول این تصویب‌نامه که به عنوان مأمور برای انجام وظیفه موقت به خارج از حوزه شهرستان محل خدمت خود اعزام می‌شوند و ناچار به توقف شبانه هستند، تا میزان حداقل حقوق و مزایا در مورد مشمولین این تصویب‌نامه به مأخذ یک بیستم و نسبت به مازاد به مأخذ یک پنجاهم در سقف اعتبار ابلاغی دستگاه قابل پرداخت است. سایر موارد مطابق آیین‌نامه فوق‌العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده (۳۹) قانون استخدام کشوری و اصلاحات بعدی آن خواهد بود.”
در پاسخ به شکایت مذکور، معاونت حقوقی رئیس جمهور به موجب لایحه شماره ۴۹۰۰۰ مورخ ۲۹؍۳؍۱۴۰۱ توضیح داده است که:
” ۱- شاکی قسمت اخیر مـاده (۱۲) ضوابط اجرایی بودجه ۱۴۰۰ که ناظـر به ارجاع برخی مـوارد در تعیین فوق العاده ها به آیین نامه اجرایی بند «ث» ماده (۳۹) قانون استخدام کشوری است را از حیث احیای حکم موضوع مـاده (۳) آیین نامه یاد شـده و از آن جهت که ماده (۳) خود ناظـر بر ارجـاع موضوع به مقـرراتی است که مرجع تصویب آن هیأت مدیره شرکت راه آهن و نه هیأت وزیران است، مغایر بند (۷) ماده (۶۸) قانون مدیریت خدمات کشوری و تجاوز از حدود اختیارات قانونی هیأت وزیران، ناشی از حکم قانونی اخیرالذکر، اعلام نموده است؛ این در حالی است که اختیار هیأت وزیران موضوع بند (۷) ماده (۶۸) قـانون مـدیریت خدمات کشوری ناظر بر تعیین «فوق العاده مأموریت روزانه» است و اساساً مربوط به «فوق العاده کیلومتراژ» (موضوع ماده (۳) آیین نامه اجرایی بند «ث» ماده (۳۹)) نیست و ارجاع هیأت وزیران به آیین نامه اجرایی بند «ث» ماده (۳۹) صرفاً ناظر بر ارجاع به احکامی به نظر می رسد که ذیل موضوع «فوق العاده مأموریت روزانه» قرار دارد و نه سایر احکام آیین نامه (از جمله ماده (۳) آن).
توضیح این که صرف نظر از کاربرد عبارت «فوق‌العاده روزانه» در ابتدای ماده (۳) آیین‌نامه بند «ث» ماده (۳۹) قانون استخدام کشوری، فوق‌العاده کیلومتراژ به لحاظ تخصصی و فنی، «فوق العاده مأموریت روزانه» محسوب نمی گردد و در واقع مبلغی است که بابت انجام وظیفه شغلی مأموران قطارها در سیر و حرکت مداوم، به ایشان پرداخت می گردد و همچنانکه در تبصره ماده (۲۸) آیین نامه استخدامی شرکت راه آهن نیز بر این نکته تأکید شده است، ولو در صورت توقف شبانه مأموران در خارج از محل خدمت، «پرداخت فوق‌العاده‌های مأموریت روزانه و اضافه کار ساعتی در روزهایی که فوق‌العاده کیلومتراژ به مستخدمین تعلق می‌گیرد، ممنوع است».
۲- با توجه به تعریف «مأموریت» موضوع بند «الف» ماده (۱۱) قانون استخدام کشوری که مأموریت را از جمله، ناظر بر «محول شدن وظیفه موقت به مستخدم غیر از وظیفه اصلی که در پست سازمانی خود دارد»، تعریف نموده است، به نظر می رسد که انجام وظیفه مأموران قطارها در طی مسیر به صورت شبانه روزی، وظیفه موقت ایشان نیست و در واقع وظیفه اصلی آنها محسوب می شود و لذا عنوان «مأموریت» بر آن صـدق نمی کند تا مستحق دریافت فوق العاده مأموریت روزانه باشد؛ همچنانکه در همین راستا، در ماده (۲۸) آیین نامه استخدامی شرکت راه آهن نیز تصریح شده است که: «به مأموران قطارها و وسایل نقلیه ریلی در قبال انجام وظایف محوله در امـور سیر و حرکت، فوق العاده کیلومتراژ پرداخت می گردد». به علاوه، طبق رأی وحدت رویه شماره (۶۹۷) هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، «فوق العاده مأموریت روزانه منوط به صدور حکم مأموریت است و بدون صدور حکم مأموریت پرداخت فوق العاده مأموریت در حکم تصرف غیرقانونی در اموال دولتی است». لذا، با توجه به عدم صدور حکم مأموریت برای مأموران قطارها، اطلاق عنوان «مأموریت» به سفرهایی که ایشان به تبع وظیفه اصلی خود انجام می دهند، موجه به نظر نمی رسد.
