عدم ابطال مواد ۱ ، ۷ و ۱۱ آیین نامه استخدامی کارکنان دهیاری ها با اصلاحات بعدی (رأی شماره ۲۲۴ مورخ ۴/۵/۱۴۰۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری)
کلاسه پرونده: ۹۹۰۱۵۸۶
موضوع: ابطال مواد ۱ ، ۷ و ۱۱ آیین نامه استخدامی کارکنان دهیاری ها با اصلاحات بعدی ( موضوع تصویب نامه شماره ۷۸۳۳۵؍ت ۵۵۳۴۳ هـ مورخ ۲۶؍۰۶؍۱۳۹۸ هیات وزیران)
تاریخ رأی: دوشنبه ۴ مرداد ۱۴۰۰
شماره دادنامه: ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۲۲۴
هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری
* شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی
* طرف شکایت : هیات وزیران
* موضوع شکایت و خواسته : ابطال مواد ۱ ، ۷ و ۱۱ آیین نامه استخدامی کارکنان دهیاری ها با اصلاحات بعدی ( موضوع تصویب نامه شماره ۷۸۳۳۵؍ت ۵۵۳۴۳ هـ مورخ ۲۶؍۰۶؍۱۳۹۸ هیات وزیران )
هیأت وزیران در جلسه مورخ ۷ /۴ /۱۳۸۳ بنا به پیشنهاد شماره ۳۴ /۳ /۱ /۳۹۴۰ مورخ ۶ /۵ /۱۳۸۱ وزارت کشور و به استناد تبصره (۱) ماده واحده قانون تأسیس دهیاریهای خودکفا در روستاهای کشور -مصوب ۱۳۷۷- آیین نامه استخدامی دهیاریهای کشور را به شرح زیر تصویب نموده است که شاکی به برخی مواد آن اعتراض داشته و تقاضای ابطال آن را نموده است :
* متن مقرره مورد شکایت:
ماده ۱ : به کارگیری افراد در دهیاری ها بر اساس ساختار سازمانی مصوب و در چهارچوب قانون کار انجام خواهد شد.
تبصره۱: مدت قرارداد کار موضوع این ماده یک ساله بوده و تمدید آن در صورت رضایت از عملکرد بلامانع خواهد بود.
تبصره۲: نمونه قرارداد کار موضوع این ماده توسط وزارت کشور با همکاری سازمان اداری و استخدامی کشور و وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی تهیه و ظرف سه ماه از ابلاغ این آیین‌نامه توسط وزیر کشور ابلاغ می‌شود.
ماده۷ : ماموریت کارکنان رسمی یا پیمانی در دستگاههای اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری به دهیاری ها در چهارچوب قوانین و مقررات مربوطه امکان‌پذیرمی باشد.
ماده۱۱: حقوق و مزایای دهیار بر اساس مقررات قانون کار و چهارچوب اعتبارات مصوب شورای اسلامی روستا تعیین و پرداخت خواهد شد.
* خلاصه دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: ۱) در خصوص تقاضای ابطال ماده ۱ آیین نامه مورد شکایت: درقانون تاسیس دهیاری های خودکفا، دهیاری به منظور اداره امور روستا تاسیس شده است و اطلاق عبارت اداره ناظر بر امور «اداری» است و نه «کارگری» با نگاهی به وظایف دهیار مصرح در ماده ۷۸ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران با اصلاحات بعدی مشخص می‌شود که اموری که به دهیار از سوی مقنن واگذار شده است”اداری” است و اساساً مطابق اصل ۱۰۰ قانون اساسی شوراهای اسلامی نیز به منظور اداره محلی امور ایجاد شده‌اند بنابراین حاکمیت قانون کار بر دهیاری ها ناشی از مقرره معترض عنه مخالف منظور مقنن است. هیأت وزیران می بایست مقررات استخدامی وضع کند نه اینکه دهیاری ها را تابع قانون کار اعلام نماید. اگر دهیاری ها تابع قانون کار تلقی شوند بنابراین کارگر خواهند بود و چون هیأت وزیران می بایست مقررات استخدامی وضع کند لذا مغایر با ماده ۱۸۸ قانون کار خواهد بود. قرائنه ای که از عدم امکان حاکمیت قانون کار بر دهیاری ها می توان در این بخش نام برد اول آنکه طرف شکایت در ماده ۱۰ نظام رسیدگی به تخلفات حاکم بر دهیار را “تخلفات اداری” برشمرده است بنابراین قبول دارد که شغل یادشده اداری می باشد و نه کارگری و دوم آنکه ماده ۷ اساسنامه دهیاری ها مصوب ۱۳۸۰ و ماده ۷ مقرره موضوع شکایت بر امکان ماموریت کارمندان دولتی و موسسات عمومی غیر دولتی به عنوان مأمور چه در سمت دهیار و یا به دهیاری ها تاکید شده است و برخی
از مفاد قانون کار عملاً بر دهیاری ها به عنوان موسسه عمومی غیردولتی قابلیت تحقق ندارد. ۲) در خصوص تقاضای ابطال ماده ۷ آیین نامه مورد شکایت: نظر به اینکه در این ماده امکان ماموریت کارکنان رسمی و پیمانی سایر دستگاههای موضوع ماده ۵ این قانون به دهیاریها مجاز دانسته شده اول مفروض بر صحت حاکمیت قانون کار مصرح در آیین نامه معترض عنه چگونه می توان پذیرفت کارمند دستگاه اجرایی با اعزام به مأموریت به دهیاری، در مشاغل کارگری خدمت نمایند؟! زیرا وفق ماده ۱۲۰ قانون مدیریت خدمات کشوری مأموریت و انتقال حصر در مستخدمین رسمی دارد و اطلاق کارمند پیمانی در مقرره معترضٌ عنه مغایر این حصر می باشد و نیز امکان مأموریت مستخدمین پیمانی به دهیاریها خلاف مقتضای استخدام پیمانی که در مشاغل موقت و حسب ضرورت است و در صورت امکان تغییر تعرفه قراردادی و کار محوله به غرری شدن عقد منجر شده که مغایر با بند ۳ ماده ۱۹۰ قانون مدنی تلقی می گردد و نیز در خصوص مستخدمین پیمانی قانون استخدام کشوری نیز دو رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره های ۵۹۷؍۸۳ الی۶۵۲ مورخ ۰۹؍۱۲؍۱۳۸۳ و ۲۰۳ مورخ ۲۰؍۰۴؍۱۳۸۷ مؤید عدم امکان آن می باشد. همچنین در قوانین موضوعه نصی مبنی بر امکان ماموریت از دستگاه دولتی به دهیاری ها به عنوان موسسه عمومی غیر دولتی وجود ندارد این در حالی است که انتقال و مأموریت به دستگاههای از این دست موکول به تجویز مقنن است و چون در ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری دستگاههای مشمول آیین‌نامه تصویبی هیئت وزیران می بایست مشمول این قانون باشند از آنجایی که دهیاری ها با جمع مواد ۳ و ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی از آن محسوب می‌شوند لذا اعزام مأموران فاقد مبنای قانونی و مغایر با ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خواهد بود,۳) در خصوص اعتراض به ماده ۱۱ آیین نامه مورد شکایت: با توجه به اینکه طرف شکایت در این ماده مجدداً محاسبه و پرداخت حقوق و مزایای دهیار را تابع قانون کار دانسته است اما باید تصریح داشت که با توجه به بندهای گفته شده قبلی نمی‌توان دهیاری ها را و از جمله دهیاران را تابع قانون کار برشمرد زیرا طرف شکایت مکلف بود به لحاظ مستثنی بودن مقررات استخدامی از قانون کار مستفاد از ماده ۱۱۸ قانون کار، در تنظیم و تصویب این تصویب نامه رعایت جهات قانون را بنماید و تعارض موضوع تابعیت حقوق و مزایا بر قانون کار و تخلفات اداری بر قانون رسیدگی به تخلفات اداری مستفاد از ماده ۱۸ قانون اخیرالذکر کاملاً مشهود است بنابراین چنین در هم ریختگی با ذات یک مقررات استخدامی صحیح و متناسب نیست و مغایر با بند۱۰ اصل سوم قانون اساسی خواهد بود.بنابراین مقرره نیز فاقد مبنای قانونی و خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی مرجع مصوب وضع شده است.
