ابطال اطلاق تبصره ماده یک آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی، موضوع مصوبه شماره ۱۲۰۳۰۸/ت۳۹۷۲۵ک- ۱۷/۷/۱۳۸۷ وزیران عضو کارگروه حل مشکلات اصناف و ابطال ماده۲ و تبصره ماده ۶ و ماده ۵ و تبصره آن و تبصره ماده ۸ آیین‌نامه مذکور (رأی شماره ۶۱۹ هيأت عمومی ديوان عدالت اداری)
تاریخ دادنامه: ۱۳/۹/۱۳۹۱
شماره دادنامه: ۶۱۹
کلاسه پرونده: ۸۹/۴۱۹
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای حسن سلیمی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال موادی از آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی، موضوع مصوبه شماره ۱۲۰۳۰۸/ت۳۹۷۲۵ک- ۱۷/۷/۱۳۸۷وزیران عضو کارگروه حل مشکلات اصناف
گردش کار: آقای حسن سلیمی به موجب دادخواستی ابطال موادی از آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی به لحاظ مغایرت با قوانین شهرداری و نظام صنفی و خروج وزیران عضو کارگروه حل مشکلات اصناف از حدود اختیارات قانونی خود را خواستار و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«پیرامون آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی و تعارض آن با بند ۲۰ ماده ۵۵ و ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و فصل اول و ماده ۴۹، ۳۷، ۳۰ و ۲۶ قانون نظام صنفی کشور و خروج وزیران عضو کارگروه حل مشکلات اصناف از حدود اختیارات قانونی خود موارد ذیل را به استحضار عالی می‌رساند:
الف: قانون شهرداری
۱- وفق بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری، جلوگیری از ایجاد و تأسیس کلیه اماکن که به نحوی از انحاء موجب بروز مزاحمت برای ساکنین یا مخالف اصول بهداشت در شهرهاست از وظایف مصرح شهرداری است. در این راستا «شهرداری مکلف است از تأسیس کارخانه‌ها، کارگاهها، گاراژهای عمومی و تعمیرگاهها و دکانها و همچنین مراکزی که مواد محترقه می‌سازند و اصطبل چهارپایان و مراکز دامداری و به طور کلی تمام مشاغل و کسبهایی که ایجاد مزاحمت و سرو صدا کنند یا تولید دود و یا عفونت و یا تجمع حشرات و جانوران نماید جلوگیری کند و در تخریب کوره‌های آجر و گچ و آهک‌پزی و خزینه و گرمابه‌های عمومی که مخالف بهداشت است اقدام نماید و با نظارت و مراقبت در وضع دودکشهای اماکن و کارخانه‌ها و وسایط نقلیه که کار کردن آنها دود ایجاد می‌کند از آلوده شدن هوای شهر جلوگیری نماید و هر گاه تأسیسات مذکور فوق قبل از تصویب این قانون به وجود آمده باشد آنها را تعطیل کند و اگر لازم شود آنها را به خارج از شهر انتقال دهد.» تعطیل و تخریب و انتقال به خارج از شهر در خصوص کلیه تأسیسات مشمول بند ۲۰ ماده مذکور، چه قبل از تصویب و چه بعد از تصویب قانون شهرداری از وظایف شهرداری است و قانونگذار به لحاظ رفع ابهام در خصوص تأسیسات قبل از تصویب با قید عبارت «و هر گاه تأسیسات مذکور قبل از تصویب این قانون به وجود آمده باشد» درصدد تسری بند ۲۰ بر تأسیسات قبل از تصویب قانون شهرداری هم بوده است. چنان که از منطوق بند فوق برمی‌آید جلوگیری از ایجاد و تأسیس کلیه اماکن آلاینده و تعطیل و تخریب و انتقال آنها به خارج از شهر با شهرداری است. اگر چه تشخیص آلایندگی آن با سازمان حفاظت محیط زیست است. با عنایت به این موارد وظیفه انتقال و ایجاد مجتمع‌های صنفی که محل استقرار مجموعه‌ای از واحدهای صنفی آلاینده است با شهرداری است که در آیین‌نامه « نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی» وظیفه تشخیص صنوف آلاینده به سازمان حفاظت محیط زیست و وظیفه انتقال آنها وفق تبصره ماده ۱ آیین‌نامه مذکور، پس از بررسی و تصویب در کارگروهی مرکب از نمایندگان سازمانهای بازرگانی، مسکن و شهرسازی، حفاظت محیط زیست، شهرداریهای مربوط، نیروی انتظامی و… با مسؤولیت فرماندار در مرکز شهرس-تان می‌باشد. در این تبصره شهرداری صرفاً به عنوان عضو کارگروه مد نظر
قرار گرفته در حالی که به صراحت بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری، وظیفه انتقال رأساً و مستقلاً با شهرداری است. در این راستا توجه به تبصره ماده ۲۰ قانون شهرداری حائز اهمیت وافر است. تبصره مذکور ابراز می‌دارد: «شهرداری در مورد تعطیل و تخریب و انتقال به خارج از شهر مکلف است مراتب را ضمن دادن مهلت مناسبی به صاحبان آنها ابلاغ نماید و اگر صاحب ملک به نظر شهرداری معترض باشد باید ظرف مدت ده روز اعتراض خود را به کمیسیون مرکب از سه نفر که از طرف انجمن شهر انتخاب خواهند شد تسلیم کند. رأی کمیسیون قطعی و لازم‌الاجرا است.» در جهت رعایت حقوق شهروندان وفق اصل ۴۰ قانون اساسی و نیز اهمیت بسزای رفع مزاحمتها و آلودگیها و در جهت حفظ بهداشت و آسایش عمومی و بنا به فلسفه وجودی شهرداری، قانونگذار در جهت اجرای موارد تعیین شده، کمیسیونی را در این ماده پیش‌بینی می‌نماید که بر خلاف سایر کمیسیونهای مندرج در قانون شهرداری و دیگر قوانین که مرجع تجدیدنظر برای آنها تعیین می‌شود رأی کمیسیون مندرج در تبصره ۲۰ ماده ۵۵ قطعی و لازم‌الاجرا می‌باشد و این امر حاکی از اهمیت بسزای کمیسیون به لحاظ واجد اهمیت بودن بلاشک وظایف مندرج در بند ۲۰ ماده ۵۵ است. قانونگذار در جهت سامان بخشی به وظایف مندرج در این ماده، کمیسیون را پیش‌بینی می‌نماید که آرای آن حتی از احکام قضایی نیز که قابل تجدید نظر است مستحکم تر بوده و غیر قابل خدشه است و علی‌رغم این مسئله وزیران عضو کارگروه حل مشکلات اصناف، انتقال واحدهای صنفی مزبور را به کارگروه مندرج در تبصره ماده ۱ واگذار می‌نماید که خلاف صریح نص قانون شهرداری است.
۲- وفق ماده ۱۰۰ قانون شهرداری «مالکان اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی ساختمانهای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه به وسیله مأموران خود اعم از آن که ساختمان در زمین محصور یا غیر محصور واقع باشد جلوگیری نماید.» صدور پروانه ساختمانی به صراحت این ماده در محدوده شهر یا حریم آن به صلاحیت شهرداری است. حال آن که بر اساس ماده ۵ آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی، مجوز احداث مجمتع‌های صنفی در محدوده و حریم شهرها توسط استانداری و پس از کسب نظر شهرداری صادر می‌گردد. با عنایت به این امر که صدور پروانه و مجوز احداث بایستی با رعایت کامل طرحهای مصوب و ضوابط طرح جامع، تفصیلی یا هادی مصوب صورت پذیرد و شهرداری صلاحیت تام در این مقوله دارد و با بذل توجه به ماده ۱۰۰ قانون شهرداری صدور مجوز احداث مجتمع صنفی در محدوده و حریم شهر توسط استانداری و صرفاً پس از کسب نظر شهرداری، خلاف بین قانون شهرداری می‌باشد. مضاف بر این که صدور مجوز احداث مجتمع‌های صنفی سنخیتی با وظایف استانداری ندارد. شایسته ذکر است که علاوه بر خلاف مصرح بودن آیین‌نامه مزبور با قانون، شهرهای کوچکی که فاقد مجمع امور صنفی بوده یا ایجاد مجتمع فاقد صرفه اقتصادی باشد در این خصوص با مشکلات عدیده مواجه اند. با عنایت به این که آیین‌نامه مارالذکر در صورتی قابل اجراست که ایجاد مجتمع واجد صرفه اقتصادی برای مجامع امور صنفی باشد در این صورت ایجاد مجتمع صرفاً در شهرهای بزرگ از صرفه اقتصادی برخوردار است و مشاغل مزاحمی همچون جوشکاری و… که در سطح شهرهای کوچک و در محدوده مسکونی شهر قرار دارند، در فقدان واحد مسؤول تعیین شده در این آیین‌نامه که شهرداری را نیز خلع سلاح نموده است، حقوق عام شهروندان و امنیت روانی و آرامش شهروندان همسایه واحدهای مشاغل مزاحم را به مخاطره انداخته‌اند در حالی که شهروندان پاسخگو و مسؤولیتی بر این مسئله نمی‌یابند و این امر کاملاً ناقض اصل ۴۰ قانون اساسی است که بیان می‌دارد: هیچ کس نمی‌تواند احقاق حق خویش را به وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد.
ب: قانون نظام صنفی:
۱- ماده ۱ «آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی» به تعریف مجتمع صنفی پرداخته که طبق تبصره همین ماده انتقال صنوف آلاینده پس از بررسی و تصویب در کارگروهی که در همان تبصره ذکر شده، انجام خواهد گرفت و بر اساس ماده ۲ آیین‌نامه، مجامع امور صنفی با همکاری اتحادیه‌های مربوط موظف شده‌اند به منظور انجام اقدامات اجرایی لازم جهت ایجاد مجتمع‌های صنفی نسبت به تشکیل شرکت یا شرکتهای احداث مجتمع‌های صنفی، اقدام نمایند.
در حالی که ماده ۳۷ قانون نظام صنفی کشور مصوب ۲۴ اسفند ۱۳۸۲، به صورت کاملاً حصری و تفصیلی به بیان مجتمع امور صنفی پرداخته است که وظیفه تشکیل شرکت یا شرکتهای احداث مجتمع‌های صنفی در ماده فوق ذکر نشده است. با توجه به این که ماده ۳۰ قانون نظام صنفی، به بیان وظایف و اختیارات اتحادیه‌ها پرداخته و در هیچ یک از شقوق آن به وظیفه مندرج در ماده ۲ آیین‌نامه اشاره ننموده است و مشمول بند م ماده ۳۰ که ابراز می‌دارد: «سایر مواردی که در این قانون پیش‌بینی شده است» نیز به لحاظ عدم مد نظر قرار دادن تشکیل مجتمع صنفی در قانون مزبور، نمی‌شود، خارج از حدود صلاحیت قانونی وزیران کارگروه به لحاظ تعریف وظیفه جدید برای اتحادیه‌ها می‌باشد. با عنایت به این که قانونگذار در ماده اشاره شده، به بیان وظایف و اختیارات مجامع و اتحادیه‌ها پرداخته، آیین‌نامه نمی‌تواند بر خلاف قانون، وظیفه جدیدی برای آنها در نظر بگیرد چرا که هدف قانونگذار عدم واگذاری وظیفه فوق به مجامع به لحاظ تطابق این وظیفه با وظایف شهرداری بوده و شاهد این امر نیز سکوت قانونگذار در مقام بیان است.
۲- تبصره ماده ۵ آیین‌نامه بیان می‌دارد: «ابطال یا لغو مجوز احداث مجتمع‌ها در صورت انحلال شرکت و یا عدم ایفای تعهدات آن، با تأیید کمیسیون نظارت شهرستان مربوط امکان‌پذیر خواهد بود.» با توجه به این که ماده ۴۹ قانون نظام صنفی، به بیان وظایف و اختیارات کمیسیون نظارت پرداخته است و در هیچ یک از شقوق آن به وظیفه مندرج در تبصره ماده ۵ آیین‌نامه اشاره ننموده است و مشمول بند ۵ ماده ۴۹ که ابراز می‌دارد: «سایر مواردی که در این قانون پیش‌بینی شده است» نیز به لحاظ عدم مد نظر قرار دادن تشکیل مجتمع صنفی در قانون مزبور، نمی‌شود، خارج از حدود صلاحیت قانونی وزیران کارگروه به لحاظ تع-ریف وظیفه جدید برای کمیسیون نظارت می‌باشد.
۳- تبصره ماده ۶ آیین‌نامه بیان می‌دارد: «مجامع امور صنفی مسؤولیت نظارت بر عملکرد شرکتهای احداث مجتمع‌های صنفی از جمله امور مربوط به معاملات و قراردادها را عهده دار بوده و موظفند گزارش لازم را به کمیسیون نظارت مربوط ارائه نمایند.» با عنایت به مطالب پیش گفته و مد نظر قرار دادن ماده ۳۷ قانون نظام صنفی که به بیان وظایف و اختیارات مجامع پرداخته محرز می‌گردد که آیین‌نامه مجدداً بر خلاف موازین وخارج از حیطه صلاحیت اقدام به تعیین وظیفه جدیدی به صورت آمره برای مجامع نموده است.
۴- تبصره ماده ۸ آیین‌نامه نیز تهیه ضوابط واگذاری و نقل و انتقال آن دسته از واحدهایی که باید در مجتمع‌های صنفی مستقر شوند را به همکاری شرکتهای احداث مجتمع‌های صنفی و مجامع امور صنفی مربوط واگذار نموده که پس از تصویب کمیسیون نظارت شهرستان به تصویب استاندار خواهد رسید.
هم چنان که در هیچ یک از مواد یازده گانه فصل اول قانون نظام صنفی که به تعاریف نهادهای قانون نظام صنفی از جمله واحد صنفی، مجمع امور صنفی، اتحادیه و شورای اصناف اختصاص دارد، «مجتمع صنفی» تعریف نشده و وزیران کارگروه اصناف بر خلاف اصل تفکیک قوا اقدام به قانونگذاری نموده و بر خلاف خواست مقنن، با خروج از حیطه صلاحیت خود و مغایر با موازین قانونی، به نهادی دیگر شخصیت بخشیده‌اند و به صورت آمره، مجامع امور صنفی را با همکاری اتحادیه صنفی، مکلف به ایجاد مجتمع صنفی نموده‌اند. شایسته ذکر است که تبصره ۴ ماده ۲۶ قانون نظام صنفی بیان می‌دارد: «واحدهای صنفی که به عنوان آلاینده یا مزاحم نقل مکان داده می‌شود هم چنان عضو اتحادیه‌ای که بوده‌اند خواهند ماند حتی اگر در محدوده جغرافیایی جدید قرار گیرند.» ماده مزبور به نهاد انتقال دهنده اشاره ننموده و این عدم اشاره با بذل توجه به این امر که صرفاً چند ماده بعد (ماده ۳۷ و ۳۰ قانون مزبور) به بیان وظایف و اختیارات مجامع و اتحادیه‌ها می‌پردازد و وظیفه انتقال را به آنها واگذار نمی‌نماید بیانگر نظر قانونگذار مبنی بر تثبیت صلاحیت شهرداری در این مقوله است آن چنان که ماده ۵۵ قانون شهرداری در بند ۲۰ خود صراحتاً این وظیفه را به شهرداری واگذار نموده است و بر خلاف قوانین فوق، آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی، این وظیفه را به مجامع امور صنفی با همکاری اتحادیه‌ها واگذار نموده که مغایرت آن با قوانین شهرداری و نظام صنفی محرز است. با تأکید بر تصریح وظایف و اختیارات مجمع امور صنفی در ماده ۳۷، ضابطه‌گذاری از وظایف ذاتی قوه مقننه می‌باشد که این امر در اصل ۱۳۸ قانون اساسی نیز مد نظر قرار گرفته است. اصل ۱۳۸ به هیأت وزیران و کمیسیونهای متشکل از چند وزیر اجازه می‌دهد که صرفاً برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد، نه این که خود اقدام به قانونگذاری و تهیه ضوابط که موجد حق و تکلیف است نماید. با عنایت به مطالب مطروحه درخواست ابطال آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی، به لحاظ مغایرت با بند ۲۰ ماده ۵۵ و ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و نیز مغایرت با فصل اول و تبصره ماده ۲۶ و مواد ۴۹ و ۳۷ و ۳۰ قانون نظام صنفی کشور مخالفت با قانون و نیز خروج وزیران عضو کارگروه حل مشکلات اصناف از حیطه صلاحیت و اختیارات قانونی را دارد.»
در پاسخ به شکایت مذکور قائم‌مقام معاون حقوقی رئیس‌جمهور، به موجب لایحه شماره ۲۴۴۶۷۲/۱۱۸۸۸- ۱۰/۱۲/۱۳۸۹ توضیح داده است که:
«سلام علیکم:
با احترام، عطف به نامه شماره هـ ع/۸۹/۴۱۹ – ۱۶/۶/۱۳۸۹ راجع به دادخواست شکایت نسبت به موادی از «آیین‌نامه نحوه ایجاد مجتمع‌های صنفی» (موضوع مصوبه شماره ۱۲۰۳۰۸/ت۳۹۷۲۵ک- ۱۲/۷/۱۳۸۷) از جهت مغایرت با قانون شهرداری و قانون نظام صنفی، اعلام می‌دارد:
با توجه به این که موادی از مصوبه که ناظر به موضوعات مختلفی است مورد شکایت قرار گرفته لذا در هر مورد ابتدا مفاد ماده مورد شکایت و سپس ایراد شاکی و پاسخ آن ارائه می‌گردد:
۱- تبصره ماده (۱) تصویب‌نامه
در این تبصره تشخیص صنوف آلاینده به سازمان محیط زیست محول شده و سپس انتقال آنها به مجتمع‌های صنفی بر عهده کارگروهی مرکب از نمایندگان سازمان حفاظت محیط زیست، ادارات بازرگانی و مسکن و شهرسازی، شهرداری، نیروی انتظامی و مجمع امور صنفی با مسؤولیت استاندار واگذار شده است.
۱-۱- ایراد شاکی:
شاکی با این استدلال که در بند «۲۰» ماده (۵۵) قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴ وظایفی برای شهرداری (در مورد جلوگیری از تأسیس کارخانه‌هایی که ایجاد مزاحمت و سروصدا می‌نماید و تعطیل و انتقال آن به خارج از شهر) وضع شده است، تبصره ماده (۱) تصویب‌نامه را از جهت این که تشخیص صنوف آلاینده را به سازمان حفاظت محیط زیست و انتقال آنها به مجتمع صنفی را به کارگروهی داده که صرفاً شهرداری هم یکی از اعضای آن است مغایر قانون اعلام داشته است.
۲-۱- پاسخ:
۱-۲-۱- بعد از قانون شهرداری، قوانین متعددی از جمله قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست، قانون جلوگیری از آلودگی هوا مصوب ۱۳۷۴ و قانون جلوگیری از آلودگی آب و همچنین مواد (۶۶، ۶۴، ۶۲، ۶۱) برنامه چهارم توسعه و مواد (۱۸۸ تا ۱۹۳) برنامه پنجم توسعه و تبصره (۱) ماده (۳۸) قانون مالیات بر ارزش افزوده تصویب شده که مطابق آن تشخیص آلایندگی در این گونه موارد به سازمان حفاظت محیط زیست محول شده است که مؤخر بر قانون شهرداری است.
۲-۲-۱- تبصره ماده (۱) تصویب‌نامه راجع به انتقال به مجتمع (شهرک)های صنفی است که با توجه به بند «ک» ماده (۳۰) قانون نظام صنفی که ذیلاً نقل می‌شود ناظر به تمرکز معاملات عمده در مراکز شهری است حال آن که بند «۲۰» ماده (۵۵) قانون شهرداری ناظر به انتقال به خارج از شهرها است.
۳-۲-۱- مطابق بند «ک» ماده (۳۰) قانون نظام صنفی مقرر شده است:
«ماده ۳۰ قانون نظام صنفی: وظایف و اختیارات اتحادیه‌ها عبارت است از:
الف – ….
ک – هماهنگی با شهرداری و شورای شهر به منظور ایجاد شهرکهای صنفی و تمرکز تدریجی کالاها و معاملات عمده‌فروشی در میادین و مراکز معین شهری متناسب با احتیاجات شهر طبق مقررات و ضوابطی که به تصویب کمیسیون نظارت برسد.»
بنابراین اتحادیه‌ها طبق این ماده مسؤولیت ایجاد شهرک صنفی دارند که در این آیین‌نامه از عنوان «مجتمع صنفی» استفاده شده است به این جهت که شهرک در اصطلاح خاص، دارای مقررات ویژه برای احداث و اداره است که در خارج از شهرها مصداق دارد مانند شهرکهای صنعتی، لذا دولت برای جلوگیری از تداخل قوانین و مقررات، عنوان «مجتمع صنفی» را به کار برده است به خصوص که بند « ک» ماده (۳۰) نیز برای تمرکز معاملات عمده در «مراکز معین شهری» بوده است.
۴-۲-۱- انتقال صنوف هم اکنون به شرح وظایف دستگاههای مختلف ارتباط دارد از جمله نیروی انتظامی (به لحاظ مسؤولیت در مورد اماکن عمومی) وزارت بازرگانی (از جهت مسؤولیت نظارت بر اصناف) وزارت مسکن و شهرسازی (از جهت مسؤولیتهایی که در طرح جامع شهر دارد) لذا در تبصره ماده (۱) تمامی دستگاههای ذی‌مدخل عضو کارگروه شده‌اند هم چنین استاندار که طبق لایحه قانونی وظایف و اختیارات استانداران مصوب ۱۳۵۹ شورای انقلاب، هماهنگی ادارات در استان را عهده‌دار است و نیز نماینده عالی دولت در استان است به عنوان مسؤول کارگروه تعیین شده است.
۲- ماده (۲) تصویب‌نامه
در این ماده مقرر شده که مجمع امور صنفی با همکاری اتحادیه‌های مرتبط نسبت به تشکیل شرکت احداث مجتمع صنفی با محوریت صنوف مربوط اقدام نمایند.
۱-۲- ایراد شاکی:
در بند «۱» قسمت «ب» دادخواست اعلام شده در قانون نظام صنفی وظیفه‌ای برای تشکیل « مجتمع صنفی» بر عهده مجمع امور صنفی و اتحادیه‌ها محول نشده و از این جهت ماده (۲) مصوبه را خلاف قانون تلقی و ابطال آن را خواستار شده است.
۲-۲- پاسخ:
همان گونه که ذکر شد طبق بند «ک» ماده (۳۰) قانون نظام صنفی، یکی از وظایف اتحادیه، «ایجاد شهرک صنفی و تمرکز معاملات عمده در مراکز معین شهری» است از سوی دیگر از وظایف مجامع امور صنفی مطابق بندهای «الف – و» ماده (۳۷) «نظارت به عملکرد اتحادیه‌ها و راهنمایی و هماهنگی آنها» و « اجرای مصوبات کمیسیون نظارت» است.
لذا ماده (۲) با لحاظ مواد فوق تنظیم شده است.
۳- تبصره ماده (۶) مصوبه
در این تبصره مسؤولیت نظارت بر عملکرد شرکت احداث و مجتمع بر عهده مجامع امور صنفی محول شده است.
۱-۳- ایراد شاکی:
شاکی این تبصره را با این استظهار که چنین وظیفه‌ای در ماده (۳۷) قانون نظام صنفی جزء وظایف مجمع امور صنفی ذکر نشده مغایر قانون تلقی نموده است.
۲-۳- پاسخ:
مطابق بند «ک» ماده (۳۰) قانون نظام صنفی یکی از وظایف اتحادیه ایجاد شهرک صنفی و تمرکز معاملات عمده در مراکز معین شهری است و به موجب قسمت اخیر بند «ک» ماده (۳۰) ضوابط و مقررات ایجاد مجتمع (شهرک) باید به تصویب کمیسیون نظارت برسد.
مجمع امور صنفی طبق بندهای «الف – و» ماده (۳۷) قانون مزبور، هم «مسؤولیت نظارت بر عملکرد اتحادیه‌ها و هماهنگی آنها» و هم مسؤولیت «اجرای مصوبات کمیسیون نظارت» را بر عهده دارد در نتیجه بند «ک» ماده (۳۰) در خصوص ایجاد مجتمع (شهرک) یکی از وظایف اتحادیه‌ها است و از طرفی «نظارت و هماهنگی اتحادیه‌ها» نیز یکی از وظایف مجمع امور صنفی است و در نتیجه تبصره ماده (۶) مصوبه در چارچوب احکام فوق تنظیم شده است.
۴- تبصره ماده (۸) مصوبه
در این تبصره «همکاری در تهیه ضوابط واگذاری و نقل و انتقال واحدهای مذکور که باید در مجتمع مستقر شوند» بر عهده مجمع امور صنفی محول شده است تا بعد از تهیه به تصویب کمیسیون نظارت برسد.
۱-۴- ایراد شاکی
در دادخواست این تبصره به دو جهت مورد ایراد قرار گرفته یکی کاربرد عنوان «مجتمع صنفی» و اشکال دوم این که مسؤولیت انتقال واحدهای آلاینده طبق ماده (۵۵) قانون شهرداری، با شهرداری است.
۲-۴- پاسخ
در مورد کاربرد عنوان «مجتمع صنفی» به تفصیل در بند «۳-۲-۱» این نامه، مستند و نظریه ارائه شده است.
چنان که ذکر شد ضوابط و مقررات ایجاد مجتمع «شهرک» صنفی باید بر اساس بند «ک» ماده (۳۰) قانون نظام صنفی به تصویب کمیسیون نظارت برسد و از جمله وظایف مجمع امور صنفی در ماده (۳۷) قانون مزبور، اجرای مصوبات کمیسیون نظارت است.
مضافاً این که بند «۲۰» ماده (۵۵) قانون شهرداری مربوط به انتقال واحدهای مزاحم به خارج از شهر است حال آن که بند «ک» ماده (۳۰) قانون نظام صنفی ناظر به ایجاد مجتمع (شهرک) صنفی در داخل شهرها است.
ضمن آن که استقرار در این مجتمع‌ها مختص به واحدهای آلاینده نشده است علاوه بر این، «همکاری در تهیه ضوابط برای تصویب کمیسیون نظارت» وضع ضابطه یا واگذاری نقل و انتقال واحدها به مجمع صنفی نیست تا وضع ضابطه جدید تلقی و خارج از اختیار دولت محسوب گردد.
با توجه به مراتب فوق رد دادخواست را در این موارد خواستار است.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند.
رأی هیأت عمومی
الف: مطابق بند ۲۰ ماده ۵۵ قانون شهرداری مصوب سال ۱۳۳۴ مقرر شده است: «جلوگیری از ایجاد و تأسیس کلیه اماکن که به نحوی از انحاء موجب بروز مزاحمت برای ساکنین یا مخالف اصول بهداشت در شهرهاست. شهرداری مکلف است از تأسیس کارخانه‌ها، کارگاهها، گاراژهای عمومی و تعمیرگاهها و دکانها و همچنین از مراکزی که مواد محترقه می‌سازند و اصطبل چارپایان و مراکز دامداری و به طور کلی تمام مشاغل و کسبهایی که ایجاد مزاحمت و سرو صدا کند یا تولید دود یا عفونت و یا تجمع حشرات و جانوران نماید جلوگیری کند و در تخریب کوره‌های آجر و گچ و آهک‌پزی و خزینه و گرمابه‌های عمومی که مخالف بهداشت است، اقدام نماید و یا نظارت و مراقبت در وضع دودکشهای اماکن و کارخانه‌ها و وسایط نقلیه که کار کردن آنها دود ایجاد می‌کند از آلوده شدن هوای شهر جلوگیری نماید و هرگاه تأسیسات مذکور قبل از تصویب این قانون به وجود آمده باشد آنها را تعطیل کند و اگر لازم شود آنها را به خارج از شهر انتقال دهد.» نظر به این که در تبصره ماده یک آیین‌نامه مورد اعتراض، انتقال صنوف آلاینده به مجتمع‌های صنفی به عهده کارگروهی محول شده که شهرداری یکی از اعضای آن می‌باشد و تکلیف مصرح در قانون برای شهرداری در خصوص انتقال تأسیسات که قبل از تصویب قانون ایجاد شده باشند، مورد توجه مرجع تصویب آیین‌نامه قرار نگرفته است، بنابراین اطلاق تبصره ماده یک آیین‌نامه معترضٌ به خلاف قانون است و به استناد بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.
ب: نظر به این که وظایف و اختیارات مجامع امور صنفی و اتحادیه‌ها به روشنی در مواد ۳۷ و ۳۰ قانون نظام صنفی مصوب ۲۴/۱۲/۱۳۸۲ مشخص شده است، حکم مقرر در ماده ۲ و تبصره ماده ۶ آیین‌نامه که وظیفه‌ای مازاد بر مقررات پیش گفته برای مجامع امور صنفی و اتحادیه‌های مربوط پیش‌بینی کرده است از حدود اختیارات مرجع تصویب مصوبه، خارج و مغایر قانون می‌باشد و مستند به بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال آن صادر می‌شود.
ج: با توجه به این که مطابق ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، صدور پروانه ساختمانی در محدوده شهر و یا حریم آن از جمله وظایف شهرداری شناخته شده است، حکم مقرر در ماده ۵ آیین‌نامه مورد اعتراض که مجوز احداث مجتمع‌های صنفی در محدوده و حریم شهرها را به استانداری محول کرده است، مغایر قانون فوق‌الذکر می‌باشد و مستند به بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود. ضمناً با توجه به این که وظایف کمیسیون نظارت در ماده ۴۹ قانون نظام صنفی احصاء شده است، وظیفه مقرر در تبصره ماده ۵ آیین‌نامه نیز تکلیفی مازاد بر قانون برای کمیسیون نظارت شهرستان پیش‌بینی کرده است که مغایر قانون می‌باشد و مستند به بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.
د: با توجه به حکم مقرر در مواد ۴۹ و ۳۷ قانون نظام صنفی مصوب ۲۴/۱۲/۱۳۸۲ در تعیین شرح وظایف مجامع امور صنفی و کمیسیون نظارت شهرستان، حکم مقرر در تبصره ماده ۸ آیین‌نامه معترضٌ به که تکلیفی مازاد بر قوانین یاد شده برای مجامع امور صنفی و کمیسیون نظارت شهرستان در نظر گرفته است، مغایر قانون می‌باشد و مستند به بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری – محمدجعفر منتظری