تشکیل شرکت تعاونی دهیاری‌های کشور مغایرتی با قانون ندارد (دادنامه شماره ۲۴۴ مورخ ۴/۵/۱۴۰۰ هیئت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری)
کلاسه پرونده: ۹۹۰۰۱۲۶
موضوع:
۱- ابطال عبارت «تعاونی دهیاری‌ها» مندرج در تفاهم‌نامه همکاری مشترک وزارت کشور و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی درخصوص توسعه تعاونی‌ها در مناطق روستایی کشور مصوب ۳/۵/۱۳۸۶؛ ۲- ابطال کل اساسنامه تیپ شرکت تعاونی دهیاری‌های کشور (با اصلاحات بعدی) مصوب بهمن‌ماه ۱۳۹۶
تاریخ رأی: دوشنبه ۴ مرداد ۱۴۰۰
شماره دادنامه: ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۲۴۴
هیات تخصصی اداری و امور عمومی
* شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی
*طرف شکایت: ۱- وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی؛ ۲- وزارت کشور
*موضوع شکایت و خواسته: ۱- ابطال عبارت «تعاونی دهیاری‌ها» مندرج در تفاهم‌نامه همکاری مشترک وزارت کشور و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی درخصوص توسعه تعاونی‌ها در مناطق روستایی کشور مصوب ۳/۵/۱۳۸۶؛ ۲- ابطال کل اساسنامه تیپ شرکت تعاونی دهیاری‌های کشور (با اصلاحات بعدی) مصوب بهمن‌ماه ۱۳۹۶
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
*متن مقرره مورد شکایت: در صفحات ۱۳ الی ۲۷ و ۳۰ پرونده موجود است.
ماده ۱- موضوع تفاهم نامه:
الف- برنامه ریزی و اقدام جهت تشکیل شرکت تعاونی دهیاری ها.
…
* دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
۱- وزارت کشور و وزارت تعاون طیّ انعقاد تفاهم‌نامه‌ای مشترک در تاریخ ۳/۵/۱۳۸۶، خواستار ایجاد و توسعه تعاونی مناطق روستایی شدند و نسبت به تأسیس شرکت تعاونی دهیاری‌های کشور مبادرت نمودند. متعاقب آن، وزارت تعاون، اساسنامه تیپ تأسیس تعاونی دهیاری‌ها را ابلاغ کرد؛ درحالی‌که تأسیس تعاونی دهیاری‌ها فاقد مبنای قانونی بوده و اساساً تجویز امکان تأسیس چنین تعاونی‌هایی با عضویت دهیاران روستاهای کشور، خارج از حدود اختیارات طرفین شکایت و به تبع آن، دهیاران خواهد بود.
۲- دهیاری‌ها براساس قانون تأسیس دهیاری‌های خود کفا مصوب (۱۳۷۷)، به‌منظور اداره امور روستا با ویژگی‌هایی از جمله «مؤسسه عمومی غیر دولتی بودن و داشتن استقلال حقوقی» ایجاد گردیده‌اند و طبق تبصره (۲) قانون مذکور، اساسنامه و تشکیلات و سازمان دهیاری‌های کشور، توسط وزارت کشور با همکاری سازمان امور اداری و استخدامی، تهیه و به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید.
۳- ماده (۱۴) اساسنامه، تشکیلات و سازمان دهیاری‌ها مقرر داشته است: «کلیه عوارض و درآمدهای دهیاری منحصراً به مصرف همان روستا می‌رسد.» با توجه به اینکه برای تشکیل هر تعاونی باید اعضاء، قدرالسهم مالی را به‌عنوان خرید سهام به حساب شرکت تعاونی تأدیه نماید، چگونه دهیاری‌ها که برای اداره روستای مشخص ایجاد شده و ماهیت حقوقی مستقل دارد، با تأسیس تعاونی دهیاری‌ها، شخصیت حقوقی جدیدی را به وجود آورده و بخشی از ماهیت حقوقی خود را تسهیم کرده و از محل اعتبارات روستای خود، سهم‌الشرکه خود، ناشی از عضویت در تعاونی دهیاری‌ها را خارج از روستا تأدیه می‌نمایند و همچنین با عضویت در شرکت تعاونی دهیاری‌ها، آن را تأسیس و ایجاد می‌نمایند؟
۴- براساس ماده (۷۸) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب (۱۳۷۵)، وظایف دهیار تعیین شده است، ولی تأسیس یا مشارکت در تأسیس تعاونی دهیاری و عضویت در آن پیش‌بینی نگردیده است.
۵- طبق ماده (۹) اساسنامه، تشکیلات و سازمان دهیاری‌ها، «دهیار در زمان تصدی خود، نمی‌تواند رئیس یا عضو هیئت مدیره و مدیرعامل شرکت‌ها و مؤسساتی باشد که تمام یا قسمتی از حوائج عمومی حوزه دهیاری را تأمین می‌نماید»؛ درحالی‌که اعضای هیئت مدیره‌ی چنین تعاونی‌هایی، الزاماً و همچنین بعضاً مدیرعامل آن، از میان دهیاران انتخاب می‌گردند. تعاونی‌های مذکور براساس ماده (۳) اساسنامه خود، طرف قرارداد با دهیاری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی قرار گرفته و امکان ارتزاق از اعتبارات آنها را خواهند داشت.
۶- به جهت امکانِ طرفِ قرارداد واقع‌شدنِ تعاونی‌های دهیاری‌ها؛ چه به لحاظ ترک تشریفات و چه به لحاظ شرکت در مزایدات و مناقصات و مشاوره‌های فنی و… که به سبب اولویت تعاونی دهیاری‌ها در راستای سودزایی همواره در واگذاری معاملات توسط دهیاری‌ها مدّ نظر قرار گرفته می‌شود، تبعیض ناروا و مغایر با بند (۹) اصل سوم قانون اساسی است.
* در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، تصویر پاسخ شماره ۲۱۷۶۴ مورخ ۲۰/۲/۱۳۹۹ دفتر تعاونی‌های خدماتی وزارت مذکور را ضمیمه نموده که به‌طور خلاصه توضیح داده است:
۱- در راستای تحقق سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و به‌منظور کاهش تصدی‌گری در بخش‌های دولتی و تحکیم مشارکت‌های مردمی در فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی و… در مناطق روستایی، تفاهم‌نامه همکاری مشترک بین سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور و معاونت امور تعاون وزارت تعاون، منعقد گردید که تا به حال دو بار تمدید و تا پایان برنامه ششم (سال ۱۴۰۰) ادامه دارد.
۲- مطابق بند (۲) ماده (۶۶) قانون بخش تعاونی، تهیه اساسنامه تیپ شرکت‌های تعاونی از وظایف وزارت تعاون می‌باشد.
۳- براساس ماده (۸) قانون بخش تعاونی، دهیاری‌ها شخصیت حقوقی غیردولتی به‌شمار می‌روند. ضمن اینکه در بند «ب» ماده (۱۲) اساسنامه شرکت‌های تعاونی دهیاری، صرفاً شخصیت حقوقی نهاد دهیاری می‌تواند به عضویت تعاونی دهیاری‌ها درآید و با عنایت به ماده (۱۱۰) قانون تجارت، اشخاص حقوقی را می‌توان به مدیریت شرکت انتخاب نمود. در این صورت شخص حقوقی همان مسئولیت‌های مدنی شخص حقیقیِ عضو هیئت مدیره را داشته و باید یک نفر را به نمایندگی دائمی خود جهت انجام وظایف مدیریت معرفی نماید.
۴- با توجه به اینکه وزارت کشور برای انجام امور عمومی شامل جمع‌آوری پسماند و… برای دهستان‌های کشور به ازای سرانه جمعیت ساکن، مبلغی را به‌عنوان کمک‌هزینه پرداخت می‌کند، اما چون این مبلغ کفاف نمی‌دهد و به‌منظور هم‌افزایی نهادهای دهیاری در انجام امور محوله، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور به‌عنوان متولی امر، به مدل تشکیل تعاونی رسید که براساس آن مدل، با پرداخت حق عضویت، خدماتی در تعاونی دریافت می‌کنند که به مراتب بیشتر از حق عضویتِ پرداخت‌شده برای آنها منافع دارد.
۵- از جمله وظایف تعاونی‌ها، انجام امور مشترک جمع‌آوری پسماند (مصرّح در بند ۸ ماده ۳ اساسنامه شرکت‌های تعاونی دهیاری) است که از وظایف نهادهای دهیاری نیز می‌باشد و با مدل تعاونی قابلیت اجرا پیدا می‌کند.
۶- نظارت بر نهادهای دهیاری برعهده سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور است و وظیفه وزارت تعاون، صرفاً نظارت بر رعایت قانون بخش تعاونی می‌باشد.
* در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی و امور قراردادهای سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور، به‌موجب لایحه شماره ۷۶۳۵ مورخ ۱۱/۳/۱۳۹۹ به‌طور خلاصه توضیح داده است که:
۱- مبنای تشکیل شرکت تعاونی‌های دهیاری، قانون بخش تعاون اقتصاد جمهوری اسلامی ایران با اصلاحات و الحاقات بعدی است و نه اساسنامه تیپ یا تفاهم‌نامه مشترک.
۲- هزینه‌کرد دهیاری‌ها براساس دستورالعملی است که به‌موجب ماده (۳۵) آیین‌نامه مالی دهیاری‌ها، توسط وزارت کشور تصویب و ابلاغ می‌شود و در این راستا، خرید سهام و سرمایه‌گذاری در تعاونی‌ها، جزء سرفصل‌ها و فرم‌های پیوست دستورالعمل بودجه سالانه دهیاری‌ها پیش‌بینی می‌شود.
۳- مراد از ماده (۱۴) اساسنامه، تشکیلات و سازمان دهیاری‌ها این بوده که شهرداران و دهیاران، درآمدهای یک شهر یا روستا را که متعلق به مردم آن شهر یا روستا است، در محلی خارج از محدوده خود صرف نکنند و موجب اضرار آنها نشود و این امر، هیچ مباینت عقلی و قانونی وجود ندارد که دهیاران و شهرداران با سرمایه‌گذاری حتی در خارج از محدوده شهر و روستای خود، موجبات کسب درآمد بیشتر برای اهالی متبوع خود را فراهم نکنند. ضمناً به‌موجب بند «پ» ماده (۳۶) آیین‌نامه مالی دهیاری‌ها، بهای خدمات درآمدهای مؤسسات انتفاعی دهیاری، یکی از منابع درآمدی دهیاری‌ها می‌باشد.
۴- با توجه به عنوان قانون تشکیل دهیاری‌های خود کفا در روستاهای کشور و خصوصاً عبارت «خود کفا»، مراد قانونگذار به معنای واقعی، بر «خود کفا بودن و استقلال مالی» این نهادها است و انجام سرمایه‌گذاری و درآمدزایی، از ابزار اولیه خود کفایی این نهادها بوده و به‌موجب سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی، نظر دولت و مجلس بر تمرکززدایی از تصدی‌گری دولت و واگذاری آن به بخش خصوصی و عمومی غیردولتی، از جمله شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و فعالیت در حوزه بخش تعاون به‌عنوان نهادهای عمومی غیردولتی است و نهاد دهیاری با سایر ادارات دولتی و تعاونی آنها قابل قیاس نیست.
۵- با توجه به ماده (۸)، بند (۳) ماده (۳۷) و ماده (۳۹) قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران و ماده (۱۱) قانون تجارت، عضویت شخص حقوقی غیردولتی و انتخاب به‌عنوان عضو هیئت مدیره یا مدیرعامل، تجویز شده و انتخاب آنها مباینتی با قانون ندارد و ماده (۹) اساسنامه، تشکیلات و سازمان دهیاری‌ها، ناظر به ممنوعیت عضویت دهیار در شرکت‌ها و مؤسسات خصوصی است که شخص دهیار در آن ذی‌نفع خواهد بود و نه عضویت در تعاونی دهیاری‌ها که حضور دهیاران در آنها به اعتبار شخصیت حقوقی دهیاری‌ها و به نمایندگی از آنها است.
۶- براساس بند «ت» ماده (۲۲) آیین‌نامه مالی دهیاری‌ها، معامله دهیاری‌ها با وزارتخانه‌ها یا مؤسسات دولتی یا شرکت‌های دولتی یا شهرداری‌ها و مؤسسات وابسته به آنها و یا دهیاری‌ها و شرکت‌های تعاونی و نهادهای انقلاب اسلامی، بدون تشریفات، مجاز می‌باشد.
۷- طبق قانون، شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در کلیه کارهای عمرانی خود می‌توانند توسط کارمندان و نیروهای خود بدون نیاز به واگذاری به پیمانکاران، نسبت به اجرای عملیات عمرانی اقدام نمایند و این، از جهت حفظ منافع و حقوق عمومی به صلاح می‌باشد و ادعای اضرار در حق سایر شرکت‌ها و پیمانکاران، به لحاظ تجویز قانون، ادعایی فاقد محمل قانونی است.
رای هیأت تخصصی اداری و امور عمومی
نخست اینکه قانونگذار با تصویب قانون تأسیس دهیاری های خودکفا در روستاهای کشور در سال ۱۳۷۷ به وزارت کشور اجازه داده تا سازمانی به نام دهیاری و به صورت خودکفا با شخصیت حقوقی مستقل در روستاها تأسیس کند. مهمترین هدف از تأسیس دهیاری ها استقلال مالی و واگذاری اختیارات به این قبیل نهادهای محلی است؛
دوم اینکه تشکیل شرکت های تعاونی از جمله بر مبنای قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی مصوب سال ۱۳۷۰ است؛ همچنین بر مبنای بند “پ” ماده ۳۶ آیین نامه مالی دهیاری ها مصوب سال ۱۳۸۲ درآمدهای مؤسسات انتفاعی دهیاری از جمله درآمدها و منابع به شمار آمده است؛
سوم اینکه مطابق ماده ۹ اساسنامه، تشکیلات و سازمان دهیاری ها مصوب سال ۱۳۸۰ هیأت وزیران، “دهیار در زمان تصدی خود نمی تواند رئیس یا عضو هیأت مدیره یا مدیرعامل شرکت ها و مؤسساتی باشد که تمام یا قسمتی از حوائج عمومی حوزه دهیاری را تأمین می نماید…” و به موجب ماده ۱۴ این اساسنامه کلیه عوارض و درآمدهای دهیاری منحصراً به مصرف همان روستا می رسد. با عنایت به مراتب مذکور
نظر به اینکه اولاً دهیاری ها بر اساس قانون و به منظور رسیدن به استقلال و درآمد مالی و … می توانند شرکت تعاونی تشکیل دهند و ثانیاً محدودیت مقرر در ماده ۹ اساسنامه یاد شده ناظر به دهیار است و حکم این ماده متضمن تجویز اصل عضویت در این قبیل شرکت ها و مؤسساتی است که حوائج عمومی حوزه دهیاری را تأمین می کنند و از سوی دیگر کسب درآمد این قبیل مؤسسات از جمله منابع درآمدی دهیاری ها به شمار می رود و تشکیل و تأسیس شرکت های تعاونی با هدف کسب درآمد و استقلال مالی، ملازمه ای با مصرف درآمدهای حاصل از آن، در خارج از روستا ندارد بنابراین مقرره های مورد شکایت مغایرتی با قانون ندارد مستنداً به بند ب ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، رأی به رد شکایت صادر می شود. این رأی ظرف مهلت بیست روز پس از صدور از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است؛
سید کاظم موسوی- رئیس هیأت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری