اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح تسری قانون مدیریت خدمات کشوری به شهرداری ها»
مقدمه
ناکارآمدی نظام اداری و استخدامی شهرداری ها یکی از چالش های مهم و مسائل اساسی حوزه مدیریت شهری کشور محسوب شده و در سالیان اخیر نیز تلاش های متعددی برای سامان دهی این مسئله صورت گرفته است. ازسوی دیگر قانون مدیریت خدمات کشوری به عنوان مهم ترین و جامع ترین قانون حوزه اداری و استخدامی کشور در سال ۱۳۸۶ به تصویب مجلس رسیده و طبق ماده (۱۱۷) این قانون، نهادهای عمومی غیردولتی نظیر شهرداری ها از دامنه شمول این قانون خارج شده اند. در این امتداد طرح حاضر که به امضای ۲۶ نفر از نمایندگان محترم رسیده، درصدد اصلاح ماده (۱۱۷) قانون مدیریت خدمات کشوری و تسری مقررات فصول دهم (حقوق و مزایا)، یازدهم (ارزیابی عملکرد) و سیزدهم (تأمین اجتماعی) این قانون به شهرداری‌هاست. این در حالی است که پیش از این نیز طرح‌ها و لوایح دیگری با هدف سامان‌دهی وضعیت اداری و استخدامی شهرداریها به شرح جدول زیر مطرح شده است:
بر این اساس در ادامه پس از مرور پیشینه قوانین و مقررات این حوزه به ارزیابی طرح حاضر پرداخته می‌شود.
پیشینه قوانین و مقررات
شهرداریهای کشور بهعنوان یکی از مهمترین نهادهای عمومی غیردولتی و ارائه‌دهنده طیف وسیع و متنوعی از خدمات عمومی به شهروندان، در چند دهه اخیر تغییر و تحولات زیادی را در زمینه قوانین و مقررات حوزه اداری و استخدامی تجربه کردهاند. بر این اساس با توجه به لزوم آشنایی با پیشینه این تغییر و تحوالت برای وضع مقررات جدید در این حوزه، در ادامه به بررسی پیشینه قوانین و مقررات اداری و استخدامی شهرداریها پرداخته می‌شود.
با تصویب قانون شهرداری در سال ۱۳۳۴، مقررات استخدامی و مالی شهرداریها در فصل هفتم این قانون مطرح شد. این در حالی بود که در تبصره اصلاحی ماده (۳۸) قانون بودجه سال ۱۳۴۳ کل کشور مقرر شد: «مقررات مربوط به استخدام کارکنان شهرداریها و میزان حقوق شهرداران بهموجب آیین‌نامه‌ای خواهد بود که از طرف وزارت کشور با توجه به اوضاع هر محل و وضع مالی شهرداریها تنظیم و به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید…». بر این اساس ماده (۵۸) قانون شهرداری در تاریخ ۲۸/۱۱/۱۳۴۵ اصلاح و در این ماده نیز بر لزوم تصویب آییننامه استخدامی کارکنان شهرداری طبق تبصره «۳۸» قانون بودجه سال ۱۳۴۳ تأکید شد. به استناد تبصره مذکور، هیئت وزیران در تاریخ ۱۹/۹/۱۳۴۵ اولین آییننامه استخدامی شهرداریها را تصویب نمود که این آییننامه قبل از انقلاب چند بار اصلاح شد.
در سال ۱۳۵۸ و طبق لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری درباره کارکنان شهرداریهای سراسر کشور (به‌استثنای شهرداری پایتخت) مصوب ۲۷/۶/۱۳۵۸ شورای انقلاب، کلیه مستخدمین شهرداریها و مؤسسات وابسته و تابعه مشمول قانون استخدام کشوری شدند. آییننامه اجرایی این قانون تحت عنوان «آییننامه نحوه تطبیق وضع مستخدمین شهرداریها با قانون استخدام کشوری» در تاریخ ۱۰/۹/۱۳۵۸ به تصویب شورای انقلاب رسید. مطابق ماده (۱) این آییننامه، کلیه مستخدمین شهرداریهای کشور و مؤسسات تابعه و وابسته به آنها که در تاریخ ۱/۶/۱۳۵۸ در خدمت بوده‌اند، با قانون استخدام کشوری تطبیق وضع داده میشوند.
ازسوی دیگر با توجه به استثنا بودن شهرداری تهران از شمول این قانون و آییننامه مذکور، «آییننامه استخدامی شهرداری تهران» در تاریخ ۱۲/۸/۱۳۵۸ به تصویب شورای انقلاب رسید. نکته قابل ذکر آنکه سه مصوبه اخیرالذکر شورای انقلاب، در حکم قانون بوده و بر این اساس ناسخ تبصره ماده (۳۸) قانون بودجه سال ۱۳۴۳ محسوب میشوند. این در حالی است که هیئت وزیران در جلسه مورخ ۱۳/۲/۱۳۶۸ بدون توجه به قانون شمول قانون استخدام کشوری درباره کارکنان شهرداریهای سراسر کشور و آییننامه اجرایی آن مبادرت به اصالح آییننامه استخدامی شهرداری پایتخت کرده و مفاد این آییننامه را به کلیه شهرداریهای سراسر کشور تعمیم می‌دهد. همچنین در سال ۱۳۷۰ و طبق ماده (۱۲) قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت، شهرداریها نیز مشمول ضوابط و مقررات این قانون قرار میگیرند و درنهایت در سال ۱۳۸۱، آییننامه سال ۱۳۶۸ توسط هیئت وزیران اصلاح و تصویب می‌شود. این درحالی است که در سال ۱۳۸۲ هیئت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین و مقررات عمومی کشور آییننامه مصوب سال ۱۳۸۱ هیئت وزیران را مورد ایراد قرار داده و با این استناد که اوالً، اختیار هیئت وزیران جهت تصویب آییننامه استخدامی کارکنان شهرداریها، ناشی از ماده (۵۸) قانون شهرداریها و تبصره «۳۸» قانون بودجه سال ۱۳۴۳ کل کشور، با تصویب قانون شمول قانون استخدام کشوری درباره کارکنان شهرداریهای سراسر کشور به استثنای شهرداری پایتخت مصوب سال ۱۳۵۸ نسخ ضمنی شده است.
ثانیاً، طبق این قانون، کارکنان شهرداریها مشمول قانون استخدام کشوری هستند، بنابراین آییننامه مدنظر را خلاف قانون تشخیص داده و طبق نامه شماره ۹۵۲۰۷/۶۴۷۴ مورخ ۲۶/۱۲/۱۳۸۲ آن را ملغی الاثر اعالم کرد. هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در دادنامه‌های شماره ۹۱-۸۷ مورخ ۲۷/۱/۱۳۹۸ و ۸۵۴ مورخ ۸/۷/۱۳۹۹ بر این موضوع تأکید نموده و استناد به آییننامه استخدامی کارکنان شهرداری به‌منظور تصمیمگیری درخصوص وضعیت استخدامی مشمولان آن را فاقد مبنای قانونی دانست. این در حالی است که بهموجب بند «ل» تبصره «۱۲» قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور، مقررات استخدامی کارکنان شهرداریها، مؤسسات، سازمانها و شرکتهای وابسته به آن (بجز شهرداری تهران) بهموجب آیین‌نامه‌ای خواهد بود که به پیشنهاد وزارت کشور ظرف سه ماه تدوین و به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید. بر این اساس به موجب بند «ل» تبصره «۱۲» قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور، قانون شمول قانون استخدام کشوری درباره کارکنان شهرداریهای سراسر کشور (به‌استثنای شهرداری پایتخت) مصوب سال ۱۳۵۸ نسخ ضمنی شده است.
در ذیل پیشینه تغییر و تحوالت قوانین و مقررات حوزه اداری و استخدامی شهرداریها به‌طور خلاصه نشان داده شده است:
۱. قانون مدیریت خدمات کشوری، بهعنوان یک قانون جامع در حوزه اداری و استخدامی کشور، آمیزهای از حقوق و تکالیف به‌هم‌پیوسته و مرتبط بوده و برخورد گزینشی با آن میتواند به تضعیف منطق طراحی آن منجر شود. همچنین فصول مختلف این قانون دارای ارتباطات متقابل و تناسب نسبی بوده و شمول یک دستگاه اجرایی در برخی از فصول این قانون میتواند باعث بروز ناهماهنگی و کاهش کارآمدی اجرای آن شده و از این حیث مغایر بند «۱۰» اصل سوم (۳) قانون اساسی مبنی بر ضرورت ایجاد نظام اداری صحیح خواهد بود. برای مثال فصل دوم این قانون مبین راهبردها و فناوری انجام وظایف دولت بوده و تسری فصول گزینشی این قانون بدون توجه به راهبردهای حاکم بر آن، کاهش اثربخشی اجرای قانون را به همراه خواهد داشت.
۲. شهرداریها بهعنوان یکی از مهمترین نهادهای عمومی غیردولتی کشور و همچنین اصلیترین بازیگر حوزه اداره امور عمومی در سطح محلی، دارای اقتضائات و شرایط خاص بوده و بر این اساس توجه به این مالحظات در تدوین قواعد اداری و استخدامی آنها ضروری به نظر میرسد. برای مثال توجه به جایگاه، حیطه صلاحیت و دامنه اختیارات و وظایف شوراهای اسلامی شهرها در تعیین مناسبات اداری و استخدامی شهرداریها از اهمیت بالایی برخوردار بوده که در قانون مدیریت خدمات کشوری، با توجه به دامنه شمول مورد نظر طراحان، به آنها توجهی نشده است. بنابراین حتی در صورت تمایل به استفاده از چارچوب و ساختار فصول مدنظر از قانون مدیریت خدمات کشوری در طراحی قوانین اداری و استخدامی شهرداریها، اعمال اصلاحات لازم مبتنی بر اقتضائات و شرایط خاص شهرداریها ضروری به نظر میرسد.
۳. همانطور که در گزارش کمیسیون اجتماعی مجلس در سال ۱۳۹۶ درخصوص لایحه استخدامی شهرداریها نیز اشاره شده است، مقررات اداری و استخدامی شهرداریها باید با توجه به تنوع، گستردگی و پیچیدگی وظایف شهرداریهای مختلف تهیه شود. بنابراین بهنظر میرسد با توجه به تفاوت قابل توجه شهرداریهای گوناگون از حیث ساختار اداری و گردش مالی، سطحبندی آنها در تدوین مقررات اداری و استخدامی شهرداریها ضروری بوده و بهعنوان نمونه جهت بهره‌مندی از این موضوع میتوان از طبقه بندی کالنشهرها و شهرهای بزرگ، شهرهای میانی و کوچک و روستاشهرها (شهرهای با جمعیت کمتر از ۱۰ هزار نفر) بهره برد.
۴ .با توجه به اینکه حقوق و مزایای کارکنان شهرداریها تابع قانون نظام هماهنگ پرداخت بوده، نگارندگان طرح حاضر معتقدند که در این قانون توجه چندانی به سازوکارهای انگیزشی کارکنان نشده و ارتباط مناسبی میان کیفیت عملکرد و حقوق و مزایای دریافتی کارکنان وجود ندارد. این در حالی است که بهنظر میرسد فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشور نیز محدودیتها و ایرادهای متعددی بر این اساس داشته و برتری این فصل بر قانون نظام هماهنگ پرداخت اثبات نشده است.
به نظر میرسد هدف نانوشته نگارندگان طرح حاضر افزایش حقوق و مزایای کارکنان شهرداریها بوده که این امر نیز با لحاظ اصلاحاتی در قانون نظام هماهنگ پرداخت قابل تحقق است.
۵. فارغ از میزان استحکام دلایل توجیهی مطرح شده در مقدمه طرح حاضر، این دلایل صرفاً معطوف به لزوم شمول شهرداریها در فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری بوده و اساساً دالیلی برای لزوم شمول شهرداریها در فصول یازدهم و سیزدهم این قانون و چرایی عدم شمول شهرداریها در سایر فصول این قانون اقامه نشده است.
۶. با توجه به بخش پیشینه قوانین و مقررات اظهارنظر حاضر و سابقه طولانی تفاوت قوانین و مقررات اداری و استخدامی شهرداریهای سراسر کشور با شهرداری تهران در چند دهه اخیر، به نظر میرسد با توجه به اینکه دامنه شمول طرح حاضر شامل شهرداری تهران نیز میگردد، بهتر است به این مسئله با ذکر عباراتی نظیر «…شهرداریهای کشور ازجمله شهرداری تهران…» تصریح گردد.
۷. عنوان طرح حاضر »تسری قانون مدیریت خدمات کشوری به شهرداریها» است در حالی که محتوای آن ناظر بر تسری سه فصل از این قانون به شهرداریها بوده و از اینرو هماهنگی الزم بین عنوان و محتوای طرح وجود ندارد. ازسوی دیگر با توجه به بند نهم سیاستهای کلی نظام قانونگذاری مبنی بر ضرورت انسجام قوانین، همانطور که در اظهارنظر اداره کل تدوین قوانین مجلس نیز مطرح شده با عنایت به اینکه طرح حاضر درصدد اصلاح یکی از قوانین موجود بوده، بنابراین شایسته است عنوان آن بهصورت طرح «الحاق یک تبصره به ماده (۱۱۷) قانون مدیریت خدمات کشوری« اصالح شود. همچنین بهنظر میرسد با توجه به وجود رویه‌های مشخص در نظام قانونی کشور در خصوص ساز و کارها و زمان بندی لازم الاجرا شدن قوانین، ضرورتی مبنی بر ذکر عبارت «از تاریخ تصویب این قانون» در متن حاضر وجود ندارد.
۸. شهرداریهای سراسر کشور، خصوصاً شهرداریهای کلانشهرها، دارای مؤسسات، سازمانها و شرکتهای تابعه متعددی بوده که عهده‌دار وظایف مهمی در حوزه مدیریت شهری هستند. بر این اساس از منظر قوانین و مقررات حوزه اداری و استخدامی عموماً در ردیف شهرداریها قرار میگیرند. بنابراین بهنظر میرسد دامنه شمول قوانین و مقررات این حوزه باید شامل شرکتها و مؤسسات تابعه شهرداریها نیز باشد.
۹. طبق اصل هفتادوپنجم (۷۵) قانون اساسی طرحهای قانونی و پیشنهادها و اصلاحاتی که نمایندگان درخصوص لوایح قانونی عنوان میکنند و به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه عمومی میانجامد، در صورتی قابل طرح در مجلس است که در آن طریق جبران کاهش درآمد یا تأمین هزینه جدید نیز معلوم شده باشد. بنابراین بهنظر میرسد درخصوص طرح حاضر احتمال مغایریت با اصل هفتادوپنجم (۷۵) قانون اساسی وجود داشته و همچنین با توجه به تراز مالی منفی عمده شهرداریهای کشور، تصریح طرح حاضر مبنی بر تأمین مالی این طرح از محل منابع داخلی شهرداریها رافع ایراد مذکور نیست. این در حالی است که تصویب طرح حاضر سهم حقوق و مزایا از کل منابع شهرداریها را افزایش داده و در عمل کاهش کیفیت و کمیت خدمات عمومی ارائه شده توسط این سازمانها و همچنین شکل گیری مطالباتی درخصوص ضرورت افزایش منابع مالی شهرداریها را در پی خواهد داشت. این در حالی است که بهنظر میرسد افزایش هزینههای شهرداریها باعث افزایش تلاش و انگیزه آنها برای ارتقای سطح درآمدهای ناپایدار مالی نظیر درآمدهای متکی بر تخلفات ساختمانی و فروش تراکم مازاد خواهد شد و این مسئله پیدایش تبعات گوناگونی در زندگی شهرنشینی امروزه را بههمراه خواهد داشت.
۱۰. در ماه‌های اخیر بررسی لایحه اداری و استخدامی کارکنان شهرداریهای سراسر کشور در دستور کار کمیسیون اجتماعی و کمیته اداری و استخدامی این کمیسیون قرار داشته و بهموجب ماده (۱۴۲) آییننامه داخلی مجلس، بررسی این لایحه به مرکز پژوهشها واگذار شده و نسخه پیشنویس اصلاحی آن نیز تهیه و ارائه شده است. همچنین کلیات طرح جامع مدیریت شهری و روستایی در حالی به تصویب کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها رسیده است که تصویب نهایی آن میتوان تأثیر قابل توجهی بر حدود نقش آفرینی و فعالیت شهرداریهای کشور داشته و برخی از واحدهای دولتی را به شهرداریها منتقل نماید. بنابراین بهنظر میرسد بهتر است ملاحظات طراحان محترم طرح حاضر در کنار ملاحظات مطرح در طرح و لایحه مذکور مدنظر قرار گیرد. همچنین پس از اعالم وصول طرح حاضر بهموجب بند «ل» تبصره «۱۲» قانون بودجه سال ۱۴۰۰ مقررات استخدامی کارکنان شهرداریها، مؤسسات، سازمانها و شرکتهای وابسته به آن (بجز شهرداری تهران) به موجب آیین نامه ای خواهد بود که به پیشنهاد وزارت کشور ظرف سه ماه تدوین و به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید. بر این اساس بهنظر میرسد با توجه به تغییر وضعیت موجود موضوع طرح حاضر، بازنگری این طرح متناسب با وضعیت جدید نیز ضروری است.
جمع‌بندی
در سالیان اخیر عدم تناسب، تشتت و مغایرت های موجود در قوانین و مقررات حوزه اداری و استخدامی شهرداری ها، ضرورت اقدام عاجل درخصوص سامان دهی وضعیت موجود اداری و استخدامی این نهادهای عمومی غیردولتی را غیرقابل تردید ساخته است. بر این اساس طرح ها و لوایح گوناگونی نظیر طرح حاضر و لایحه استخدامی شهرداری ها با هدف سامان دهی این مسئله مطرح شده و عمدتاً مسکوت مانده اند. این در حالی است که این طرح ها و لوایح در پی تسری تمام و یا بخشی از قانون مدیریت خدمات کشوری، به عنوان قانون مادر حوزه اداری و استخدامی بخش دولتی، به شهرداری ها، به عنوان یک نهاد عمومی غیردولتی، یا واگذاری اختیارات قاعده گذاری این حوزه به هیئت وزیران یا وزارت کشور بوده اند. بر این اساس با توجه به ماهیت تقنینی قواعد حوزه اداری و استخدامی شهرداری ها و همچنین ضرورت تناسب این قواعد با اقتضائات و شرایط خاص شهرداری ها به نظر می رسد سامان دهی مناسب و پایدار این مسئله در بلندمدت در گروی تدوین قانون جامع اداری و استخدامی شهرداری ها بوده و تحقق این امر با توجه به توان کارشناسی، آشنایی با محیط و دسترسی به آمار و اطلاعات قوه مجریه، مستلزم ارائه لایحه ازسوی دولت است. این در حالی است که همان طور که اشاره شد اختیار تصویب مقررات استخدامی شهرداری ها مطابق بند «ل» تبصره «۱۲» قانون بودجه سال ۱۴۰۰ به هیئت وزیران واگذار شده است.
با توجه به ملاحظات مذکور در بخش ارزیابی به نظر می رسد تسری ناقص قانون جامع مدیریت خدمات کشوری به شهرداری ها پاسخگوی سامان دهی وضعیت نامناسب کنونی اداری و استخدامی این نهادهای عمومی غیردولتی نبوده و در صورت اصرار نمایندگان محترم مبنی بر تسری قانون مدیریت خدمات کشوری به شهرداری ها، پیشنهاد می شود تمامی فصول این قانون به شهرداری ها و شرکت ها و مؤسسات وابسته تسری داده شوند. همچنین با توجه به در دست بررسی بودن لایحه اداری و استخدامی شهرداری ها در کمیسیون اجتماعی مجلس و اشتراک محتوای طرح حاضر و لایحه مذکور، به نظر می رسد بررسی توأمان این طرح و لایحه موجب ارتقای اثربخشی، تعمیق بررسی ها و صرفه جویی در وقت و هزینه خواهد بود.