۳- قطع نظر از نکته فوق، به طور کلی ارجاع به آیین نامه اجرایی بند «ث» ماده (۳۹) قانون استخدامی کشوری در ماده (۱۲) ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور، در حدود اختیارات هیأت وزیران بوده است و در این زمینه تجاوزی از حدود اختیارات یا نقض بند (۱۰) اصل سوم قانون اساسی رخ نداده است. در فرض احیای ماده (۳) آیین نامه اجرایی بند «ث» ماده (۳۹) قانون استخدام کشوری نیز این امر از باب «تعیین ضوابط» صورت پذیرفته و ماده (۳) دلالتی بر تفـویض اختیار هیأت وزیران به هیأت مدیره راه آهن یا هر مرجع دیگری ندارد؛ بلکه در این ماده مقررات جاری راه آهن یعنی آیین نامه کیلومتراژ به عنوان ضابطه مورد تأیید هیأت وزیران تعیین شده است و مسلم است که این امر نیز به لحاظ حقوق محل اشکال نیست.
۴- ادعای شاکی ناظر بر عادلانه بودن تصمیمات هیأت مدیره راه آهن در تعیین فوق العاده کیلومـتراژ و مغایرت آن ها با بندهای (۶) و (۹) اصل سوم قانون اساسی نیز به عنوان دلیل برای ابطال ماده (۱۲) ضوابط اجرایی بودجه ۱۴۰۰قابل پذیرش نیست؛ چرا که مقرره مورد شکایت، خود اساساً دلالتی بر تعیین مبلغی، خواه عادلانه یا غیرعادلانه ندارد تا به این اعتبار، ابطال آن توجیه پذیر باشد و شاکیان چنانچه فوق‌العاده کیلومتراژ تعیین شده توسط هیأت مدیره شرکت را ناعادلانه و تبعیض آمیز می دانند، باید ابطال مصوبه هیأت مدیره شرکت راه آهن را تقاضا نمایند.”
هیأت عمـومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۱؍۵؍۱۴۰۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
اولاً: با عنایت به اینکه براساس بند ۷ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ مقرر شده است که: «به منظور جبران هزینه سفر و مأموریت روزانه داخل و خارج از کشور، نوبت کاری، جابه‌جایی محل خدمت کارمندان با تشخیص دستگاه اجرایی، کسر صندوق و تضمین، مبالغی با پیشنهاد سازمان و تصویب هیأت وزیران به کارمندان پرداخت خواهد شد»، لذا مبالغ فوق‌العاده مذکور با پیشنهاد سازمان اداری استخدامی و تصویب هیأت وزیران تعیین می‌شود.
ثانیاً: به موجب ماده ۳ آیین‌نامه فوق‌العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده ۳۹ قانون استخدام کشوری مصوب ۲۴؍۶؍۱۳۵۲ هیأت وزیران مقرر شده است که: «فوق‌العاده روزانه مأموران قطارهای باری و مسافری بنگاه راه آهن دولتی براساس مقررات جاری راه آهن (فوق‌العاده کیلومتراژ) پرداخت می‌شود» و در نتیجه در این ماده مرجع تعیین مبالغ فوق‌العاده مذکور مشخص نشده، ولی با توجه به عبارت «براساس مقررات جاری راه آهن» ظاهراً مسئولین شرکت مذکور نسبت به تعیین این مبالغ اقدام می‌نمایند که این امر مغایر با بند ۷ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ است.
بنا به مراتب فوق، اطلاق عبارت قسمت اخیر ماده ۱۲ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور مصوب ۲۵؍۱؍۱۴۰۰ هیأت وزیران که مقرر داشته: «سایر موارد مطابق آیین‌نامه فوق‌العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده (۳۹) قانون استخدام کشوری و اصلاحات بعدی آن خواهد بود» و تعیین (فوق‌العاده کیلومتراژ) شرکت دولتی راه آهن جمهوری اسلامی ایران را به ماده ۳ آیین‌نامه فوق‌العاده روزانه موضوع بند (ث) ماده ۳۹ قانون استخدام کشوری مصوب ۲۴؍۶؍۱۳۵۲ هیأت وزیران که متضمن حکمی مغایر با بند ۷ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ درخصوص مرجع تعیین فوق‌العاده مزبور است، احاله داده، با قوانین و مقررات مذکور مغایرت دارد و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
حکمتعلی مظفری- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
مقررات مرتبط: