رأی ابطال بخشنامه حق الجلسه کمیسیون های قانونی شهرداری‌ها

رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال بخشنامه حق الجلسه اعضای کمیسیون های قانونی شهرداری‌ها

رای شماره ۱۴‍۰۴۳۱۳۹‍۰‍۰‍۰۲۵۴۸۹۷‍۰مورخ ۱۴‍۰۴/۱‍۰/‍۰۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری (موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۴۴۹۶۲ مورخ ۱۴‍۰۲/۸/۲۴ سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور )

شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۵۴۸۹۷۰
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۱۰/۲
شماره پرونده: ۰۲۰۷۵۱۷
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای سید منصور آهویی
طرف شکایت: سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۴۴۹۶۲ مورخ ۱۴۰۲/۸/۲۴ سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ۴۴۹۶۲ مورخ ۱۴۰۲/۸/۲۴ سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

” چنانچه مستحضرید بودجه سالانه شهرداری‌ها در پایان هر سال تهیه و پس از تصویب در شورای اسلامی شهر برای اجرا در سال بعد ملاک عمل قرار می‌گیرد. لذا در صورت عدم توقف اجرای این مصوبه غیر قانونی مفاد آن ملاک و مبنای تهیه و تنظیم بودجه شهرداری‌ها در سطح کشور قرار گرفته و در صورت نقض این بخشنامه امکان پرداخت حق الجلسه اعضای کمیسیون های شهرداری خارج از مفاد بخشنامه وجود ندارد؛ از طرفی چون آثار ابطال مصوبات هیات عمومی دیوان عدالت اداری رو به آینده است و مشمول گذشته نمی‌شود لذا حق و حقوق اعضای کمیسیون‌هایی که در این مدت بیش از ۲۰ ساعت در جلسات کمیسیون به صورت ماهانه حضور یافته اند تضییع می‌گردد. ضمن آن که بیم آن می رود که به لحاظ صدور این بخشنامه شهرداری‌ها و اعضای کمیسیون از تشکیل و حضور در جلسات کمیسیون بیش از ۲۰ ساعت در ماه خودداری نموده که نتیجه آن تضییع حقوق عمومی و تأخیر در انجام امور شهرداری و شهروندان است که موجبات ورود خسارات غیر قابل جبرانی را به بیت المال و شهروندان دارد.

چنانچه در بند ۱ بخشنامه نیز اشاره شده است، کارکنان دولت ونهادهای عمومی در صورتی که مشمول قوانین استخدام کشوری و نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت باشند، وفق تبصره (۲) ماده (۴۳) قانون استخدام کشوری و آیین‌نامه اجرایی آن موضوع تصویب نامه شماره ۹۲۲۱۱/ ت ۳۴۸۶۹ ه- مورخ ۱۳۸۵/۸/۶ هیات وزیران، مشمول حق الجلسه بابت هر جلسه ۲ ساعته حداکثر به میزان یک بیستم حقوق و فوق العاده شغل مستخدم خواهند بود، لذا تعیین و تعریف سقف پرداختی مجددی خارج از حدود تعیین شده در تبصره ۲ ماده ۴۳ قانون استخدام کشوری و آیین نامه اجرایی آن بر خلاف قوانین موضوعه و حدود اختیارات و وظایف سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور است.

مبالغ اعلامی از سوی سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور بر اساس جمعیت شهر است. حال آن که میزان حق الزحمه می‌بایست متناسب و متناظر با خدمات ارایه شده و بر مبنای سطح دانش تخصّص و میزان خدمات ارایه شده باشد، در ما نحن فیه تفاوتی بین مسیولیت اعضای کمیسیون‌های هم عرض درشهرهای مختلف کشور با جمعیت متفاوت وجود ندارد، زیرا ماهیّت پرونده‌ها در تمام کمیسیون‌های مشابه یکسان است و اگر مدّ نظر سازمان شهرداری‌ها حجم و تعداد پرونده‌ها در شهرهای با جمعیت بالاتر باشد، باید پاسخ داد که به ازای آن تعداد شعب کمیسیون و همچنین تعداد ساعات حضور اعضا در جلسات بیشتر می‌گردد و چون مبنای پرداخت حق الجلسه اعضای کمیسیونها ساعات حضور در جلسه است این اختلاف مرتفع می‌گردد. تعیین حداکثر ساعات تشکیل جلسه برای کمیسیون‌های قانونی نه تنها اقدامی خارج از حدود صلاحیت و اختیارات سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور است، بلکه در بسیاری از موارد غیر قانونی موجب تضییع حقوق عمومی شهروندان است.

برابر ماده ۷ بخشنامه شماره ۱۲۸۲۲۵ مورخ ۱۳۹۷/۷/۱۷ وزیر کشور مرجع تهیه و ابلاغ بخشنامه های آتی در صورت لزوم معاون عمرانی و توسعه امور شهری و روستایی وزارت کشور تعیین شده است که از نظر شخصیت حقوقی متفاوت و متباین با معاون وزیر و رییس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور است.

سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور صرفاً برای کمیسیون ماده صد آن هم در حد ۲۰ درصد مجوز افزایش حق الزحمه نسبت به مبالغ اعلامی را به دلیل لزوم دقت نظر و بازید احتمالی داده است. لذا آنچه که می‌تواند وجه تمایز بین میزان حق الزحمه از نظر قانونی باشد میزان تخصّص، سابقه و خدماتی است که در قالب ساعت حضور در جلسه توسط عضو کمیسیون ارایه می‌شود که در تبصره (۲) ماده (۴۳) قانون استخدام کشوری و آیین‌نامه اجرایی آن به خوبی بدان اشاره شده است. لذا تعیین حق الجلسه بر اساس جمعیت شهر و همچنین سقف ساعات تشکیل جلسات امری غیر قانونی و خارج از حدود صلاحیت و اختیار سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور می باشد. از این رو نقض بخشنامه معترضّ عنه و تسری اثر ابطال مصوبه مذکور (مستند به ماده ۱۳) به تاریخ تصویب آن مورد استدعا است.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی و امور قراردادها سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور به موجب لایحه شماره ۶۷۴۸۴ مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۱۳ توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

” ۱-درخواست سازمان بازرسی کل کشور از وزارت کشور مبنی بر تهیه بخشنامه ای برای احصاء کمیته‌ها، شوراها و کمیسیون های قانونی، و جلوگیری از تشکیل کمیته‌های غیر قانونی از جمله «کمیته توافقات» ،«کمیته زیباسازی»، «کمیته حل و فصل» و نظایر آن منجر به تهیه بخشنامه شماره ۱۲۸۲۲۵ مورخ ۱۳۹۷/۰۷/۱۷ و دستورالعمل معترضٌ‌عنه و ابلاغ بخشنامه توسط وزیر کشور گردید.

۲- سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات به دفعات به وزارت کشور (سازمان شهرداری ها و دهیاری ها) الزام‌کرده اند که به منظور ایجاد وحدت رویه در شهرداری های سراسر کشور و در جهت اجرای صحیح قوانین و مقرّرات جاری، و به دلیل وجود خلاء قانونی برای تعیین حق‌الجلسه اعضای کمیسیون ها (به غیر از مستخدمین شهرداری) پس از تدوین سازوکار مناسب، موضوع پرداخت حق الجلسه به اعضای کمیسیون‌های قانونی مندرج در قانون شهرداری‌ها را به استانداری های سراسر کشور ابلاغ نماید تا زمینه بروز هرگونه سوء جریان در شهرداری ها فراهم نگردد.

۳- دستورالعمل معترضٌ عنه پس از تصویب در تاریخ ۱۴۰۲/۰۸/۲۴ به استانداری ها و شهرداری ها ابلاغ شده و اکنون مدتی است که در حال اجرا می باشد.

۴- پرونده های مطروحه در کمیسیون های کلان شهرها (که دارای جمعیت بیشتری نسبت به سایر شهرها هستند) به مراتب مشکل تر و پیچیده تر از پرونده های سایر شهرها می باشد. لذا انتخاب شاخص جمعیت شهرها برای تعیین مبلغ حق الجلسات، به دلیل پیچیدگی و تنّوع پرونده ها در شهرهای با جمعیت بیشتر بوده است.

۵- سازمان شهرداری ها و دهیارهای کشور (به عنوان یکی از سازمان های وابسته به وزارت کشور) مستند به ماده ۱ اساسنامه خود موظّف می باشد نسبت به اجرای وظایفی که قانوناً به عهده وزارت کشور گذاشته شده است اقدام کند؛ لذا بر اساس تفکیک ساختار سازمانی حوزه معاونت امور عمرانی وزارت کشور کلّیه موضوعات و امور مربوط به شهرداری ها به این سازمان واگذار شده و بخشنامه مورد اعتراض نیز با امضای ریاست سازمان ابلاغ گردیده است.

۶- تعداد و پیچیدگی‌های پرونده های کمیسیون ماده صد در شهرداری ها عموماً بیشتر از سایر پرونده های کمیسیون های دیگر می باشد به همین دلیل افزایش ۲۰ درصد حق الجلسه برای این کمیسیون ملحوظ شده است.

۷- وفق دادنامه شماره ۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۰۲۵ مورخ ۱۳۹۶/۰۱/۱۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، شوراهای اسلامی شهرها صلاحیت وضع قاعده در زمینه پرداخت حق الزحمه به اعضای کمیسیون های قانونی نظیر کمیسیون های ماده ۷۷ و ۱۰۰ قانون شهرداری را ندارند. به همین دلیل برای جلوگیری از سوء استفاده از خلاء قانونی موجود و پرداخت های نامتعارف، تهیه و تصویب این دستورالعمل ضرورت داشته و ابطال آن منجر به بروز سوء جریان در شهرداری ها خواهد شد و پاسخ گویی در خصوص تبعات آن به نهادهای نظارتی از عهده این سازمان خارج خواهد بود.

علی ای حال با امعان نظر به مراتب فوق تقاضای رد شکایت از آن مرجع به طرفیت این سازمان مورد استدعاست.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۱۰/۲ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً اقدام سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور در اصلاح بخشنامه شماره ۱۲۸۲۲۵ مورخ ۱۳۹۷/۷/۱۷ وزیر کشور خارج از حدود اختیار این سازمان بوده و مستند اعلامی برای انجام این اقدام نیز موجد صلاحیتی در این خصوص نیست.

ثانیاً براساس دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۵۳ مورخ ۱۳۹۸/۶/۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری اعلام شده است که برمبنای تبصره ۲ ماده ۴۳ قانون استخدام کشوری مصوب سال ۱۳۴۵ با اصلاحات بعدی پرداخت حق حضور در جلسه کارمندان در غیر ساعات اداری مرتبط با شغل آنها طبق آیین‌نامه‌ای که به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی به تصویب هیات وزیران خواهد رسید، تعیین می‌شود و سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور صلاحیتی در این خصوص ندارد.

با توجه به مراتب فوق، بخشنامه شماره ۴۴۹۶۲ مورخ ۱۴۰۲/۸/۲۴ سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور که در رابطه با تعیین حق جلسه اعضای کمیسیون های قانونی شهرداریها صادر شده، خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ صدور ابطال می‌شود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیمگیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

احمدرضا عابدی- رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری