دادخواست ابطال عبارت «سنوات قابل قبول» از بخشنامه سازمان تأمین اجتماعی در خصوص بازنشستگی کارکنان دستگاه‌های اجرایی (دادنامه شماره ۱۵۲ مورخ ۲۲/۳/۱۴۰۰ هیئت تخصصی کار، بیمه و تأمین اجتماعی)
کلاسه پرونده: ۹۹۰۲۲۶۵
تاریخ رأی: شنبه ۲۲ خرداد ۱۴۰۰
شماره دادنامه: ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۱۵۲
هیأت تخصصی کار ، بیمه و تامین اجتماعی
شاکی: اسماعیل علی رضایی علائی
طرف شکایت: سازمان تأمین اجتماعی
موضوع شکایت و خواسته:
۱. حذف و ابطال عبارت «سنوات قابل قبول» از بخشنامه شماره ۵۸ مستمریهای سازمان تأمین اجتماعی (با موضوع بازنشستگی کارکنان دستگاه‌های اجرایی به استناد ماده ۱۰۳ قانون مدیریت خدمات کشوری)
۲. ابطال بخشنامه ۲/۵۸ مستمریها به شماره ۳۵۱۶/۹۶/۱۰۰۰ (مورخ ۷/۴/۱۳۹۶ سازمان تأمین اجتماعی- با موضوع: بازنشستگی کارکنان دستگاه‌های اجرایی به استناد ماده ۱۰۳ قانون مدیریت خدمات کشوری)
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
*شاکی دادخواستی به طرفیت سازمان تأمین اجتماعی به خواسته ۱. حذف و ابطال عبارت «سنوات قابل قبول» از بخشنامه شماره ۵۸ مستمریهای سازمان تأمین اجتماعی (با موضوع بازنشستگی کارکنان دستگاه‌های اجرایی به استناد ماده ۱۰۳ قانون مدیریت خدمات کشوری) و ۲. ابطال بخشنامه ۲/۵۸ مستمریها به شماره ۳۵۱۶/۹۶/۱۰۰۰ (مورخ ۷/۴/۱۳۹۶ سازمان تأمین اجتماعی- با موضوع: بازنشستگی کارکنان دستگاه‌های اجرایی به استناد ماده ۱۰۳ قانون مدیریت خدمات کشوری) به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است. متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد:
۱. [در عنوان دادخواست، شماره مواد مربوط به بخشنامه شماره ۵۸ مستمریها اعلام نشده است. ولی از محتوای دادخواست، بند «ب» و جزء ۱ بند «د» بخشنامه استفهام می¬شود، که ذیلاً درج می¬گردد]:
«ب) شرایط لازم
به استناد بندهای الف و ب ماده ۱۰۳ قانون فوق¬الذکر [قانون مدیریت خدمات کشوری] دستگاه¬های اجرایی می¬توانند با معرفی مستخدمین مشمول قانون و پس از اعلام احراز یکی از شرایط ذیل از سوی شعب سازمان کارکنان خود را بازنشسته کنند:
۱- مردان و زنان با داشتن حداقل ۳۰ سال سابقه خدمت قابل قبول، دارای مشاغل غیرتخصصی و بدون شرط سنی
اساس برقراری: ماده ۱۰۳ قانون مدیریت خدمات کشوری (حداقل ۳۰ سال سابقه مشاغل غیرتخصصی) کد: ۱۰۷۰۵
۲- مردان و زنان با داشتن حداقل ۳۵ سال سابقه خدمت قابل قبول، دارای مشاغل تخصصی با تحصیلات دانشگاهی کارشناسی ارشد و بالاتر و بدون شرط سنی
اساس برقراری: ماده ۱۰۳ قانون خدمات کشوری (حداقل ۳۵ سال سابقه مشاغل تخصصی) کد: ۱۰۷۰۶
۳- مردان و زنان با ارائه درخواست کتبی، داشتن حداقل ۳۰ سال سابقه خدمت قابل قبول، دارای مشاغل تخصصی با تحصیلات دانشگاهی کارشناسی ارشد و بالاتر و بدون شرط سنی
اساس برقراری: ماده ۱۰۳ قانون خدمات کشوری (حداقل ۳۰ سال سابقه مشاغل تخصصی) کد: ۱۰۷۰۷
۴- مردان دارای حداقل ۲۵ سال سابقه خدمت قابل قبول و ۶۰ سال سن
اساس برقراری: ماده ۱۰۳ قانون خدمات کشوری (مردان با حداقل ۲۵ سال سابقه و ۶۰ سال سن) کد: ۱۰۷۰۸
۵- زنان با ارائه درخواست کتبی و دارا بودن حداقل ۲۵ سال سابقه خدمت قابل قبول و بدون شرط سنی
اساس برقراری: ماده ۱۰۳ قانون خدمات کشوری (زنان با حداقل ۲۵ سال سابقه) کد: ۱۰۷۰۹
د: نکات
۱- سابقه قابل قبول عبارت است از سنواتی که طبق قوانین و مقررات مربوطه از لحاظ احراز شرایط بازنشستگی جزو سنوات خدمت ملاک محاسبه قرار گیرد».
۲. متن کامل بخشنامه شماره ۲/۵۸ مستمریها:
با عنایت به اتمام مهلت اجرای برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، از تاریخ ۱/۱/۱۳۹۶ بخشنامه شماره ۱/۵۸ مستمریها ملغی‌الاثر اعلام شده و مفاد بخشنامه شماره ۵۸ مستمریها در خصوص بازنشستگی کارکنان دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون تأمین اجتماعی وفق ماده ۱۰۳ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۸/۷/۱۳۸۶ مجلس شورای اسلامی تنفیذ می¬گردد.
مسئول حسن اجرای این بخشنامه مدیران کل، معاونین، رؤسا و کارشناسان ارشد امور فنی مستمریها در ادارات کل استان¬ها، مسئولین ذیربط در واحدهای اجرایی و شرکت مشاور مدیریت و خدمات ماشینی تأمین می¬باشند».
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است:
سازمان تأمین اجتماعی پس از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، با برداشت ناصحیح از ماده ۱۰۳ قانون مذکور و با صدور بخشنامه شماره ۵۸ و ۲/۵۸، بخشی از سوابق بیمه¬ای را که به صورت شرکتی (شرکت پیمانکاری) برای اشخاصی که در اداره مشغول به کار بوده¬اند و بعداً به استخدام قرارداد معین، پیمانی یا رسمی تبدیل شده¬اند، احتساب نکرده است.
دلایل قانونی برای ابطال بخشنامه:
۱. در بندهای الف و ب ماده ۱۰۳ قانون مدیریت خدمات کشوری، صرفاً داشتن سابقه خدمت به عنوان یکی از شرایط بازنشستگی کارمندان دولت ذکر شده است و در این ماده یا مواد دیگر، عنوان خدمت قابل قبول بیان نگردیده است و مراد قانونگذار نیز سابقه دولتی یا غیردولتی نبوده و صرفاً سوابق بیمه‌ای مدّ نظر بوده است. بنابراین مصوبه سازمان تأمین اجتماعی در بیان خدمت قابل قبول، اجتهاد در مقابل نص قانون بوده است.
همچنین سنوات قابل قبول که در احکام کارگزینی کارمندان درج می‌شود، صرفاً برای پرداخت پاداش پایان خدمت موضوع ماده ۱۰۷ قانون مدیریت خدمات کشوری می-باشد.
۲. ماده ۱۰۵ قانون مدیریت خدمات کشوری، سابقه خدمت را تعریف کرده است و عبارت سنوات قابل قبول یا دولتی در متن ماده استفاده نشده و صرفاً اشتغال تمام-وقت مورد نظر بوده است.
۳. طبق ماده ۱۰۱ قانون مدیریت، حتی کارمندان پیمانی نیز از لحاظ برخورداری از مزایای تأمین اجتماعی (مانند بازنشستگی، ازکارافتادگی، فوت، بیکاری و درمان) مشمول قانون تأمین اجتماعی می¬باشند.
۴. ماده ۱۰۳ قانون مدیریت نیز کارمندان دولت را مشمول مقررات صندوقی که انتخاب کرده¬اند، می¬داند.
۵. مطابق تبصره ۱ ماده ۷۶ قانون تأمین اجتماعی، کسانی که ۳۰ سال تمام کارکرده و حق بیمه خود را پرداخت کرده باشند، در صورتی که سن مردان ۵۰ سال و سن زنان ۴۵ سال تمام باشد، می¬توانند تقاضای بازنشستگی دهند.
۶. در ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه بیان شده است که کارکنان دستگاه¬های اجرایی مشمول قانون تأمین اجتماعی، از هر جهت –از جمله شرایط بازنشستگی و سایر مزایا- نیز تابع قانون مذکور می¬باشند. هرچند این ماده در قانون برنامه ششم توسعه جا افتاده است، اما مطابق به طور صریح نیز نسخ نشده و به استناد قاعده استصحاب، عدم ذکر این ماده در برنامه ششم توسعه، محملی برای تضییع حقوق بیمه¬شدگان نیست.
۷. کارمندان دولت (رسمی، پیمانی، قراردادی و شرکتی) از ردیف بودجه عمومی دولت، حقوق و مزایا دریافت می¬کنند و صرفاً صندوق بیمه¬ای آن¬ها متفاوت است.
بنا به مراتب مذکور، عبارت «سنوات قابل قبول در بخشنامه ۵۸ و بخشنامه ۲/۵۸ تأمین اجتماعی»، خارج از حیطه و وظایف قانونی آن سازمان صادر شده و آن سازمان اقدام به قانونگذاری نموده است. موارد مورد شکایت، موجب به تعویق افتادن بازنشستگی کارکنان دولت و بلااثر شدن سوابق بیمه¬ای غیردولتی کارمندان شده و تقاضای ابطال آن را دارم.
*در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل امور حقوقی و قوانین سازمان تأمین اجتماعی به موجب لایحه شماره ۸۶۴۹/۷۶۹۹ (مورخ ۱۳/۱۲/۱۳۹۹) به طور خلاصه توضیح داده است که:
۱. در مورد ادعای شاکی مبنی بر اینکه سابقه اشتغال به صورت شرکتی از حیث سابقه به مثابه سابقه خدمت دولتی تلقی می¬گردد، باید ذکر کرد که طبق رأی هیأت عمومی دیوان عدالت به شماره ۱۰۸۴ (مورخ ۱۸/۹/۱۳۹۹)، فقط اشتغال به کار مستمر و تمام¬وقت در یکی از واحدهای دولتی به دستور مقام ذی¬صلاح و دریافت حقوق در قبال انجام وظایف، هرچند به صورت نیروی روزمزد و قراردادی باشد، به عنوان سابقه خدمت دولتی از لحاظ تعیین پایه و بازنشستگی و حقوق وظیفه قابل احتساب می¬باشد. بنابراین از ماده ۱۰۳ و ۱۰۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و رأی مذکور، این نتیجه حاصل می‌شود که تمام¬وقت بودن، پرداخت کسور بازنشستگی و وجود رابطه قراردادی یا استخدامی با دستگاه¬های دولتی، از شروط لازم برای احتساب سابقه خدمت دولتی می‌باشد و برای استثنائات، قانون خاص وضع شده است. به این ترتیب، مستفاد از ماده ۱ قانون استخدام کشوری، «خدمت» در دستگاه¬های دولتی، مستلزم صدور دستور مقام صلاحیت¬دار در دستگاه اجرایی است و در نتیجه حکم ماده ۱۵۱ قانون استخدام کشوری شامل افرادی است که از طرف مقام صلاحیت¬دار دستگاه اجرایی به کار اشتغال یافته باشند؛ حال آنکه نیروهای وابسته به پیمانکاران بخش خصوصی که در دستگاه‌های اجرایی فعالیت می¬کنند، مستخدم بخش خصوصی بوده و از شمول خدمت دولتی خارج هستند. بنابراین سابقه اشتغال به کارفرمایی پیمانکاران بخش خصوصی، سابقه خدمتی تلقی نمی¬گردد.
۲. مطابق ماده ۱۰۵ قانون مدیریت خدمات کشوری که در مقام تعریف نحوه احتساب سوابق خدمت جهت بازنشستگی است، منظور از سابقه خدمت در این ماده، آن مدت از خدمت سوابق کارمندان دولت است که در حال اشتغال به طور تمام¬وقت انجام شده و کسورات مربوطه را پرداخت نموده باشند. اما در ماده ۱۰۳ قانون مذکور، عبارت سابقه خدمت در بندهای الف و ب در تبیین میزان سابقه لازم برای بازنشستگی بوده و منظور از سابقه خدمت در این ماده، همان مراتب ماده ۱۰۵ است.
۳. لازم به توضیح است که چنانچه شخصی قبل از ورود به دستگاه دولتی، دارای سابقه اشتغال باشد و آن سابقه مورد پذیرش دستگاه مذکور قرار گیرد و از نظر تجربی نیز جزو سابقه خدمتی همان دستگاه محسوب شده و مبنای اعطای پایه قرار گیرد و جزو سوابق اداری او محسوب شود، به منزله سوابق خدمتی همان کارمند در آن دستگاه محسوب می‌گردد.
در غیر این صورت، استفاده از عبارت «سوابق خدمت کارمندان»، ناظر بر این است که کارمند در همان دستگاه اشتغال به کار داشته باشد؛ چرا که اگر غیر از این باشد، به کار بردن لفظ کارمند و سابقه در کنار یکدیگر بی¬معنا و مفهوم می¬گردد.
از طرفی ماده ۱۰۳ قانون مدیریت، در مقام بیان شرایط بازنشستگی افرادی است که در دستگاه¬های دولتی و اجرایی اشتغال به کار داشته و میزان سنواتی را جهت احراز اشتغال پیش¬بینی کرده است.
ضمناً در بخشنامه معترض¬عنه، از باب ارفاق و کمک به کارکنان دارای سوابق غیردولتی است که این سوابق مورد پذیرش دستگاه متبوع قرار می‌گیرد.
به عبارت دیگر، عبارت «سابقه خدمت قابل قبول» در بخشنامه‌های مورد شکایت، صرفاً از جهت تبیین این امر است که از نظر سازمان تأمین اجتماعی، تشخیص احتساب یا عدم احتساب سوابق اشتغال غیررسمی افراد به عنوان سابقه خدمت، به عهده دستگاه اجرایی و کارفرمای متبوع می¬باشد و این سازمان به عنوان صندوق بیمه¬ای فارغ از ورود به تعریف سابقه خدمت و یا تعیین میزان آن در دستگاه مربوطه می¬باشد و بکارگیری لفظ «قابل قبول» نیز در اجرای رأی هیأت عمومی دیوان عدالت به شماره ۷۴۷ (مورخ ۴/۶/۱۳۹۹) است که احتساب سابقه غیررسمی موضوع تبصره ۲ ماده ۸۵ قانون استخدام کشوری و ماده ۱۰۵ قانون مدیریت خدمات کشوری را تکلیف دستگاه اجرایی محل اشتغال کارمند دانسته است و چنانچه سابقه غیررسمی کارمند از سوی کارفرمای وی «قابل قبول» تلقی شود، آنگاه سازمان نیز سابقه مزبور را به همان میزان، مؤثر در احراز شرایط بازنشستگی خواهد دانست.
این موضوع در نامه شماره ۳۸۹/۹۷/۷۵۰۰ (مورخ ۳۰/۴/۱۳۹۷ دفتر امور قوانین و مقررات این سازمان) نیز بیان شده است که اعلام دستگاه مبنی بر اینکه مستخدم مشمول مواد ۱۰۳ و ۱۰۴ قانون مدیریت می¬باشد، برای سازمان مناط اعتبار خواهد بود. بنابراین عبارت «قابل قبول»، عبارتی ارفاقی در جهت تعریف سابقه خدمت (به تشخیص کارفرما) به منظور احراز شرایط بازنشستگی ماده ۱۰۳ قانون مذکور می¬باشد.
پرونده شماره ه ع/۹۹۰۲۲۶۵ مبنی بر درخواست ابطال ۱. عبارت «سنوات قابل قبول» از بخشنامه شماره ۵۸ مستمریهای سازمان تأمین اجتماعی (با موضوع بازنشستگی کارکنان دستگاه¬های اجرایی به استناد ماده ۱۰۳ قانون مدیریت خدمات کشوری) و ۲. بخشنامه ۲/۵۸ مستمریها به شماره ۳۵۱۶/۹۶/۱۰۰۰ (مورخ ۷/۴/۱۳۹۶ سازمان تأمین اجتماعی- با موضوع: بازنشستگی کارکنان دستگاه¬های اجرایی به استناد ماده ۱۰۳ قانون مدیریت خدمات کشوری)، در جلسه مورخ ۱۷/۳/۱۴۰۰ هیأت تخصصی کار، بیمه و تأمین اجتماعی مورد رسیدگی قرار گرفت و اعضا به اتفاق به شرح زیر اقدام به صدور رأی نمودند:
رأی هیأت تخصصی کار، بیمه و تأمین اجتماعی
نظر به اینکه اولاً مراد قانونگذار در ماده ۱۰۳ قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۸/۷/۱۳۸۶) که شرط سابقه خدمت را بیان نموده است، در واقع «سابقه خدمت قابل قبول» می‌باشد و بخشنامه مورد شکایت در راستای تبیین و تشریح قانون مزبور به تصویب رسیده و قانون مزبور را شفاف و مبرهن نموده است.
ثانیاً ماده واحده قانون نحوه تأثیر سوابق خدمت غیردولتی در احتساب حقوق بازنشستگی و وظیفه و مستمری کارکنان دولت (مصوب ۱۹/۲/۱۳۷۲) بیان می‌دارد «سوابق خدمت مستخدمین دولت، شهرداری‌ها و نهادهای انقلاب اسلامی در شرکت‌ها و مؤسسات غیردولتی که بابت آن حق بیمه یا کسور بازنشستگی به صندوق بازنشستگی ذیربط پرداخت گردیده است، با انتقال حق بیمه یا کسور بازنشستگی پرداختی سهم مستخدم و کارفرما به صندوق بازنشستگی مربوط به مستخدم در حالات بازنشستگی و وظیفه و وظیفه ازکارافتادگی صرفاً در تعیین حقوق یا مستمری بازنشستگی و وظیفه قابل احتساب می‌باشد، مشروط بر آن که مستخدمین مزبور (در حالت بازنشستگی) دارای حداقل ۲۰ سال سابقه خدمت دولتی باشند» و دستورالعمل مورد شکایت نیز به بیان شرایط لازم برای بازنشستگی در رابطه با احتساب سوابق خدمت کلیه مستخدمین رسمی و پیمانی مشمول قانون تأمین اجتماعی دستگاه‌های اجرایی پرداخته است.
بنا به مراتب فوق، عبارت «سنوات قابل قبول» مندرج در بخشنامه شماره ۵۸ مستمریهای سازمان تأمین اجتماعی (با موضوع بازنشستگی کارکنان دستگاه‌های اجرایی به استناد ماده ۱۰۳ قانون مدیریت خدمات کشوری) و بخشنامه ۲/۵۸ مستمریها به شماره ۳۵۱۶/۹۶/۱۰۰۰ (مورخ ۷/۴/۱۳۹۶ سازمان تأمین اجتماعی- با موضوع: بازنشستگی کارکنان دستگاه‌های اجرایی به استناد ماده ۱۰۳ قانون مدیریت خدمات کشوری)، به اتفاق آرای اعضای هیأت تخصصی کار، بیمه و تأمین اجتماعی مغایر با قوانین و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده تشخیص نگردید. این رأی به استناد بند ب ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا ۱۰ نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
محمدجواد انصاری- رئیس هیأت تخصصی کار، بیمه و تأمین اجتماعی دیوان عدالت اداری