* خلاصه دفاعیات طرف شکایت: معاونت حقوقی رییس جمهور به موجب لایحه شماره ۱۶۳۴۷ مورخ ۱۹؍۲؍۱۴۰۰ بیان کرده : ۱- ماهیت اداری دهیاری ها باید مورد توجه قرار گیرد چرا که مقنن دهیاری ها را موسسه عمومی غیردولتی شناخته است و اداری بودن منصرف از دولتی بودن است و بر فرض اداری دانستن آنها این امر به هیچ وجه مانع از شمول قانون کار بر نیروهای مشغول به خدمت در دهیاری ها نیست و شمول یا عدم شمول قانون کار به اعتبار ماهیت مرجع به کار گیرنده و حتی ماهیت کار سپرده شده به شخص نبوده و بر اساس عمومات موجود در قانون کار و از جمله ماده ۱۸۸ قانون یادشده صورت می گیرد. اصل بر این است که هرگونه بکارگیری شخص در قبال دریافت دستمزد مشمول مقررات قانون کار بوده و استثنا از مقررات قانون مذکور، مستلزم وجود قوانین و مقررات خاص استخدامی می باشد و بر اساس اختیاری که مقنن در ماده واحده قانون تاسیس دهیاری ها برای تعیین مقررات استخدامی دهیاری ها به دولت واگذار کرده بی تردید در بردارنده این اختیار هست که مرجع ذیصلاح مقررات قانون کار را بر این نوع از بکارگیری حاکم بداند. ۲- شمول قانون کار بر رابطه افرادی که در دهیاری ها به کار گرفته می شوند به هیچ وجه مانع انجام خدمت کارکنان دستگاه های دولتی به صورت مامور در دهیاری ها نبوده و هیچ مانع قانونی برای این ماموریت وجود ندارد و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری در مقام بیان ماموریت های پیش بینی شده در چارچوب همان قانون است و در بردارنده ممنوعیت سایر انواع ماموریت درنظام های استخدامی دیگر نیست. ۳- چون دهیاری ها از موسسات عمومی غیر دولتی هستند بنابراین به موجب ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری از مقررات قانون مذکور خارج هستند از طرف دیگر ماده ۱۸۸ قانون کار، اجرای این قانون را در خصوص افرادی که برای آن ها قوانین و مقررات استخدامی وضع نشده ممنوع ننموده است و چون بر اساس تبصره ۱ قانون تاسیس دهیاری های خودکفا در روستاها تصویب مقررات استخدامی دهیاری ها بر عهده هیأت وزیران قرار گرفته بنابراین هیأت وزیران مجاز بوده راساً مقررات استخدامی وضع نماید یا مقرر نماید به کارگیری کارکنان دهیاری ها در قالب قانون کار انجام پذیرد که مطابق رای شماره ۳۹۹-۳۹۸ مورخ ۸؍۴؍۱۳۹۹ هیأت عمومی اعمال قانون کار در مورد حقوق دهیاری ها صحیح و موافق مقررات اعلام شده است. ۴- مطابق ماده ۱۲ قانون استخدام کشوری امکان ماموریت کارکنان دولت به موسساتی که فهرست آنان به تصویب دولت می رسد تجویز شده و در این ماده مذکور فهرست موسسات مقید به موسسات دولتی نشده و به همین جهت در آیین نامه آن ماموریت به تعدادی از نهادها و موسسات غیردولتی از جمله موسسات بین المللی تجویز شده است. و بند (ه) ماده ۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز امکان ماموریت کارمندان بخش دولتی به بخش غیردولتی که مجری وظایف و فعالیت های واگذار شده می باشند منظور شده است.
* پرونده در هیأت تخصصی استخدامی مطرح و مورد رسیدگی قرارگرفت و بر اساس نظر اتفاق آراء اعضای هیات تخصصی مقرره مورد شکایت قابل ابطال تشخیص داده نشد و بنابراین با استعانت از خداوند متعال و به استناد بند «ب» ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در مورد آن به شرح زیر رأی صادر می شود.
رأی هیات تخصصی استخدامی
نظر به اینکه اولاً به موجب ماده واحده قانون تأسیس دهیاریهای خودکفا در روستاهای کشور مصوب ۱۳۷۷ دهیاری ها، از موسسات عمومی غیر دولتی محسوب شده اند و تبصره ۱ ماده واحده مذکور صلاحیت وضع آیین نامه نحوه اداره امور و مقررات استخدامی و مالی دهیاری ها بر عهده هیأت وزیران قرار داده که هیات وزیران در چارچوب تفویض صلاحیت اعطایی از ناحیه مقنن اقدام به این امر کرده بنابراین مقرره مورد شکایت خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع نمی باشد . ثانیاً دهیاری ها مطابق ماده واحده مذکور و حسب مواد ۳ و ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری از مصادیق دستگاه های اجرایی بوده که طبق ماده ۱۱۷ قانون مذکور از رعایت مقررات آن قانون مستثنی هستند.
ثالثاً با عنایت به تبصره ۴ ماده ۱۱۷ و ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده واحده قانون نحوه پرداخت عیدی به کارکنان دولت مصوب سال ۱۳۷۴ اشتغال مشمولان قانون کار در دستگاه دولتی و تصدی مشاغل دولتی و اداری منعی نداشته و این امر از نظر قانونگذار پذیرفته شده است و رابعاً ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری ماموریت کارمندان مشمول قانون مذکور را (که با توجه به تعریف ماده ۷ قانون مذکور شامل نیروهای رسمی، پیمانی و قراردادی و کارگری می باشد در چارچوب آیین نامه مصوب هیات وزیران) به سایر دستگاه های اجرایی جایز دانسته است و از آنجائیکه دهیاری ها از مصادیق دستگاه های اجرایی محسوب می شوند، بنابراین و من حیث المجموع مقررات مورد شکایت مغایر با قانون یا خارج از حدود اختیارات نبوده و قابل ابطال تشخیص داده نمی شود و رأی به رد شکایت صادر می شود. این رأی مستند به بند «ب» ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری صادر و ظرف بیست روز پس از صدور، از سوی ده تن از قضات یا رئیس محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض می باشد.
رضا فضل زرندی- رئیس هیات تخصصی استخدامی