طرح نظام قانونگذاری، تعیین حدود اختیارات و صلاحیت مراجع وضع قوانین و مقررات
طرح نظام قانونگذاری، تعیین حدود اختیارات و صلاحیت مراجع وضع قوانین و مقررات
مقدمه دلایل توجیهی:
نبود ضمانت اجرایی، ابهام در خصوص کارکردهای حقوقی، عدم توجه دولت ها به تشکیل و مصوبات برخی شوراها، توجیه نداشتن تشکیل برخی از آنها، تورم مصوبات، اسناد و مقررات و ورود برخی شوراها به حیطه اختیارات نهاد قانونگذاری کشور، برخی از مشکلات کنونی نظام تصمیم‌ساز و تصمیم‌گیری در کشور است. شوراهایی که مصوبات خود را در حکم قانون و حتی برتر از قانون برمیشمارند، یکی از چالش های اساسی کشور است. شورای عالی اداری و شورای عالی انقلاب فرهنگی از مصادیق این قبیل شورا ها هستند که با ریاست رئیس دولت بر این شوراها تقابل پنهان قوه مجریه با قوه مقننه را در بسیاری از حیطه ها شکل داده است. تداخل حوزه‌های کاری شوراها، ناهماهنگی در اجرای مصوبات آنها، هزینه‌های مادی و معنوی مدیریت ستادها و دبیرخانه‌های شوراهای عالی، عدم طراحی سازوکار نظارت بر عملکرد و پاسخگویی شورا های عالی نسبت به تصمیمات خود از دیگر چالش‌های این حوزه هستند.
شورا های بخشی و جزئی مانند شورای عالی اقیانوس شناسی، شورای عالی نقشه‌برداری، شورای عالی خرما و … بخش دیگری از ساز و کار نابسامان تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری در کشور است.
عدم شفافیت در اختیارات و وظایف شوراها و مراجع مختلف و تعارض مصوبات آن ها با یکدیگر از کاستی‌ها و چالش‌های نظام قانونگذاری است که هزینه‌های مادی و معنوی زیادی را به کشور تحمیل میکند؛
بنابراین تعیین حدود اختیارات و صلاحیت مراجع وضع قوانین و مقررات با ارائه تعریف روشن و مشخص از «قانون»، «آیین نامه»، «تصویبنامه» و «بخشنامه»، «قانون آزمایشی» و «اساسنامه» «برنامه و خطمشی دولت» «آراء وحدت رویه» و سایر مقررات و همچنین طبقه‌بندی و تعیین هرم سیاستها، قوانین و مقررات کشور بر اساس نص یا تفسیر اصول قانون اساسی یکی از اصلیترین مأموریت‌های مجلس شورای اسلامی است که در سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری به مجلس شورای اسلامی محول شده است.
در همین راستای و برای رفع مشکلات و معضلات این حوزه کلان، رهبر حکیم انقلاب مدظله سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری در سال ۱۳۹۸ ابلاغ نموده اند.
بنا بر اهمیت بسیار زیاد این سیاستها، ایشان در حاشیه آن مرقوم کردند: «سیاست ها به قوای سه گانه ابلاغ شود. سه قوه موظفاند اقدامات را زمانبندی و پیشرفت ها را گزارش نمایند».
بند ۵ سیاست های کلی نظام قانونگذاری «تعیین حدود اختیارات و صلاحیت مراجع وضع قوانین و مقررات با ارائه تعریف روشن و مشخص از «قانون»، «آیین نامه، تصویبنامه و بخشنامه موضوع اصل ۱۳۸»، «قانون آزمایشی و اساسنامه موضوع اصل ۸۵»، «برنامه و خط مشی دولت و تصمیمات موضوع اصل ۱۳۴»، «آراء وحدت رویه و ضوابط موضوع اصل ۱۶۱ «و سایر مقررات و همچنین طبقه‌بندی و تعیین هرم سیاستها، قوانین و مقررات کشور بر اساس نص یا تفسیر اصول قانون اساسی حسب مورد، از طریق مجلس شورای اسلامی» تأکید دارد.
از دیگر تکالیف مهم در سیاست های نظام قانونگذاری «تعیین حدود اختیارات مجلس در اصلاح لوایح با رعایت اهداف لایحه» است که باید در این قانون تعیین و تصریح شود تا مانع بروز اختلاف نظر میان مجلس و دولت گردد.
«تعیین محدوده اختیار مجلس در تصویب ساختار و مفاد بودجه سالانه کل کشور پیشبینی درآمدها، هدفگذاریها، موارد هزینه و … با تصویب قانون لازم و اصلاح آیین نامه داخلی مجلس. » از دیگر بند های سیاست های کلی است که هم در تدوین این قانون و هم در بازنگری آیین نامه داخلی مجلس باید مورد توجه قرار گیرد. «تعیین وظایف دولت و مجلس در مورد تعداد وزرا و وظایف و اختیارات آنان، وظایف قانونی رییس جمهور موضوع اصل ۶۰ و ۱۲۴ قانون اساسی و هرگونه ادغام، الحاق، انتزاع و ایجاد سازمان های اداری، از طریق تصویب قانون. » یکی دیگر از بند های مهم این سیاست ها و یکی از مواضع مهم اختلاف و چالش میان دولت و مجلس است که ضرورت دارد در این قانون معین گردد.
یکی از چالش ها و نقاط مبهم در فرایند کنونی قانونگذاری کشور، جایگاه شورای عالی انقلاب فرهنگی و مصوبات آن است که با تدبیر رهبر فرزانه انقلاب در سیاست های کلی نظام قانونگذاری رفع شده و مجلس شورای اسلامی در حیطه قانون اساسی بهعنوان مرجع تعیین حدود اختیارات همه مراجع تعیینشده است.
لذا در راستای اجرای بند ۵ «سیاست های کلی نظام قانونگذاری» ابلاغی مقام معظم رهبری در ۶ مهرماه ۱۳۹۸ و ایجاد انسجام، هماهنگی در فرایند های تصویب قوانین و مقررات طرح ذیل با عنوان «طرح نظام قانونگذاری؛ تعیین حدود اختیارات و صلاحیت مراجع وضع قوانین و مقررات » تقدیم میشود.
طرح نظام قانونگذاری، تعیین حدود اختیارات و صلاحیت مراجع وضع قوانین و مقررات
ماده ۱: تعاریف به طورکلی قوانین و سیاست ها در سلسله مراتب طولی ترتیب ذیل قرار میگیرند:
۱- قانون اساسی
۲- سیاست های کلی نظام ابلاغی مقام معظم رهبری
۳- قانون عادی قوانین مصوب مجلس
۴-خط مشی دولت، آیین نامه، تصویبنامه، نظامنامه، اساسنامه
۵- دستورالعمل، بخشنامه
قانون اساسی: عالیترین قانون کشور و مرجع همه امور حاکم بر اساس حکومت و صلاحیت قوا، حقوق و آزادی های فردی و … میباشد.
سیاست های کلی نظام: سیاست های کلی نظام، مجموعه‌هایی سیاستی است که توسط رهبر معظم انقلاب در زمینه های مختلف سیاست های کلی نظام قانونگذاری، سیاست های کلی نظام اداری و … به قوای سه‌گانه ابلاغ میشود و مبنای تعیین اهداف کلان، برنامهریزی و جهتگیری های اصلی هر سه قوه و همه دستگاه ها است.
قانون عادی: مجموعه قواعد عامالشمول و لازمالاجرا هستند که توسط قوه مقننه وضع میشود و بعد از سیاست های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری در دومین سطح هرم قانونگذاری کشور قرار میگیرند. البته مجلس میتواند وضع برخی قوانین را به کمیسیون های فرعی و تخصصی خود تفویض نماید.
قانون آزمایشی: مصوباتی که اختیار تصویب آن ها به یکی از کمیسیون های مجلس داده شده است و بعد از تائید شورای نگهبان قابلیت اجرا پیدا میکند.
آیین نامه: مقررات و قواعدی است که توسط مراجع و مقامات صلاحیت دار هیأت دولت، شورا ها قانونی تعریف شده ، وزیر و روسای سازمان ها و موسسات، شهردار وضع و اجرا میشود. هدف از تصویب آیین نامه تسهیل اجرا و تشریح قانونی از قوانین موضوعه است آیین نامه اجرایی ؛ یا در مواردی که اساسا قانونی وضع نشده است چارچوب و نظام اجرای یک امر را معین میکند آیین نامه نظامنامه میشود. مقاماتی که صلاحیت وضع آیین نامه اجرایی دارند عبارتند از:
۱- رییس جمهور، هیأت وزیران و هر یک از وزیران،
۲- استانداران و فرمانداران،
۳-موسسات عمومی موسسات عمومی که دارای شخصیت حقوقیاند و طبق اساسنامه قانونی خود، در حدود وظایفشان حق وضع آیین نامه اجرایی دارند، مانند دانشگاه تهران، بانک مرکزی، … ،
۴- شورا های شهر، بخش، شهرستان و استان در چارچوب قانون تشکیل آنها
۵- شوراها؛ در چارچوب قانون تشکیل هر یک از آن ها سند راهبردی: تصویبنام های است که هر دستگاه یا سازمان بر مبنای اسناد و قوانین بالادستی حاکم بر حوزه فعالیت برای یک دوره معین چهارساله به تصویب شورای عالی آن دستگاه یا مقام ذیصلاح میرساند.
برنامه: مجموع های از قواعد و یک نقشه راه بر مبنای اسناد و قوانین است که در سطوح مختلف ملی تا سازمانی توسط هیأت دولت، شوراها، وزرا، روسای سازمان ها تصویب میشود. قوانین برنامه پنجساله توسط دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس میرسد.
نقشه جامع: تصویبنامه ای است در چارچوب قوانین و اسناد بالادستی که توسط هیأت دولت، وزرا یا یکی از شورا های عالی بهمنظور تبیین سیاست های حاکم بر یک فعالیت یا یک بخش گذارندِه میشود.
خط مشی دولت: سیاست های کلی در سطح دولت است که توسط دولت برای هماهنگی و تعیین جهت گیری های کلی همه دستگاه های دولتی توسط رئیس جمهور یا هیأت دولت تدوین و ابلاغ می شود.
تصویبنامه: هر آنچه توسط هیأت دولت، شورا های مختلف عالی، مشورتی و اجرایی، روسای سازمان ها در حیطه اختیارات آن ها و منطبق بر قوانین و اسناد بالادستی آن حوزه به تصویب میرسد، تصویبنامه نامیده میشود.
بخشنامه: هر آنچه بهمنظور ابلاغ یا اجرای قانون، ابلاغ تصویبنامه، سامان بخشی و هماهنگی به امور، ایجاد نظم، توسط دستگاه ها و سازمان های دولتی در چارچوب قوانین و مقررات بالادستی بهصورت یک نامه اداری به واحد های زیرمجموعه ارسال میشود بخشنامه گفته میشود.
اساسنامه: مقررات یا قراردادی است که برای طرز کار یک سازمان، دانشگاه، جمعیت، انجمن چه عمومی یا خصوصی مقرر و معین میشود. به عبارتی اساسنامه، قانون اساسی فعالیت موسسه مربوطه است.
رأی وحدت رویه: تصمیمی که در هیأت عمومی دیوان عالی کشور اتخاذ میشود و منظور از رویه قضائی در معنی مطلق مجموع آراء دادگاه ها و در معنی خاص روش یکسان دادگاه ها یا دست های از آن ها در مورد مسئله حقوقی معین و تکرار آن به صورتی میباشد که بتوان گفت در صورت مواجهشدن با مورد مشابه همان روش اتخاذ خواهد میشود. رأی وحدت رویه ازنظر لازمالاجرا بودن در حکم قانون است.
ماده ۲– مراجع تصویب مقررات، آیین نامه و تصویبنامه مطابق این ماده تعیین میشود.
۱- مجلس شورای اسلامی؛ مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی میتواند قانون وضع کند.
تصویب قانون در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی
تصویب بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر میشود
تصویب لوایح پیشنهادی هیأت دولت
تصویب طرح های نمایندگان و شورای عالی استانها
تصویب تعداد وزیران و حدود اختیارات هر یک از آنان
تصویب عهدنامهها، مقاوله نامهها، قرارداد ها و موافقتنامه های بینالمللی
تصویب شرح و تفسیر قوانین عادی
تصویب نحوه انتخاب، شرایط، اختیارات هیأت منصفِه و تعریف جرم سیاسی
تصویب حدود اختیارات و وظایف شورا های فرعی شورای امنیت ملی از قبیل شورای دفاع و شورای امنیت کشور بر مبنای قانون اساسی ریاست هر یک از شورا های فرعی با رئیسجمهور یا یکی از اعضای شورای عالی
تصویب طرز تشکیل و حدود اختیارات و وظایف شورا های عالی بهجز شورا های مستثنی شده در قانون اساسی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و
تصویب مسئولیت های دیوان عالی کشور
تصویب حدود اختیارات و نحوه عمل دیوان عدالت اداری
تصویب حدود اختیارات و وظایف سازمان بازرسی کل کشور
مجلس در موارد ضروری میتواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون های داخلی خود تفویض کند، در این صورت این قوانین در مدتی که مجلس تعیین مینماید بهصورت آزمایشی اجرا میشود و تصویب ن هایی آن ها با مجلس خواهد بود. همچنین مجلس شورای اسلامی میتواند تصویب دائمی اساسنامه سازمانها، شرکتها، موسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون های ذیربط واگذار کند و یا اجازه تصویب آن ها را به دولت بدهد. تصویب اساسنامه خارج از این ماده مجاز نیست و تخصیص بودجه و منابع انسانی به آن دخل و تصرف در اموال عمومی محسوب میشود.
۲- مجمع تشخیص مصلحت نظام مجمع تشخیص مصلحت صرفا درزمینه مصوباتی که میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، اختلاف نظر وجود دارد، اقدام به وضع مصوبه جدید یا تائید یکی از مصوبات مجلس یا شورای نگهبان مینماید. مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام بنا شرایط و اقتضائات دارای اعتبار حداقل دوساله و حداکثر ۵ ساله هستند که در مصوبه مجمع باید مدت اعتبار آن درج شود.
۳- شورا های عالی انقلاب فرهنگی، آموزش و پرورش، فضای مجازی، آب، اداری و … تمام شورا های عالی صرفا در محدوده وظایف و اختیارات تعیین شده در قانون تشکیل آن ها مجاز به سیاستگذاری و هماهنگی بخشی آب، فرهنگ، فضای مجازی و … هستند. تشکیل جلسات شورا هایی که فاقد قانون تشکیل هستند، از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون ممنوع است و مصوبات آن ها فاقد اعتبار قانونی است و فقط جنبه مشورتی برای حوزه مربوط دارد.
با توجه به اینکه شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی مجازی تاکنون فاقد قانون تشکیل بود و بناتر سیاست های کلی نظام قانونگذاری جایگاه آن ها سیاستگذاری و هماهنگی در امور فرهنگی و فضای مجازی تعریف میشود، دولت مکلف است، لایحه تشکیل شورا های مذکور را شامل ترکیب اعضا، اختیارات و وظایف را حداکثر تا شش ماه پس از لازم الاجرا شدن این قانون به مجلس ارائه نماید.
شورای عالی انقلاب فرهنگی در ذیل سیاست های کلی نظام و قانون های عمومی کشور میتواند نسبت به سیاستگذاری و هماهنگی در حیطه امور فرهنگی اقدام کند یا پیشنهاد برای تصویب در هیأت دولت ارائه نماید.
۴- هیأت وزیران
هیأت وزیران در زمینه های زیر اختیار دارد:
تصویب آیین نامه اجرایی در حیطه قوانین
تصویب آیین نامه در حیطه قوانین
تصویب لوایح
تصویب برنامه و خطمشی دولت بر مبنای قوانین
هیأت دولت میتواند برخی از اختیارات خود را در زمینه تصویب آئیننامه به کمیسیون های زیر مجموعه تفویض نماید.
۵- وزرا در راستای اجرای قوانین، مأموریت های محوله یا ساماندهی بهتر امور برای میتوانند آیین نامه های موردنیاز را در سطح وزارتخانه مورد تصدی تدوین و ابلاغ نمایند.
ماده ۳– دولت مکلف است، بهجز شورا هایی که برخی از قواعد تشکیل آن ها در قانون اساسی ذکر شده است، تمام شورا هایی که فاقد قانون تشکیل شامل ترکیب اعضا متناسب با ساختار کنونی دولت، شرح وظایف و اختیارات هستند و بنا بر اقتضائات و شرایط خاص در یک دوره زمانی خاص تشکیل شده اند را ازنظر ضرورت استمرار فعالیت، امکان تجمیع، ادغام یا انحلال بررسی و ظرف حداکثر شش ماه لایحه تشکیل هر یک از شورا های عالی موردنظر خود را جهت تصویب قانون تشکیل مجلس ارائه کند.
ماده ۴– در صورت اختلاف نظر میان شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی، شرط لازم برای ارجاع مصوبه از طرف مجلس به مجمع تشخیص مصلحت نظام کسب حداقل دوسوم آراء است.
ماده ۵– مجلس لوایح دولت که در راستای اجرای سیاست های کلی نظام ابلاغی مقام معظم رهبری یا قوانین برنامه پنجساله توسعه ارائه شده اند را با رعایت موارد زیر اصلاح و تغییر میدهد:
- به اهداف اصلی لایحه خللی ایجاد ننماید.
- به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه عمومی نیانجامد.
- در صورت کاهش درآمد یا افزایش هزینه، محل تأمین آن در اصلاحیه تعیین شود.
ماده ۶– طرح های قانونی و پیشنهاد ها و اصلاحاتی که نمایندگان در خصوص لوایح قانونی عنوان میکنند و به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه عمومی میانجامد، در صورتی قابلطرح در مجلس است که در آن طریق جبران کاهش درآمد یا تأمین هزینه جدید نیز معلوم شده باشد.
ماده ۷– دولت مکلف است تا پایان خردادماه هرسال، برنامه سالانه دولت مبتنی بر سیاست های کلی و قوانین برنامه پنجساله توسعه را به تفکیک وزارتخانه و سازمان ها جهت تصویب به مجلس ارائه نماید. مجلس شورای اسلامی موظف است بلافاصله نسبت به بررسی و تصویب آن ها ظرف حداکثر دو ماه اقدام کند.
ماده ۸– دولت مکلف است، بر مبنای برنامه سالانه مصوب مجلس، نسبت به تدوین لایحه بودجه سالیانه اقدام و حداکثر تا پایان آذرماه آن را به مجلس ارائه کند.
ماده ۹– مجلس در بررسی لایحه بودجه سالانه، مشروط به رعایت تراز کلی بودجه و در چارچوب سیاست های کلی و قانون برنامه سالانه لایحه پیشنهادی را اصلاح و تصویب مینماید.
ماده ۱۰– دولت در زمان ارائه برنامه پنجساله توسعه، مکلف است، تغییرات ساختاری جهت اجرای برنامه توسعه را شامل تغییر در تعداد، عنوان، وظایف و اختیارات وزارتخانه، تغییر در تعداد، وظایف و اختیارات سازمان ها را به عنوان فصل مستقلی از لایحه برنامه به مجلس ارائه کند. تمام تغییرات ساختاری در طول دوره اجرای هر برنامه تابع قانون برنامه مربوط است.